2013-2017年粤东西北地级市城区扩容提质基本建设贷款贴息资金绩效评价报告.doc

2013-2017 年粤东西北地级市城区扩容提质基本建设贷款贴息资金绩效评价报告 评价机构： XX 市科苗展略财务管理咨询有限公司 机构负责人： 项目负责人： 为全面检验 2013-2017 年粤东西北中心城区基础设施建设贷款贴息资金使用绩 效，考核资金预期绩效目标的实现程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支 出的管理水平，根据省财政厅关于做好 2017 年省级财政重点绩效评价工作的通知 (粤财绩函 2017 18 号 )、 关于开展 2013-2017 年粤东西北中心城区基础设施建设 贷款贴息资金使用绩效 评价的通知（粤财绩便 2017 8 号）等文件要求，省财政 厅组成 2013-2017 年粤东西北中心城区基础设施建设贷款贴息资金使用绩效评价工 作组（以下简称评价工作组），按照广东省财政支出绩效评价试行方案等有关规 定，对广东省 2013-2017 年粤东西北中心城区基础设施建设贷款贴息资金共计 320,781.86 万元（ 2013-2016 年清算收回 4,154.21 万元）的使用情况实施绩效评价， 由于 2017 年贴息资金 65,000 万元正在办理项目申报、审核，此次评审主要对 2013-2016 年粤东西北中心城区基础设施建设贷款贴息资金，共计 255,781.86 万元 的使用情况进行绩效评价。 一、基本情况 （一）资金背景。 针对粤东西北地区发展基础薄弱、工业化和城镇化程度偏低、财政支出压力大， 目前经济社会发展水平与珠三角地区仍存在较大差距的现状，为支持粤东西北地区 中心城区公益性基础设施项目建设，省财政根据中共广东省委广东省人民政府关 于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定，对粤东西北地区中心城区公益性基础 设施建设项目给予贷款贴息（以下简称贴息资金 ）。贴息资金分配范围包括粤东西北 地区 12 市及肇庆市的中心城区 ,用于 2013-2017 年期间，粤东西北地区中心城区运 用贷款开展的公益性基础设施项目建设（贷款种类包括项目贷款、地方政府债券、 企业债、公司债、中期票据、基金等），所产生的贷款利息、股权收益等融资成本。 贴息资金性质由 “ 一般性转移支付管理模式 ” 改为 “ 项目制管理模式 ” 。各市遵循科 学规范、公平公正、公开透明、加强监管、注重绩效原则，先按项目申报，省财政 审核并报省政府批准后再下达资金。 （二）资金概况。 2013-2016 年期间，粤东西北 12 市及肇庆市申请贷款贴息项目 779 个，申请贷 款贴息数额 564,087.10 万元，按照省财政对粤东西北地区中心城区基础设施建设贷款贴息政策，省财政按平均每市每年 5,000 万元安排贴息资金，最终核定财政贴息 数额为 255,781.86 万元，其中 2013-2016 年核定财政贴息数额分别为 62,777.78 万 元、 67,158.28 万元、 65,000 万元、 60,845.79 万元。 根据省审计厅关于粤东西北振兴发展专项资金审计情况，以及粤东西北地区 中心城区基础设施建设贷款贴息资金管理办法的规定，审计整改扣回 2013-2015 年度中心城区基础设施建设贷款贴息资金 3,599.61 万元， 2015 年备案核定扣回贴息 资金 202.26 万元、 2016 年清算扣回 352.34 万元， 2013-2016 年清算扣回贴息资金 总计 4,154.21 万元。 图 1-1： 2013-2016 年 省核定贴息资金数及申请企业数 图 1 显示， 2013-2016 年省核定贴息资金数额有一定的波动， 2013 年数额最少， 2014 年数额最多， 2014-2016 年呈现缓慢的下降趋势。同期，申请企业的数量也呈 现了与省核定贴息资金相同的变化趋势， 2014 年申请企业的数量最多，达到 236 家， 不同的是，申请企业的数量从 2014 年开始呈现了快速的下降趋势。从而使 2014-2016 年平均每个企业得到的补贴资金快速上升，从 2014 年的 284.57 万元 /个，上升到 2016 年 的 562.15 万元 /个。图 1-2： 2013-2016 年各市省核定贴息资金数及清算扣回数 图 2 显示， 2013-2016 年，汕头市、韶关市、梅州市、湛江市、茂名市、肇庆市 和潮州市等 7 个地市没有清算扣回资金，省核定贴息资金数均为 20,000 万元，清远 市、揭阳市、阳江市、河源市和云浮市 5 个地市都存在不同规模的清算扣回资金， 分别占扣回资金总数的 18%、 15%、 15%、 5%和 1%，其中，汕尾市清算扣回最多，为 1,893.13 万元，占 13 个地市扣回资金总数的 46%。 （三）项目绩效目标。 根据中共广东省委广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的 决定，省财政对 2013-2017 年期间，汕头、韶关、河源、梅州、汕尾、阳江、湛江、 茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮市等 13 个市的中 心城区公益性基础设施建设 项目给予贷款贴息。集中扶持粤东西北 13 市（含肇庆）推进中心城区扩容提质，增 强中心城区对区域经济发展的辐射和带动作用，推动粤东西北地区城市化建设，以 承前启后促进粤东西北地区振兴发展。 二、绩效分析 依据既定的指标体系和评分标准，评定 2013-2017 年粤东西北中心城区基础设 施建设贷款贴息资金的整体绩效为 76.08 分。从图 3 中三级指标的评价得分情况来 看，论证决策、目标设置、资金到位、资金支付、可持续发展、社会效益、经济或 其他可测评效益方面取得了 较好的成绩。但在支出规范性、实施程序、管理情况、 保障措施等 4 方面还有待进一步提高。图 2-1：各三级指标得分情况 （一）绩效影响分析。 1.前期准备 该指标主要从论证决策、目标设置和保障措施三个方面考察贴息资金投向的合 理性和可行性、项目绩效目标的合理性和科学性、人员机构以及制度的健全性，指 标分值 20 分，评价得分 17 分，得分率为 85%。 （ 1）论证决策。根据粤东西北地区 中心城区基础设施建设贷款贴息资金管理 办法（粤财预 2014 294 号），贴息资金主要用于公益性基础设施建设项目，具体 包括： 道路、桥涵、隧道等交通基础设施； 污水、生活垃圾处理等生态环保设 施； 供电、供水、供气、通信等生活基础设施； 企业技术服务基础设施（含软 硬件设备系统购置、软件开发）及标准厂房，能量优化、绿色照明等节能工程； 教育、文化、卫生、社保等社会事业项目及其他公共服务平台建设项目等。贴息资 金使用范围是 2013-2016 年期间，粤东西北地区中心城区运用贷款开展的公益 性基 础设施项目建设所产生的贷款利息、股权收益等融资成本。从分类资助的情况来看 （图 4）， 69.85%的贴息资金用于支持道路、桥涵、隧道等交通基础设施， 20.15%的贴息资金用于教育、文化、卫生、社保等社会事业项目及其他公共服务平台建设项 目等，其他 4 项合计占 10%。 各项目贴息资 金的申请流程为：由资金使用单位填报资金申报材料，经贷款办 理机构加具证明意见后提交市财政部门；市财政部门对申报材料进行初审，加具审 核意见后向省财政厅汇总申报。省财政厅对各市财政部门上报的申报材料进行审核， 核定符合贴息条件和申报要求的项目及贴息资金额，并呈报省政府批准后，将贴息 资金拨付至有关市财政部门。总体而言，立项依据充分，决策规范，符合公共财政 扶持方向及资金设立目标；资金分配所依据的相关因素基本合理、科学。 图 2-2：不同类 型公益性基础设施建设项目的贴息资金占比 （ 2）目标设置。贴息资金绩效目标设置清晰、明确， 13 个市的财政部门结合本 市的公益性基础设施建设的实际情况，针对性地设定了各年度的绩效目标及扶持的 重点方向，目标切合实际情况，合理可行。 （ 3）保障措施。为规范项目管理，对省财政下拨的粤东西北中心城区基础设施 建设贷款贴息资金，各市财政部门按照粤东西北中心城区基础设施建设贷款贴息资金管理办法（粤财预 2014 294 号），遵循 “ 科学规范、公平公正、公开透明、 加强监管、注重绩效 ” 的原则，抓好资金拨付和管理工作。一是严格审核用款项目， 积极主动做好资金安排。要求资金使用单位必须填制基本建设贷款项目贴息申请表， 并附项目批准文件、贷款合同和相关材料、资金到位凭证、利息支付凭证等材料， 经贷款经办机构签署意见或出具证明后，按照规定程序报送财政部 门审核贴息项目。 财政部门根据项目申报情况、省财政下达的贴息资金额度核定项目的贴息金额，并 及时拨付贷款贴息资金。二是监督资金安全规范使用，切实提高资金使用效益。要 求项目用款单位专款专用，严格按规定使用贴息资金，将贴息资金用于还贷付息的 相关凭证报送财政部门备案，确保申请贴息资金用于单位相应申报项目贷款还息。 财政部门的制度管理保障措施较为健全。但是部分资金使用单位对于贴息资金使用 的管理方面，没有提出可能存在的风险及相关的应对方案，导致部分项目没有按原 定计划实施和完成（详见 “ 五、主要问题 ” ）。 2.资金管理 该指标主要考察贴息资金落实情况对项目实施的总体保障程度，指标分值 17 分， 评价得分 12.58 分，得分率为 73.98%。 （ 1）资金到位。 2013-2016 年最终核定 13 个市财政贴息数额为 255,781.86 万 元（ 2013-2016 年清算扣回贴息资金总计 4,154.21 万元），资金到位率 100%。资金 下达文件分别为粤财预 2014 356 号、粤财预 2015 113 号、粤财预 2015 496 号、粤财预 2016 478 号。 （ 2） 资金支付。除韶关市财政部门提供的汇总数据不齐全，无法统计，以及清 远市还存在尚未使用的资金 789 万元外，其余 11 个市的资金都由市财政部门拨付到 资金使用单位，包括清远市在内的 12 个市的资金支出率达到 99.70%。 （ 3）支出规范性。绝大部分资金使用单位预算执行比较规范，项目实施过程中 无挤占挪用现象，会计核算比较规范，严格执行会计核算制度，在资金的使用管理 上，建立了完善的支出审批制度，严格按照项目的工程进度拨付资金给施工单位， 支出凭证合规有效。但是仍然存在不规范的地方，如阳江市 存在部分项目资金被截 留、省财政贴息资金滞留的情况；汕头市财政部门资金下达给资金使用单位时采用 “ 分月用款计划列表 ” ，没有下达资金指标文件。部分项目如肇庆市贵东铁路肇庆东站扩大站建设、火车站综合体和城区主干道路建设、汕昆高速公路龙川至怀集段项 目、肇庆新区特定片土地区综合整理及开发项目等，暂没有提供支出凭证、总账、 明细账等财务信息，支出是否规范无法考核。 3.事项管理 该指标主要考察反映项目或方案实施程序的规范性 ,以及资金使用单位内部管 理及自查情况。指标分值 13 分，评价得分 6.12 分，得分率为 47.04%。 （ 1）实施程序。为贯彻落实中共广东省委、广东省人民政府关于进一步促进 粤东西北振兴发展的决定（粤发 2013 9 号）精神，省财政下达了粤东西北地 区中心城区基础设施建设贷款贴息资金管理办法（粤财预 2014 294 号），明确了 资金申报、审核、拨付等流程。大部分资金使用单位实施程序比较规范，项目或方 案调整按规定履行了报批手续，但是仍然有部分资金使用单位没有严格按制度执行， 存在项目调整没有提供报批 和调整批复文件、已经完工并交付使用的项目没有提供 验收、交付等材料的情况（详见 “ 五、主要问题 ” ）。 （ 2）管理情况。省财政厅适时对贴息资金的管理和使用情况开展监督检查，各 市负责定期开展自查，并向省财政厅报告自查情况。预算年度执行完毕后，各市财 政部门对贴息资金使用情况进行自评，评价资金管理情况、绩效目标完成情况，分 析存在的问题，并形成自评报告，管理比较规范。但存在部分资金使用单位没有提 供监督检查相关文件资料，说明资金使用单位或基层资金管理单位在管理制度的执 行和落实上还有提升空间。 （ 三）项目绩效。 主要从社会效益、经济或其他可测评效益、可持续发展等三个方面考察项目实 施后产生的效果，指标分值 40 分，评价得分 34.12 分，得分率为 85.29%。 1.社会效益 贴息资金中，用于粤东西北 13 个市的教育、文化、卫生、社保等社会事业项目 及其他公共服务平台建设项目占总贴息资金额的 20.15%。贴息资金推动了粤东西北 13 个市的社会事业快速发展，如学校基础设施建设不断完善，改善了部分学校的教 学环境和硬件设施，提供了更多学位创造条件，推动了市区学校教育水平的提高。 技能教育基础设施建设进一步完善，职业技能培训得到加强，提高了弱势群体尤其是农民工的就业能力，促进就业增长。医疗卫生基础设施建设加快，医疗服务供给 能力提升。社会事业的快速发展有利于城乡居民收入差距缩小，实现区域城乡基本 公共服务均等化。 2.经济或其他可测评效益 从项目建设的经济性来看，贴息资金的预算执行情况良好，已办理竣工结算的 项目支出均控制在预算支出内；暂未完成竣工结算的项目，从已支付资金与批复概 预算进行比对的情况来看，尚未发现有 项目超过预算支出的情况。 从项目建设产生的经济效益来看，贴息资金支持公益类基础设施建设，其中的 道路建设、教育基础设施建设、供水设施建设、通信设施建设及企业基础设施建设 等推动了产业园区的快速发展，高科技产业、战略性新兴产业等的迅速发展，促进 了粤东西北 13 个地市的产业结构的转型和优化升级。如云浮新区发展了云计算大数 据等高新产业，设立了云浮创新设计中心、云浮市专业镇协同创新中心、广东工业 大学云浮高新技术产业开发区博士后创新实践基地，成为云浮高科技产业发展的洼 地，新区发展的强力引擎，也 带动了新区周边地区甚至云浮地区的经济发展。 3.可持续发展效益 粤东西北 13 地市的道路建设、教育基础设施建设、供水设施建设、通信设施建 设及企业基础设施建设对区域经济、产业、环境、资源都能产生持续的、积极的影 响，有利于区域可持续发展。 三、评价结论 综合资金使用单位自评、评价工作组对自评材料审核和现场核查评价结果， 2013-2017 年粤东西北中心城区基础设施建设贷款贴息资金使用绩效得分为 76.08 分，绩效等级为 “ 中 ” （各指标得分情况详见附件 2）。 四、主要绩效 （一）粤东 西北中心城区扩容提质效果显著。 2013-2017 年期间， 69.85%的省级贴息资金用于支持道路、桥涵、隧道等交通基 础设施，促进了粤东西北中心城区扩容提质，城市支撑力和辐射效应增强。表现如 下： 固定资产投资快速增长，基础设施建设提速升级。贴息资金用于支持道路、桥投资从 2013 年的 78,056,600 万元上升到 2015 年 的 113,125,700 万元，年平均增长 涵、隧道等交通基础设施，带动了固定资产投资的快速增长， 13 个市地区固定资产 1 20.39%，比同期广东省和珠三角的平均水平高 5.69 个百分点和 8.55 个百分点，以 交通项目为重点的基础设施建设得到快速发展，公路、铁路、机场、港口、航道综 合运输网络衔接顺畅程度进一步提高。如河源市实施的 “ 西优 ” 工程全力推进了城 市西部南区 1.14 平方公里范围内的道路、基础设施、公共服务设施和棚户区建设， 促进了城市西部南片区实现交通便利、配套完善。另外，能源、水利、环保、信息 化等基础设施支撑保障能力明显提升，如清远市大燕湖片区新农村建设项目配合大 燕河整治，改善了大燕湖水质，与清远市水利枢纽工程构成完整的环城水系，为改 善水环境和生态环境提供必需的条件。云浮新区发展 了云计算大数据等高新产业， 设立了云浮创新设计中心、云浮市专业镇协同创新中心、广东工业大学云浮高新技 术产业开发区博士后创新实践基地，成为云浮高科技产业发展的洼地，成为新区发 展的强力引擎。 图 4-1： 13 个市 2013-2015 年固定资产投资年平均增长速度 城市化进程加快。粤东西北 13 个市常住人口从 2013 年的 5,331.02 万人上升到 1 因广东统计信息网上还没有 2017 年广东省统计年鉴，最新数据来自 2016 年广东省统计年鉴。