2015-2016国际生物燃料政策进展.pdf

0 2015/2016 国际生物燃料政策进展 能源与交通创新中心 2016 年 11 月 1 致 谢 感谢能源基金会为本报告提供资金支持 ,同时也诚挚地感谢为本报告提出宝贵意见与建议的所有业内专家与同事。 报告作者 康利平，秦兰芝 报告声明 本报告由能源基金会资助 ，报告内容不代表资助方及支持方观点。 本报告所有结果仅供研究参考，不承担任何法律责任。 由于时间与精力限制，本报告存在疏漏或错误之处，请不吝赐教。 能源与交通创新中心 （ iCET） Innovation Center for Energy and Transportation 北京市朝阳区 东三环中 路 7 号财富公寓 A 座 27H 室 邮编： 100020 电话： 0086 10 65857324 传真： 0086 10 65857394 邮件 ： infoicet 网址 :icet 2 目录 前言 . 6 1. 全球概况 . 8 2. 美国 . 10 2.1 国家政策 . 10 2.2 加州政策 . 13 3 欧盟 . 14 3.1 欧盟政策 . 14 3.2 英国政策 . 16 4 巴西政策 . 17 5 中国政策 . 17 结论 . 20 3 执行 摘要 在全球环境问题的压力之下，生物燃料 作为一种清洁可再生替代能源， 已成为交通行业实现污染物与温室气体减排的有效路径之一， 在 道路和航空运输领域 将 发挥 重要的作用。作为在低碳 交通 和气候变化领域中具有领导力的智库机构，能源与交通创新中心（ iCET）自 2006 年成立以来，一直积极关注国内外生物燃料可持续标准与政策 1，推进清洁低碳交通燃料的发展。 2014 年下半年以来，国际油价经历了有史以来最持久和最猛烈的价格下跌， 而 未来原油价格的走势并不明朗 2， 在这种 大 背景 环境 下， 全球 虽然 有 42 个国家与地区 有强制性生物燃料与化石燃料 掺混 要求 ， 但执行起来 的阻力 愈 发 增加 ， 特别是 近年 生物燃料可持续性 饱受 争议 ， 包括原料生产所导致的土地使用变化 、粮食安全与水污染影响、真实的温室气体减排等，都给全球生物燃料产业发展 增加了不确定性 。 总的来说 ， 近年 石油价格的持续下跌使得生物燃料丧失经济优势 ， 而其可持续发展的不确定性争议也让其环境效益优势不再凸显 ， 虽然 全球政策在二代先进生物燃料发展上给予全力支持，但由于技术与经济成本障碍并未突破 ，整个 产业积极性并不 是 很高。 近两年 ， 国际生物燃料政策更新主要包括以下几个方面： 1. 美国 2014-2017 年仍持续 提高可再生燃料利用量，同时恢复生物燃料税收抵免政策，增加对生物燃料项目的资金支持 ， 但仍远低于规划水平 。 美国环保署（ EPA）对生物燃料产业的发展依然持积极态度，并在 2014-2017 年的 可再生燃料 标准 （ RFS） 实施法案提议中，持续 增加可再生燃料的利用量 ，但除了生物柴油以外，其他几种类型的生物燃料的利用量仍远远低于 RFS 在 2007 年的预期规划。美国政府正在通过发展灵活燃料汽车、 建设乙醇汽油加注站等基础设施 等方式扩大对乙醇汽油的需求，同时，给予先进生物燃料生产企业更多的优惠政策 ，而 RFS 责任商可支付一定的 纤维素 燃料 豁免配额 金 来 灵活达到目标， 美国政府希望通过 这些政策 来 支持行业共同度过难关。 此外 ， 2015 年 8 月，美国参议院财政委员会通过法案，恢复生物燃料税收抵免政策 ， 以激励先进生物燃料 生产 。其中，纤维素生物燃料产品税收抵免额为 1.01美元 /加仑，生物柴油为 1 美元 /加仑，可再生柴油为 1 美元 /加仑。除此之外，美国能源部近期还将对两个生物燃料项目提供 400 万美元的支持。 2016 年， 美国可再生燃料利用1 康利平等， 2013. 国际生物燃料可持续标准与政策背景 2 finance.21cn/stock/hyfx/a/2015/0626/07/29720650.shtml 4 量预计可达到 181 亿加仑，占 化石汽柴油 利用总量的 10%，低于 RFS 最初预计的 222.5亿加仑 。 加州 燃料供应责任商除需要满足 RFS 的要求以外，还需要满足 以减少交通燃料碳强度为导向的低碳燃料标准 LCFS ，近三年 LCFS 的实施由于受到法律及政策的影响而滞缓，交通燃料碳强度保持平衡水平，并没有按照预期下降，因此， 积累了大量的燃料碳配额，从而导致 LCFS 燃料碳配额价格持续下降。 但 LCFS 加速了生物燃料在加州的利用，特别是减排能力强的 先进 生物燃料，目前，加州生物燃料利用量占到了全美总量的 13%。 2. 欧盟 政策鼓励先进生物燃料发展 ， 限制 粮食生物燃料 的利用 ； 此外，加强对 生物燃料 温室气体减排 与可持续性管理 。 根据 欧盟 可再生 燃料 指令 RED要求 ， 2020 年各 成员国交通能源消耗中可再生能源份额必须达到 10%。 2015 年 9 月，欧盟议会环境委员会 修订 RED 法案，要求 基于粮食 为 原料的生物燃料不应超过交通运输能源消耗量的 7%的 提议 ， 也就是说，粮食生物燃料 不得 超过可 再生 交通 能源 利用 量的 70%， 超过 30%的可再生交通能源需基于非粮 原料生产 ， 包括废弃油生物燃料 ，先进生物燃料， 可再生电力 等，并给予可再生燃料 2-5 倍的核算标准，其中先进生物燃料最低利用率需要达到 0.5%，欧盟委员会要求成员国在2017 年前通过国家立法来实现先进生物燃料目标 。此前，欧盟发布的 “ 2014-2020 政府对环境保护和能源补贴指南 ” 指出，对现有粮食为原料的生物燃料补贴 资助 最多只能到2020 年，并仅限于 2013 年 12 月 31 日前投产的工厂 ，政府贷款 投资资助也只针对先进生物燃料 ， 不针对粮食燃料 。 欧盟对生物燃料的环境管理一直有很高的要求， 2015 年 进一步 修订的 RED 法案 更是对 温室气体减排 与可持续性 提高 了门槛 ， 其中 温室气体 最低 减排 要求从目前的 35%， 将提高到 2017 年 的 50%， 而 2017 年以后 新建工厂的最低标准是 60%。 此外，要求欧盟以及成员国 报告间接土地使用变化所导致的温室气体排放。 3. 巴西新法令 要求进一步 提高生物柴油 与 生物乙醇的掺混比例， 并 调高进口乙醇的关税。 2014 年巴西议会两院通过新法令，要求自 2014 年 11 月 1 日起生物柴油的掺混比例由 6%提高至 7%，而该比例由 5%提高至 6%仅发生在同年 5 月。该法令的另一条款则 要求汽油中无水乙醇的掺混比例由 25%提高至 27.5%，这一规定将使生物燃料生产商5 和巴西国家石油公司同时受益。 2015 年 5 月，巴西参议院通过了 668 号法案，上调了巴西对进口乙醇 的 关税，由之前的 9.25%上调至 11.75%。 巴西 的一系列 政策 ，均 以促进 国内生物燃料 在 交通领域的利用量 为 目标。 4. 中国 取消 对 粮食燃料乙醇的财税补贴， 逐步下调对 木薯等非粮燃料乙醇补贴 ， 全行业处于亏损状态 ， 产业积极性受损 。 根据 2014 年 财政部 下发 的 调整定点企业生物燃料乙醇财政政策， 2013-2015 年，中央财政对已核准项目以粮食为原料的生物燃料乙醇继续给予补贴，补贴标准分别为：2013 年 300 元 /吨、 2014 年 200 元 /吨、 2015 年 100 元 /吨； 2016 年以后不再补贴，同时 ， 粮食 乙醇的增值税与消费税也将于 2016 年开始 实 行 全额征收 ， 粮食燃料乙醇的财税优惠政策基本终结。 非粮 燃料乙醇 如 木薯、甜高粱茎秆等补贴力度也在逐年降低，但是仍然 能够 受益于 国家增值税 先征后返 和消费税减免政策 。 而 以纤维素 为 原料 的生物燃料，国家仍然给予税收减免和 高额 补贴， 但是补贴 力度根据 定点 企业确定，缺乏统一标准。 由于 中国 燃料 乙醇 价格实施 的是汽油联动变化机 制， 2014/2015 年 受 石油价格影响 ， 全行业 均 处于 亏损状态， 一些 民营企业已经出现停产 状态 ， 2015-2016 年 的产量 估计 不足 200 万吨 ， 但 由于燃料乙醇 实施 强制性 添加推广 ， 变性 乙醇的进口 管理 有所放松 。 此外 ， 2015 年初 出台了生物柴油产业发展政策， 在 整体框架上对生物柴油产业持 支持态度，但 对应的 配套措施及 细则并没有跟上 ， 加之 受石油价格、原料供应、销售市场等一系列问题 影响 ，已经造成 2015 年度上半年国内生物柴油企业缩水了近九成 3，或者处于不开工状态 ，产量 也仅为 80 万吨 左右 。 总的来看，在全球石油价格大幅下跌的背景下，国际生物燃料政策仍然采取积极态度，进一步强调生物燃料在应对交通污染物与温室气体减排的作用。 3 newenergy/swzn/xydt_15713/201504/t20150407_286670.html 6 前言 近几十年， 不断升级的环境问题，尤其是日益加剧的温室效应，给全球生态造成了严重的威胁。在政治、经济和社会的多重压力下，人们一直致力于寻找新型的可再生 能源，来补充和替代化石燃料 4。以生物质为原料得到的生物能源，越来越得到各国政 府和科研人员的重视 ， 生物 液体 燃料被认为 是实现交通能源替代和温室气体减排最有效的方式之一 5，特别是在道路与航空运输 领域的应用备受关注 .与传统的化石燃料相比，生物能源具有来源广、可再生、 绿色环保等优势 6。 美国 、欧盟、巴西等国家与地区已经将生物液体燃料大范围 地 应用到了交通领域。其中， 美国作为 世界上最大的乙醇生产国，为了促进能源结构的 多元化， 政府 早 在 2003年开展了 “ 乙醇运动 ” ， 并根据 2005 国家能源政策法案 (National Energy Act 2005)的规定，颁布了可再生燃料标准 (Renewable Fuel Standards, RFS)， 2007 年美国总统签署了能源独立与安全法 (Energy Independence and Security Act, EISA)，规定到 2020年，美国用于运输的可再生燃料必须达到 360 亿加仑 7。 欧盟也颁布 可再生能源指令(Renewable Energy Directive, RED)与燃料质量指令 (Fuel Quality Directive, FQD)，要求交通运输燃料中有 10%为可再生燃料，要求各成员国通过国家法案来促进生物燃料在交通领域的应用以及实施路径，鼓励各国加大对先进生物燃料的扶持力度，包括财税补贴和投资贷款等方面 的支持 。 巴西的交通燃油中，乙醇掺烧比例为 20-25%，乙醇占巴西全国汽油消费总量的 35%，占运输燃料消费总量的 15%， 巴西作为世界上唯一现有 乙醇生产成本低于汽油的国家，为生物燃料的替代性升级提供了坚实的技术和成本基础。 2014 年， 国际能源署 （ International Energy Agency, IEA） 发布的可再生能源中长期市场报告中指出， 尽管面临着 不小的 挑战，用于交通和可再生能源供热的生物燃料市场仍 在扩大。在美国，之前的生物燃料 标准 设定的 缺陷性 日益 凸显 ， 市场 表现出 很大的不确定性；在欧盟，关于生物燃料的可持续性问题的争议仍在继续 ； 在巴 西，乙醇产业的经济状况逐渐变差，部分原因在于原油市场的价格波动 。但是， 报告指出 ， 全球生物燃料产值仍有望在 2020 年达到 1390 亿公升 8。 4 Mizsey P et al., 2010. Cleaner production alternatives: biomass utilization options. J Clean Prod 18(8): 757-770. 5 Payman Moayedi-Araghi. The future of biofuels:” An investigation of science and policy in the UK/EU”, 2014. 6 Klein-Marcuschamer D et al., 2015. Renewable fuels from biomass: technical hurdles and economic assessment of biological routes. AIChE J. doi: 10.1002/aic.14755. 7 朱行， 2008. 美国、巴西和欧盟生物燃料发展现状概述（上），黑龙江粮食， 4: 50-52. 8 OECD/IEA, 2014. Renewable Energy Medium-Term Market ReportMarket Analysis and Forecasts to 2020 7 目前 ， 生物 液体燃料作为交通替代燃料 ， 其 发展也面临着诸多问题 与争议 。 目前所利用的生物燃料的原料来源仍主要是粮食作物，大规模推广有 促使粮食价格上涨 的隐患 ，虽然欧盟委员会与联合国 粮食署的多份报告 均 表明 自 2008 年以后生物燃料产量与粮食价格趋势之间已经没有必然的联系 9； 而在土地使用方面，可用于能源生物质种植的土地面积有限 ，能源生物质种植可能同现有的农用土地构成竞争，进而影响粮食供给 ； 利用生物质为原料生产的第二代生物燃料，其成本较高，技术路线不成熟， 实际生产具有许多不确定性 ； 此外 ， 一些国家与地区在生物燃料与化石燃料混配 、 市场机制上也存在障碍 。 因此，合理推动生物燃料的发展是世界各国共同面临的重大 问题。发展生物燃料是优化能源结构升级，促进地区和谐发展，构建可持续发展型社会的重要举措，需要世界各国之间的通力合作。针对具体国情，各国可提出 相应的实施措施，共同推进生物燃料的可持续发展。作为新型能源，生物燃料的发展需要国家的政策扶持。部分国家和地区 ，如美国、巴西、日本、欧盟及中国， 已经出台了相关的法律法规， 并根据每年实施的具体情况对法规做相应的修订， 为生物燃料的发展提供了可靠的依据。 实践表明，这些法律法规在生物燃料的发展过程中发挥着越来越重要的作用， 正逐步形成较为完善和成熟的体系。 本报告将结合生物燃料的发展现状，具体分析 近年 来国际上生物燃料行业相关的政策法规的变动和 具体实施情况，为 政策 制定者及生物燃料行业 相关 参与 者 提供一定的参考 ， 共同推动生物燃料的可持续发展 。 9 European Commission (2015). Technical Assessment of the EU Biofuel Sustainability and Feasibility of 10 percent renewable energy target in transport. Commission Staff Working Document SWD(2015) 117 final,Brussels, 15.6.2015. 8 1. 全球概况 在 国际石油价格多年低迷的大行情 下 ， 生物 燃料 市场 的发展 及其 在 交通领域的应用受到 了一定的影响 。 美国、欧盟 以及 亚洲经济 体分别 在 全球 气候减排 上 作出承诺， 对 作为交通，尤其是航空 领域 主要 减排手段 的生物燃料 ， 在政策上给予了大力 支持 。在 2015年 9月 召开的联合国 193个 成员国 会议上， 正式通过了 17个 可持续发展目标（ Sustainable Development Goals， SDGs） 10, 其中清洁 能源、 气候 行动以及可持续 生产 与消费等多个目标 均 与生物燃料 直接 相关。 生物 燃料作为主要 的低碳交通替代 燃料， 在帮助实现 能源 安全、 污染物与温室气体减排 目标的 同时 ， 还 可以促进 农村 循环经济发展与就业， 因此 ， 成为 各国政府 大力 扶持发展 的 产业 ，从研发投入，到生产贷款，再到 税收优惠与补贴，都给予很大程度的支持 ，此外，还有一些国家强制性要求化石汽柴油中生物燃料的添加比例 。 据联合国统计， 2014年，有 42 个国家与地区有强制性生物燃料掺混要求， 大部分都要求掺混生物乙醇，也有27 个国家 要求掺混生物柴油 11， 主要 分布在南北 美洲 、欧洲和 东南亚等 国家，具体参考见 表 1。 生物燃料 70%成本来自 原料 ， 这也 是制约生物燃料发展 的 最主要 因素， 各个 国家由于燃料使用习惯以及原料资源 的 特点 有所差异 ， 生物 燃料 利用 类型不尽 相同，如美国 目前 主要 使用 玉米乙醇 和大豆 柴油，巴西使用甘蔗乙醇 和 大 豆 柴油，欧洲 使用 菜籽油柴油 ，东南亚则使用棕榈 油 柴油 ， 不同 地区、 不同原料 来源的 生物燃料 价格 差异也非常大 。 由于生物燃料 原料来源受土地使用制约，其可持续性饱受争议，此外，第一代生物燃料的原料还与国家粮食安全相关 ，加之，石油市场 持续低迷，企业积极性大受打击，国家政策扶持重点 也向第二代先进可持续生物燃料倾斜，整个产业在近两年也处于适应调整期，从传统第一代生物燃料向第二代 先进生物燃料 转型，包括技术研发、新项目批准及 工厂建设。 同时 ， 包括美国、 欧盟、日本等 国家和地区 也提高了 生物 燃料 可持续性 要求， 特别是温室气体减排要求， 其中先进生物 燃料的减排要求 甚至 已经达到 60%，生物 燃料可持续 性已经 在贸易、税收等多个环节得以 优惠 体现 。 全球生物乙醇生产利用量经过了 2002-2010 年快速发展， 2010 年后进入了滞缓期，10 联合国 17 个 可持续发展目标 （ Sustainable Development Goals， SDGs） un/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/ 11 UNCTAD. Second generation biofuel markets: state of play, trade and developing country perspective. unctad/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=1455 9 2014-2016 年利用量有所增长 ，但增幅有限，目前生物乙醇的生产量大约为 900 亿升；而生物柴油自 2002年至今开始一致保持稳定增长趋势，目前产量大约在 300亿升左右 12。而二代生物燃料 被认为是未来的趋势，截止至 2015 年，全球二代纤维素乙醇的产能已经达到 13.9 亿加仑，其中美国，中国，加拿大位居前三位 ，见 表 2。 表 1. 全球生物燃料强制性掺混比例 11 国家 掺混比例要求 国家 掺混比例要求 安哥拉 E10； 阿根廷 E10/B10； 澳大利亚 部分省 强制 ： E6/B2 新南威尔士 ， E5 昆士兰 ； 比利时 E4/B4； 巴西 E27.5/B7； 加拿大 全国范围 E5/B2，部分省有 更高比例 要求 ； 中国 9 个省（部分 省 仅 部分城市 有要求） 要求 E10； 哥伦比亚 E8； 哥斯达黎加 E7/B20； 厄瓜多尔 B5； 埃塞尔比亚 E7/B20； 危地马拉 E5； 印度 E5； 印度 尼西亚 E3/B5； 意大利 2018 年 先进生物燃料比例0.6%； 2020 达 1%； 牙买加 E10； 马拉西亚 B5； 莫桑比亚 E10 （ 2012-2015 ） ； E15（ 2016-2020） ； E20（ 2021-） ； 印度尼西亚 B5 挪威 B3.5； 巴拿马 E7； E10(2016 年 4 月 起 ) 巴拉圭 E25/B1； 秘鲁 E7.8/B2 菲律宾 E10/B5； 南非 E5； 韩国 B2.5； B3 （ 2018 年 开始 ） 苏丹 E5； 泰国 E5/B5； 土耳其 E2； 乌克兰 E5; E7（ 2017 年 推广 ）； 美国 2020 年 达到 360 亿 加仑，每年均有对应目标 乌拉圭 E5/B5； 越南 E5 津巴布韦 E5， 将逐年提高到 E10， E15，具体时间表未定 表 2. 2015全球 第二代 生物燃料 产能分布情况 国家 二代生物燃料产能（亿升） 占全球比例 美国 4.90 35% 中国 3.40 24% 加拿大 3.34 22% 欧盟 1.31 9% 巴西 1.25 9% 全球（ 2015） 13.9 100% 12 United States Energy Information Administration (EIA) (2015). Energy use for transportation. 17 July. Retrieved from eia.gov/Energyexplained/?page=us_energy_transportation