2016年XX省基本农田保护经济补偿资金绩效评价报告.doc

2016 年 XX 省基本农田保护经济补偿资金绩效评价报告评价机构：XX 省综合改革发展研究院机构负责人：项目负责人：（为全面检验 2016 年 XX 省基本农田保护经济补偿资金使用绩效，考核资金预期绩效目标的实现程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支出的管理水平，根据中华人民共和国预算法 、 XX 省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见 （粤府201550 号）关于预算绩效管理的有关规定、 XX 省财政厅关于下达 2015 年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知 （粤财农201636 号）和XX 省财政厅关于下达 2016 年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知 （粤财农201669 号） ，XX 省综合改革发展研究院受省财政厅委托组成 2016 年基本农田保护经济补偿资金评价工作组（以下简称评价工作组） ，对 2016 年下拨的“两笔 XX 省基本农田保护经济补偿资金共计 223886.32 万元”的使用情况实施了重点绩效评价，形成了本绩效评价报告。一、基本情况（一）资金背景。我国人口多耕地少，耕地后备资源不足，维护国家粮食安全，保持社会稳定，始终是我国的一个重大问题。为此，1994 年月 18 日，国务院专门制定颁布基本农田保护条例 后于 1998 年、2011 年进一步修订完善） ，划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，以保障农业生产及国民经济的持续、稳定、快速发展。进入新世纪，我国陆续制定基本农田保护规划制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度等一系列配套政策以加强基本农田保护，但由于基本农田保护的内在机制不够完善和工业化、城市化进程加快等诸多因素，基本农田保护并没有获得预期的成果，质量和数量都呈现出了下降趋势。对此，党的十七届三中全会决定和中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确提出“划定永久基本农田，建立保护补偿机制” 。党的十八大提出要“完善最严格的耕地保护制度” 、 “严守耕地保护红线，严格土地用途管制” 、 “给农业留下更多良田” 。为贯彻落实党中央、国务院“建立耕地保护补偿机制”的重大决策部署，XX 省积极探索，于 2012 年 9 月 27 日印发了XX 省人民政府办公厅转发省国土资源厅 财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知 （粤府办201298 号） ，明确从 2012 年起，由省国土资源厅负责在全省范围内建立和实施基本农田保护经济补偿制（序号 行政区域 2015 或 2016 年度补贴面积(万亩)2015 或 2016 年度省级补助资金额度（万元）1 广州市 167.2740 2509.112 珠海市 38.5853 578.783 汕头市 68.7192 2061.574 佛山市 57.1784 857.675 韶关市 179.8831 4106.636 河源市 80.7336 1722.557 梅州市 63.5625 1906.878 惠州市 126.5797 3797.399 东莞市 42.1218 631.8310 汕尾市 52.0210 63.7811 中山市 61.9577 929.3712 江门市 270.4609 7169.9413 阳江市 141.2523 4237.5714 湛江市 434.9377 6752.1615 茂名市 154.9600 4648.8016 肇庆市 109.6300 2545.48（度，对承担基本农田保护任务的单位给予补偿。具体地，对出台基本农田保护经济补偿制度实施细则并组织实施的各地级以上市（不含深圳市） ，省财政按照 30 元/亩年的标准给予补助（其中广州、珠海、佛山、东莞、中山市和顺德区以及江门市的蓬江区、江海区、新会区、鹤山市按省级补助标准的 50%执行） 。（二）资金概况。2016 年，XX 省财政厅共计下达了两笔基本农田保护经济补偿资金,金额总计223886.32 万元。一是于 2016 年 3 月 15 日，XX 省财政厅下发XX 省财政厅关于下达 2015 年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知 粤财农201636 号） ，安排 2015 年度基本农田保护经济补偿资金 111943.16 万元。二是于 2016 年 9 月 18 日，XX 省财政厅下发XX 省财政厅关于下达 2016 年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知 粤财农201669 号） ，明确 2016 年度省级补助资金按照上年补助市县情况予以安排，安排基本农田保护经济补偿资金 111943.16 万元，资金已全部下达。2015、2016 年两个年度的基本农田保护经济补偿省级补助资金对各市的补贴面积、补偿金额完全一样，详见表 1-1。表 1-1 2015、2016 年度全省基本农田补贴面积、经济补偿资金分配表17 清远市 213.4818 6404.4518 潮州市 28.4695 854.0819 揭阳市 76.8445 1261.3920 云浮市 58.6812 1760.4421 省财政直管县 1527.1475 57143.30合 计 111943.16注：深圳市不在补助范围内。（三）绩效目标。2016 年 XX 省基本农田保护经济补偿资金的绩效总目标是：通过建立耕地保护补偿机制，使广大农村集体经济组织和农民在承担耕地和基本农田保护责任的同时，获得一定的经济补偿、确实得到实惠，充分调动起广大农村集体经济组织和农民保护耕地和基本农田的积极性，确保全省耕地和基本农田保护工作取得实效。具体目标为：全省各地级以上市财政局、财政省直管县（市、区）财政（税）局等收到此项省财政补助资金后，严格按照XX 省人民政府办公厅转发省国土资源厅省财政厅关于建立农田保护经济补偿制度意见的通知 （粤府办201298 号）有关规定，尽快将省级补偿资金分配给承担基本农田保护任务的基本农田保护单位（包括农村集体经济组织、国有农场等集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位） ，主要用于基本农田后续管护、农村土地整治、农村集体经济组织成员参加社会养老保险和农村合作医疗等支出。资金使用后，预计进一步提高农民对耕地和基本农田保护的重要性认识水平、提升农民保护耕地和基本农田的积极性；使全省农田基础设施完善程度提高，农业规模化、集约化程度提高；使全省农田丢荒弃耕面积减少及受人为破坏、非农建设占用现象减少，耕地和基本农田保护面积增加；使全省农村集体经济组织和农民收入增长。二、绩效分析评价工作组依据既定的指标体系和评分标准（详见附件 1） ，评定“2016 年 XX省基本农田保护经济补偿资金”的整体绩效得分为 68.12 分，绩效等级为“低” 。从七个二级指标的评价得分情况来看，2016 年 XX 省基本农田保护经济补偿资金在资金管理、事项管理及效果性等方面均有待加强。（一）前期准备。该指标主要从论证决策、目标设置和保障措施三个方面考察基本农田保护经济补偿资金投向的合理性和可行性、项目绩效目标的合理性和科学性、人员、机构及管理制度的健全性，指标分值 20 分，评价得分 16.5 分，得分率为 82.5%。1.论证决策。该指标分值 7 分，评价得 6.5 分，得分率为 92.86%。一是根据XX 省人民政府办公厅转发省国土资源厅 财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知 （粤府办201298 号） ，本项目资金设立依据充分，资金投向比较合理。二是资金补偿标准有依据地区发达水平、地区保护基本农田任务轻重情况进行区分，划分了 15 元/亩/年和 30 元/亩/年两档，对欠发达地区、基本农田保护任务重的地区进行了倾向性支持，相对科学、相对契合省情。三是补偿资金设立目的较为明确，即通过建立基本农田保护经济补偿制度，建立健全约束与激励并行的耕地和基本农田保护长效机制，确保广大农村集体经济组织和农民得到实惠，确保耕地和基本农田保护工作取得实效。存在问题：一是年度基本农田保护补贴面积没有根据全省基本农田面积划定和调整的实际情况进行相应调整。根据国土资源部基本农田划定技术规程(TD/T1032-2011)和XX 省国土资源厅 XX 省农业厅关于规范做好基本农田保护区划定和调整工作的通知 （粤国土资耕保发2013363 号）等文件要求，各地要切实加强对基本农田划定和调整（验收确认）工作管理，国土资源日常管理中发生已发占用（减少）和补划的基本农田，要结合日常实时变更记录，于年末开展成果更新工作。而 2015 年、2016 年甚至 2017 年全省基本农田补贴面积均未见可行性分析与计算，决策欠缺科学性。二是补助标准仍存在进一步优化、细分、调整空间。现场评价中梅州市等基本农田保护任务重的地区提出，因市（县）级财政有限、配套资金压力较大，希望省级提高补助标准，减轻地方负担。基本农田保护经济补偿政策是 XX 省自行制定的政策，其每亩的补偿标准虽然区分了珠三角地区和粤东西北地区，但仍不足以反映目前珠三角地区和粤东西北地区在 XX 省基本农田保护中所起作用的差别以及两个地区市县财力的差别。项目立项规范扣 0.5 分。2.目标设置。该指标分值 7 分，评价得 5.5 分，得分率为 78.57%。2016 年 XX 省基本农田保护经济补偿资金项目设置了相关绩效指标，包括基本农田保护任务面积完成率、农田基础设施完善程度、农业规模化和集约化程度、农民增收、新增农业产值、群众满意度等，指标相对明确、科学，较为合理。存在问题：一是没有在农村集体经济组织成员参加社会养老保险和农村合作医疗支出方向、直接受益农户覆盖率等方面设置相应绩效指标，指标体系不够健全、完整，完整性扣 0.5 分。二是农田基础设施完善程度、农业规模化和集约化程度、农民增收等指标的可衡量性差，省国土资源厅提供的各市自评材料中没能反映出这些指标的定量完成信息、仅有定性表述，科学性、可衡量性各扣 0.5 分。3.保障措施。该指标分值 6 分，评价得 4.5 分，得分率为 75%。一是项目组织机构基本健全，在省级主要是由省国土资源厅耕保处牵头负责，各市、县由国土局、财政局等部门共同负责补助资金下拨事宜，中山、佛山、惠州、肇庆、韶关、汕尾、揭阳等市同时明确提出了审计局、监察局要协同对资金使用情况进行监督管理。二是建立了省、市、县三级项目资金管理制度。目前 XX 省基本农田保护经济补偿方面在执行的制度包括XX 省人民政府办公厅转发省国土资源厅 财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知 （粤府办201298 号）和XX 省国土资源厅 XX 省财政厅关于进一步加强基本农田保护经济补偿政策执行力度的通知 （粤国土资耕保发20177 号）等。各市、县在省下达任务后，均编制了基本农田保护经济补偿制度实施细则，并对实施细则进行了逐级报备。存在问题：一是虽然目前各市、县制定的基本农田保护经济补偿制度实施细则大多明确了补助资金发放范围、对象和标准，但是只有极个别的市、县比如中山市、韶关市基本写清楚了“申请及发放程序” （比如中山规定“补贴给承担耕地保护任务的农村集体经济组织的资金，需按照中华人民共和国村民委员会组织法召开村民会议同意后使用。农村集体经济组织或其他责任单位将资金使用方案报所在地镇政府审批同意后，镇区财政部门方可将相应资金拨付至责任单位专用账户。 ”） 。程序性条文的缺失，造成资金使用困难，实施方案合理性扣 1 分。二是实施细则中各监管主体如国土、财政等部门的具体职责描述不明确，致使第三方无法依规考核各监管主体责任，管理制度健全性扣 0.5 分。（二）资金管理。该指标主要从资金到位、资金支付和支出规范性三个方面考察资金的到位率、到位及时率、支付率、支付及时率，以及规范支出执行情况，指标分值 17 分，评价得分11.79 分，得分率为 69.35%。4.资金到位。该指标分值 4 分，评价得 2.5 分，得分率为 62.5%。2016 年 3 月 15 日和 2016 年 9 月 18 日，XX 省财政厅分别下发XX 省财政厅关于下达 2015 年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知 （粤财农201636号）和XX 省财政厅关于下达 2016 年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知（粤财农201669 号） ，依次安排 2015 年度、2016 年付基本农田保护经济补偿资金各 111943.16 万元，两笔资金均一次下达，并及时到达各市和财政直管县。各地市根据当地的实际情况，以县（市、区）级确定了具体的补贴标准。从地方配套的补偿标准来看，可分为四个档次。第一档包括广州、佛山、珠海、中山、东莞 5 市。各市配套的补贴标准为 100 元/年亩-500 元/年亩。其中：一是广州、佛山根据城市内部区位差异，对不同区域制定不同的补贴标准，呈现经济越发达补偿标准越高的特点。二是中山将补贴范围扩展至全部耕地，补偿标准体现在划入基本农田保护范围的耕地与基本农田划定以外的耕地的区别，划入基本农田保护范围的耕地补偿标准更高。同时，中山制定补贴标准的定期调整机制，2015-2017 年补偿标准逐年提升，参照 2015年补助情况，每年提升 50%。三是东莞根据基本农田划定涉及的具体地类（耕地、林地）差异制定差异化的补偿标准，加大对实有耕地的补偿力度，对特定区域（水乡地区）额外增加 20%的补助。第二档为汕头市，全市配套标准为 30 元/年亩。第三档为肇庆、茂名、揭阳、汕尾、惠州、梅州、河源、湛江、韶关 9 市，全市配套补偿标准为 5 元/年亩-10 元/年亩。其中河源市市级财政创新补偿方式，采取以奖代补的方式，按各县区承担的基本农田保护面积的 30%，以 2 元/年亩的标准，奖补基本农田保护优秀单位。第四档为阳江、潮州、清远、江门、云浮 5 市，全市配套补偿标准低于 2 元/年亩。2015 年度的省级补助资金加上各市县配套资金，合计 195165.11 元。2016 年度的省级补助资金加上各市县配套资金，合计 167157.04 万元。存在问题：一是截止评价基准日 2017 年 3 月 31 日，2015 年度全省含各市县配套资金在内的基本农田保护经济补偿资金共计下拨 192568.36 万元，下拨到了县级财政及县级以下财政比例为 98.6%，实际按要求下达至基本农田保护单位的资金比例只占到全省共计筹集补偿资金总额的 40.82%1，比例过低。二是截止评价基准日，2016 年度全省含各市县配套资金在内的基本农田保护经济补偿资金共计下拨 136567.96 万元，1 数据汇总自省国土资源厅提供的各市2012-2016 年基本农田保护经济补偿资金使用和管理情况表 ，详见附件 42015 年度 XX 省基本农田保护经济补偿资金使用情况表 。下拨到了县级财政及县级以下财政比例为 81.7%2，有部分市县的资金未到位。比如，按照佛山市的相关制度，佛山 2016 年度的市县配套资金为 17022.53 万元，但实际上只下拨了 2207.40 万元，其余资金尚未到位，扣 1.5 分。5.资金支付。该指标分值 5 分，评价得 3.56 分，得分率为 71.2%。全省用于基本农田后续管护、购买社会养老保险、农村合作医疗、农村土地整治项目、精准扶贫开发、支持农民合作组织发展、村级公益事业“一事一议” 、农田水利建设和其他方面的经济补偿资金支出基本做到了按时支付。2015 年度全省基本农田保护经济补偿资金的使用额为 80844.71 万元，使用率为 41.42%。2016 年度全省基本农田保护经济补偿资金的使用额为 24531.33 万元，使用率为 14.68%。在全省各市对补偿资金的使用率方面，梅州、揭阳、广州三市对两个年度补偿资金的使用率较高，两次排进前 5 名；肇庆、清远二市则表现一般，两次落入后 5 名。2015、2016 两个年度的全省各市（含顺德区）的补偿资金使用率具体情况详见下文图 2-1 和图 2-2。从两个年度的全省各市（含顺德区）的补偿资金已使用部分的具体支出用途来看，农村合作医疗、其他、基本农田后续管护和购买社会养老保险等方面的支出比重位居前 4 位，这 4 方面的加总支出比重超过 80%。两个年度的全省各市（含顺德区）的补偿资金已使用部分的具体支出比重如下文图 2-3 和图 2-4 所示。存在问题：资金使用率严重偏低，资金在县、镇、村级财政和基本农田保护单位大量沉淀。截止评价基准日，一是肇庆市的 2015 年度补偿资金使用率为 0，全省结余的 2015 年度补偿资金的比例达 58.37%。二是珠海市、佛山市、东莞市、肇庆市、清远市、云浮市和顺德区的 2016 年度补偿资金使用率均为 0，全省共计有 80%以上的 20162 数据同样汇总自省国土资源厅提供的各市2012-2016 年基本农田保护经济补偿资金使用和管理情况表 ，但由于河源、江门、湛江 3 市未上报数据，所以属于不完全统计的全省数据，汇总表详见附件 52016 年度 XX 省基本农田保护经济补偿资金使用情况表 。但是该表中各市上报的数据存在诸多问题：一是有的市存在数据加总错误；二是有的市汇总数小于被汇总数，不符合数理逻辑；三是有的市 2015 年度、2016 年度的资金筹集、使用、结余情况一模一样，不太契合工作规律；四是有的市度量资金支出的单位竟然精确到了“厘” ，难以理解。经综合分析，评价工作组认为各市上报数据、汇总后的数据可信度偏低，参考意义有限，敬请注意。图 2-1 2015 年度全省基本农田经济补偿资金各市使用率图 2-2 2016 年度全省基本农田经济补偿资金各市使用率图2-32015年度全省基本农田经济补偿资金分用途支出比重图 2-4 2016 年度全省基本农田经济补偿资金分用途支出比重