地方债与城投行业2019年一季度回顾与展望之政策篇.pdf

2019 年 5 月 5 日 中诚信国际 地 方政 府债与 城投 行业 季度报告 联络人 作者 研究院 宏观金 融研究 部 袁海霞 010-66428877-261 hxyuanccxi 卞欢 010-66428877-199 hbianccxi 刘心荷 010-66428877-280 xhliuccxi 相关报告 ： 货币 政策 微调 收益 率全 面下 行， 宽信 用政 策加 码供 给高 峰来 临 ，2019 年1 月7 日； 如何 看待 本轮CRMW 重启 发行 ，2018 年12 月17 日 政府 购买 服务 将被 取消 ，未 来棚 改何 去何 从？ ，2018 年12 月14 日 置换 收官 新增 债加 速发 行， 补短 板专 项债 持续 扩容 ，2018 年12 月6 日； 【地 方债 与城 投债 三季 报】 规范 管理 持续 防控 风险， 政策 发生 微调 托底 经济 ，2018 年 10 月22 日 【地 方债 与城 投债 三季 报】 风险 渐现 城投 债首 现违 约， 分 化加 剧四 季度 压力 仍存 ， 2018 年10 月23 日 防风 险基 调未 变， 政策 微调 利好 城投 短期 流动 性风 险缓 释 7 月23 日国 务院 常务 会 议点 评，2018 年7 月24 日 ； 马太效应 加剧，城 投债刚 兑信仰还 能走 多远 ？2018 年7 月12 日； 债务置换收官之年，地方债发行何去何 从？2018 年7 月4 日 ccxi 稳增长 与 防风 险 力 求 平衡 ，隐性 债务 化解 持 续推 进 地方债与城 投行业 2019 年一季度 回顾与展望 之政策篇 主要 观点 稳增长： 地方债发行提速持续扩容，多措并举发力补短板 货币 、 财政政策协同发力， 地方债发行节奏整体提 前 ， 央行 下调 金融机构存款准备 金率 1 个百分点， 宽松 力度 有 所增加 ；财政 力度 不断加强 ，减 税降费 政策持 续 ，地方债发 行节 奏 提前 。 专 项债 额度 大幅 提升 ，项目 收益 债所 涉领 域持 续丰富 ， 今年新 增专项债务限额 2.15 万亿， 较 去年增加 8000 亿 ；补短板 项目 收益债 种类增加 ， 占比不断提升 。 地方债投标利率 区间下限调整， 柜台 发行业务成功 试行 ， 1 月29 日， 地方债投 标利率区间下 限由国债五日 均值上浮40bp 整体调 整为25-40bp； 地方债柜台 试发行 ， 五省 六地规模 合计68 亿元 。 充分发挥 PPP 模式积极作用 ， 加大补短板力度 ， 财 金 【2019 】10 号文 要求认识PPP 模式的优越性 ， 充分发挥PPP 模 式积极作用 ， 补齐基础设施短板 。 防风险： 加强宏观审慎， 政府性担保 机构不得担保地方债 及 融资平台 央行 机构 调整 ，增 强宏 观审 慎管 理 ， 其变化 主要在于 设立宏 观 审慎管理局，加强 央行宏观审慎 管理职能 。 审 计署 规范 资金 管理 ，督 促 重 点项 目开 工 ， 规范违规挪用资金 行为，揭示资金闲 置、进展迟缓 问题。 规范 政 府性 担保 机构 ， 不得 为地 方债 与融资 平台 提供 担保 ， 进 一步指出各级政府 性融资担保 、 再担保 机构要坚守 “支小支农” 融资担保主业， 主动 剥离 地方债和 政府融资平 台融 资担保业务 。 化债务： 多地出台方案 因地制宜化解隐性债务 ， 融资平台公司债申报 条件放松 隐性债务化解持续推进 ， 多地 出台 针对性化解方案 ， 政府工作 报告 指出防范化解 重大风险要 强化底线思维， 坚 持结构性去杠 杆，稳妥处理地方 政府债务风险 。 地 方融 资平 台发行 公司 债条 件放 松，或 有利 于缓 解城 投到 期债 务偿还压力 ， 以借新还旧为 目的发行公 司债， 放 开 政府收入占比 50% 的上限限制。 总结与展望 ： 稳增长 与防风险 力求动态平衡， 隐性债务化解 持续推进 一季度经济 “总体平稳 、 好于预期、 开局良好” ， 政策总体延续 了2019 年政府工 作报告 提出 的 “平衡好稳 增 长与防风险的 关系 ” 的思路 。 一季 度 ， 地 方债 开前门政 策力度 加 强， 针对 城投 行业 出台不少利好 政策。 展望下阶段 ， 政策将持续 关注地方债稳 增长的重要 作用 ； 一季度 经济 短期回稳， 货币 政策仍将 边 际收紧 背景下 ， 城 投企业 面临的 监管环境、融资环 境 都将持续受 到影响 。 附表：2019 年一季度地方债 和城投行业政策 列表 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 2 2019 年 一季度 ， 宏观 政策仍然 延续稳增长 与防 风险 的 动态平衡， 不搞 “大水漫灌” 式强刺激 ， 做 好相机预调微调、 定向调控 。 货币政策 方面， 央行 多举措保持 流动性合理充裕 ； 财政政策 方面 ， 积极 财政不断加力提效， 其中 ， 地方债 扩容提速， 在 保证重点项目的建设资金不断供 的 同时也为化解地方 政府债务风险提供了空间 ， 有利于 继续坚决遏制隐性债务增量， 妥善化解隐性债务存量。 本报告从 稳 增长、 防风险和化解隐性债务 风险三个方面 对一季度政策 进行详细分析 ， 并由此展望 下阶段政策方向。 一、 稳增长 ： 地方 债发 行 提速 持续 扩容 ，多措 并 举发 力补 短板 （一 ） 货币 、 财政政策协 同发力，地 方债发行节 奏整体提 前 一季度， 在 “稳增长” 政策发力和一系列改革措施的提振下， 货币 供应保持合理充裕， 财政政策 积极， 经济呈现缓中回稳的特征。 从货币政策上看 ， 央行于1 月4 日宣布下调金融机构存款 准备金率 1 个百分点， 宽松 力度 开始增加 ，加之 TMLF 、普惠金融定向降准考核放宽 等， 年初 净释放 长期资金 8000 亿， 在 一季度 连续公开市场操作之后 ， 市 场流动性 维持 合理充裕 。 从 财政政策上 看 ， 积 极的财政 政策效果显著 ， 大 规模减税 降 费政策 效应持续 显现， 国内增值税、 个税、 关税以及教育附加 等相关收 入增速明显降低 ； 一 般公共预算支 出持续增长 ， 基建 “补短板 ” 不断加码 ， 城乡社区事务、 农林水事 务和交通运输 等基建 相关支出 增速 较大； 地方债发 行节奏明显提 前 ， 十三届人大七次会议授 权国务院 提前下达地方政府新增债 务限额 1.39 万亿，其中新增一般债务 5800 亿、专项债务 8100 亿 ， 提前授 权使发行节奏 整体 提前 ， 打破地方债历年1 月零 发行的记录， 一季度新增地方债 已 完成提前下达限额 的85.2%， 1 月9 日国常会部署 进一步 加快发行 地方政府专项债券， 要求今年9 月底前基本发 行完毕 。 （二 ） 专项 债额度大幅提 升，项目收 益债所涉领 域持续丰 富 2019 年 政府工作报告 指出 今年 新增专项债务限 额 2.15 万亿 ，较 去年增加 8000 亿 ， 叠加 新 增一般债务 限额 9300 亿，今年新增地方政府债务限额总计 3.08 万亿 ，较去年限额增加了 9000 亿， 符合去年12 月底中央经济工作会议要求的 “较 大幅度增加地方政府专项债券规模” 。 一季度共 发行地 方债 14066.52 亿，同比 增长 541% ，尤其是 打破了以往地方债一月份 零发行的历史，节奏明显提前 。 地方 政府 新增 专项 债持续扩容 ， 项目 收益债 品种增加 ， 规模 提高 ， 一季度新增专项债 占地方 债比例 由 1 月的 34% 上升到 3 月的 57%；一季度 ，收益 自求平衡的项目收益专项债在新增专项债中的 比例超过 表 1：2019 年一季度宏观 层面 稳增长 发布 时间 政策 发布机构 政策 、措施 2019/1/4 人民银行 、财政 部 全面开展保经济稳增长工作， 央行 多举措维持 流动性合理充裕 ， 财政部持续 减税降费，地方债进一步提速扩容 。 数据来源： 区域风险数据库 、中诚信 国际整理 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 3 80%， 其中 ，3 月份该比例接 近100%， 较1 月份 明显提高 ； 此外， 补短板 类项目收益债发行品种 1 不断 增加，从去年 6 月 仅有 土储、棚改 两个品种， 到一季度末已经包含 27 个品种，而且 其他项 目收益债 规模占比也 不断提高 。 （三 ） 地方 债 投标利率 区 间下限调整 ，柜台发行 业务成功 试行 1项目 收益 债 中 ，土 储类 、棚 改类 、收 费公 路类 占比 较大 ，单 独列 项， 其他 项目 收益 债包含 其 他目 前 已 有补 短板 、保 民生 项 目类 型。 图 1：新增 专项债 占比 不断提升 图 2：项目 收益债占比 明显 提高 数据来源：choice, 中诚信国际 整理 数据来源：choice, 中诚信国际 整理 图 3：补短 板 项目收益 债 占比不断 提升 数据来源：choice, 中诚信国际 整理 表 2：2019 年一季度地 方政府 专项 债 额度大幅 提升 发布 时间 政策 发布机构 政策 、措施 2019/3/5 国务院 政府工作报告出台， 新增 专项债限额 首次扩大至2.15 万亿元 。 数据来源： 区域风险数据库 、中诚信 国际整理 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 0.00 500.00 1000.00 1500.00 2000.00 2500.00 3000.00 3500.00 4000.00 1 月 2 月 3 月 新增专项债（亿元 ） 占地方债比例（右 轴） 80.00% 90.00% 100.00% 110.00% 0 2000 4000 2019 年1 月 2019 年2 月 2019 年3 月 新增专项债规模（ 亿元 ） 项目收益债规模（ 亿元 ） 项目收益债所占比 例( 右轴) 土储（含整 理）, 91.53% 棚改, 8.47% 2018 年6 月累计 土储（含整 理）, 56.44% 棚改, 32.03% 收费公 路, 7.74% 其他项目 收 益债, 3.80% 101 号文发布前累计 土储（含整 理）, 50.70% 棚改, 33.42 % 收费 公路, 5.83% 其他项目收益 债, 10.05% 2019 年3 月累计 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 4 1 月29 日 ， 地 方债投 标利率区间 下限由国债 收益率 五日均值上浮 40bp 整体调整为 25-40bp ， 有 利于 降低 基建 融资 成本 。 去年 “+40BP ” 的政策 是为了护航去年8 月份后地方政府债的 快速密 集发行 ， 对投资者进行 实质性让利，帮助地 方债券顺利 发行，使地方债稳定基础设施建设 融资得以顺 利进行。 但是， 地方债存在超额溢价， 加之发行规模较大 、 投资人偏好地方债， 导致投资者 对国债及金融债 投 标意愿下降 ， 最终推高整体收益率 ， 致使地方债发行成本 同样 步入上升循环， 抬高 基建资金成本。 因 此，打破“+40BP ”政策，符合地方债定价机制市场化的大趋势，有助于消除非理性 超额溢价 。 地方 债 开展柜台发 行， 在落实中央积 极财政政策 、 推进地 方债投资者 主体多元化方 面具有重要 意 义。 去年 11 月央行、财 政部和银保监会三部 门联合发布关于在全国银行间债券市场开展地方政府 债券柜台业务的通知 已经预示出 柜台发行即将展开 ， 今年 三月份财政部发布了 关于通过商业银行 柜台发行地方政府债券工作 的通知 ，地方债 投资群体扩容至个人和中小机构 ， 目前 银行柜 台首次发 售地方债，以浙江、四川、山东、陕西、北京作为首批试点，合计在银行柜台发行 68 亿元 地方债 ， 均出现火爆 销售场景 。 此外， 由于我国场内 、 场 外 市场的流动性 、 风险变量补偿 和投资者 的类型不同， 地方债在不同市场发行 还存在价格差异 ， 而在 今年两会强调债券发行市场化、 规范化的要求下， 柜台 发售地方债将对 商业银行柜台市场、银行间债券市场和交易所市场的互联互通 起到 重要作用。 （四 ） 充分 发挥 PPP 模式积极作 用 ，加大补短 板力度 3 月 8 日， 财政部 发布关于 推进政府和社 会资本 合作规范发展 的实施意见 （财金【2019 】10 号文） 呼应1 月份财政部、 发改委 、 中央经济工作会议和全国财政工作会议 所强调的 “认识PPP 模式 的优越性， 助力 基建 稳投资” ， 充分发挥PPP 模式积极作用， 补齐基础设施短板。 据此， 意见 做了 三方面陈述： 第一， 划定 多条防控风 险线 ， 政府 付费模式是PPP 项目付费模式之一， 但是要受 到控制 ， 提出 “财政支出责任占比超过5%的地区， 不得新上政府付费项目” 以及 “对财政支出责任占 比超过 7% 的地区进行风险提示” ； 第二， 意见 要求对不同 阶段项目 进行 分类指导 ， 对于在建项目， 要督促履 约、 保障出资、 按期完工， 对于未开项目则要 加强合同审核、 规范融资安排， 对于采购阶段 项目， 要 宣传推介、披露信息、扩大参与 ；第三 ， 意见 强调按时足 额合规缴纳 资本金 ，并要求建 立完全与 项目产出绩效相挂钩的付费机制， 不得出现以债务性资金充当项目资本金， 虚假出资或出资 不实的情 表 3 ：2019 年一季度地 方政府债发行 利差下调 ，开 始柜台发行 发布 时间 政策 发布机构 发布 时间 政策、措 施 2019/1/29 财政部 地方债投标利率 区间下限调整 2019/3/18 财政部 财政部发布关于开展 通过商业银行柜 台市场 发行地方政府债 券工作的通知，宁波率先通过柜台发行地方债 数据来源： 区域风险数据库 、中诚信 国际整理 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 5 况， 不得通过降低考核标准等方式， 提前锁定、 固化政府支出责任 。 从 意见 内容看，PPP 项目的 规范化推广 将 提高公共服务供给质量和效率 ， 既有利于控制地方财政支出规模、 防范地方政府隐性债 务风险，又能 提高PPP 项目的综合水平 ，助力 稳增长 、补短板。 二、 防风险 ： 加强 宏观 审 慎， 政府 性 担保 机构 不 得担保 地 方债 及 融资 平台 （一 ） 央行 机构调整，增 强宏观审慎 管理 1 月 21 日，在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上， 习近 平总书记就防 范化解政治 、 意识形 态、 经济 、 科技、 社 会、 外部 环境、 党的 建设等领域重大 风险 作出 了深刻分析 、 提出了明 确要求 ， 紧随其后 ，2 月 2 日， 中 国机构 编制网公布 中国人民银行 职能 配置 、内设机 构和人员 编制规定 ， 相比于央 行此前的职能设定和部门安排，其变化主要在 于设立宏 观审慎管理局， 加强央行宏观审慎管理 职能， 提高对金融行业风险监测与预警、 监管协调的牵头和统 筹的作用， 从而 促进防范化解金融风险， 使央行 的货币政策与宏观审慎政策相互支持配合、 互 相补充， 更好地将币值稳定和金融稳定结合起来， 切实做好 “稳金融 ”工作。 （二 ） 审计 署 规范资金管 理 ，督促 重 点项目开工 4 月 2 日， 审计署发布 的 2019 年第 1 号公告：2018 年第四 季度国家重大 政策措施落 实情况跟 踪审 计结果 ， 从规范之前存在的 违规 挪用情况 以及 揭示 “ 开前门” 过程中的问题 对2018 年四 季度进 行总结， 并 要求 及时做出 整改。 审计结果 发现的 问题主要有：1） 安徽省农村商业银行系统人为调 整资产评级， 掩盖不良贷款 4.67 亿元 ； 2） 湖北省孝感市部分单位出现挪用中央就业补助资金945.33 万元的问题；3）去 年四 季度前辽 宁、吉林、 河北部分县市存在财政资金长期闲 置的问题 ， 闲置资金 没有起到应有的稳投资、稳增长作用 ；4）全国范围内 仍有 16 个地区和单位的 43 个重大项 目存在建 设进展缓慢或长期停工问题， 涉及投资527.46 亿元；5） 新疆 部分公路建设项目由于前期手续办理缓 慢以及资金筹集不到位。 部分问题 已经得到及时整改， 但是 资金长期闲置和工程进展缓慢 对于 “开好 前门”有明显的 负面影响 ，重点项目仍然需要持续跟踪、督促。 （三 ） 规范 政府性担保机 构 ，不得为 地方债与融 资平台提 供担保 表 4：2019 年一季度 PPP 相关政策 发布 时间 政策 发布机构 政策 、 措施 2019/1/23 财政部发改委 2019 年“稳增长”或需要地方债与PPP 联合支 持保障基建 2019/3/8 财政部 财政部发布 关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 ， 规范推进PPP 项目实施 数据来源： 区域风险数据库 、中诚信 国际整理 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 6 2 月14 日 ， 国务院办公厅发布 关于有 效发挥政府 性融资担保基 金作用切实 支持小微企 业和 “三 农” 发展 的指导意见 （国 办发 【2019 】6 号文） ， 在 国务院关于促进融资担保行业加快发展 的意见 （国发 2015 43 号） 基础上 ， 进一步指出各 级政府性融资担保、 再担保机构要坚守 “支小支农” 融 资担保主业，主动剥离 政府债券和 政府融资平 台融资担保业务，严格控制闲置资 金运作规模 和风险 ， 不得为政府融资平台融资提供增信 。因此，部分 城投企业 再融资能力 将受到负面影响 。 三、 化债务 ： 多地 出台 方 案 因 地制 宜 化 解隐性 债 务 ， 融资 平台 公 司债 申报 条件 放松 （一 ） 隐性 债务化解持续 推进 ，多地 出台针对性 化解方案 今年3 月 ， 政 府工作 报告指出 “ 防范化解重大 风险要强化底 线思维 ， 坚持结构 性去杠杆，防 范金 融市场异常 波动，稳妥处 理地方政府 债务风险” ，其中防范化解地方政府债务风险特别 是隐性债 务风险是2019 年的重要任务。 3 月18 日， 财 政 部发 布 关于 2018 年中央 和地方预算 执行情况与 2019 年中 央和地方 预算草案 的报告 ，地方政府债 务相关的隐性债务化解是本报告重点，今年防 范化解地 方政府债务风险工作主要着力在健全规范地方政府举债融资机制， 妥善处置隐性债务存量， 坚决遏制 隐性债务增量。 具体手段则是较大幅度增加地方政府专项债券规模， 支持重大在建项 目建设和补短板， 更好发挥专项债券对深化供给侧结构性改革、推进在建项目建设 来化解隐性债务风险等。 表 5：2019 年一季度监 管加强， “ 堵 后门 ”相关政 策 发布 时间 政策 发布机构 政策 、措施 2019/2/2 国务院 央行“三定”方案公布，防范化解金融风险能力将提高 。 2019/2/14 国务院 国办发6 号文出台，部分城投再融资风险或增 加 。 2019/2/22 中共中央政治局 习总书记强调深化金融供给侧结构性改革、防范化解金融风险 。 2019/4/2 审计署 审计署监管规范财政资金管理方式，督促重点项目开工建设 。 数据来源： 区域风险数据库 、中诚信 国际整理 图 4：多地 政府相继出 台文件，积 极推进隐性债务 化解 数据来源： 区域风险数据库 、中诚信 国际整理 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 7 去年底 财政部地方全口径债务清查统计填报说明 要求各地政府制定债务化解办法 。 据公开资 料显示， 目前确定的化解方法主要有6 种， 具体措施 和实施地 区如图4 所示。 与此同时 ， 各地也 相继 推出 措施因地制宜 化解隐性债 务。 山西交控通过 同类型产业 整合集成， 将山西当地的高速公路类资产 进行集中统一管理，提高综合收益 ，通过项目市场化运作，剥离出 约 2600 亿元隐性债务。 镇江 在今 年也主动提出本身化解隐性债务 方案 ， 其化解隐性债务方案的重点在 降 低融资成本， 具体做法则是由 国开行提供发行利率在基准左右的化解地方隐性债务 专项贷款， 再由镇江市财政局下属资管 公司作为 承接主体， 以普通借款方式投放到辖区各平台， 用于置换纳入隐性债务中的高成本非标， 同时 ， 江苏 省也加大了对镇江的支持力度， 解决 其 “后顾 之忧” 。 此外 ， 目前已有10 余省份 2 按照 填报 说明 出 台有针对性的 化解隐性债务 方案， 包含 贵州、 青海 、 甘肃、 宁夏、 内蒙古 等近期热点地区 ， 预计 下阶 段出台化债 方案的省份将更多 。 （二 ） 地方 融资平台发行 公司债条件 放松，或有 利于缓解 城投到期债务 偿还压力 3 月中 ， 沪 深交 易所窗口指导 放松了地方 融资平台 发行公司债的 申报条件 ： 对于到期六个月 内的 债务， 以借新还旧为目的发行公司债， 放开政府 收入占比50% 的上限限制， 但不允许配套补流 ， 因而 ， 部分城投债再融资压力或得以缓解， 同时也便 于保 障必要在建项目的资金支持。 一方面 ， 放松申 报条 件有 利于缓解城投 公司到期债 务偿还压力 ， 据中诚信国际统计，3 月城投债券到期及回售压 力年内最 大， 在9 月 达到 次高峰 前， 城投债券到期及回 售压力 仍然不断攀升 ， 目前适时出台放 松政策有利于城 投再融资， 平稳度过偿债高峰期； 另 一方 面 ， 城投 仍是基建项目 的重要载体 ， 缓解 城投 再融资压 力有 利于 保障 重点基建 资金，若 城投出现大规模的 实质性违约， 则必要基建可能会陷入资金 断供 风险 ， 导 致金融机构 出现较多 坏账， 今年一季度仍然延续 去年 7 月 23 日国常会 明确指出了 要引导金 融机构按 照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾 。 2具体 内容 详见 “ 专 题研 究： 另类 置换 相继 开展 ，债 务化 解路 在何 方 从 镇江 模式 看地 方政 府债 务化 解之 道”。 表 6 ：2019 年一季度融 资平台相关政 策 发布 时间 政策 发布机构 政策 、措施 2019/2/22 镇江市政府 镇江提出隐性债务化解方案，或成为江苏省试点城市 2019/3/4 山西省政府 山西交控化解近2600 亿元债务风险 2019/3/5 国务院 政府工 作报告 着力防 风险 ，地方 政府 隐性债 务 要坚决 遏增量 妥善化 存量 2019/3/13 沪深交易所 地方融 资平台 发行公 司债 条件放 松， 或有利 于 缓解城 投到期 债务偿 还压力 2019/3/18 全国人民代表 大会、财政部 关于 2018 年中央和地方预算执行情况与 2019 年中央和地方预算 草案的报告发布，隐性债务化解仍是重点 数据来源： 区域风险数据库 、中诚信 国际整理 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 8 总结与 展望 ： 稳增 长 与防 风险 力求 动态平 衡 ， 隐 性债 务化 解 持续 推进 一季度经济 “总体平稳、 好于预期、 开局良好” ， 政策总体延续了 2019 年政府工作报告 提出 的“平衡 好稳增长与防 风险的关 系 ”的思路。 在地 方债 方面 ， “窗口指导” 地方债投标利率区 间下限由国债 收益率 的五日均值上浮40bp 整 体调 整为25-40bp ； 继去年开放柜台交易业务之后 ， 今年一季度 试行柜台发行业务， 地方债 融资 渠道 更加 多元化； 按照 十三届全国人大常委会第七次会议 决定， 今年一季度 地方债 提前发行 ， 其后， 2019 年 政府工作报告 进一步 宣布新增专项 债额度达到2.15 万亿 ，支持各类重要基建项目 。 在城 投行业 方面 ， 延续去年 101 号文意见，围绕 重点领域和薄弱环节的 基础设施建设 持续推进， 平台合理融资 需求 得到保障 ； 交易所 对城投公司 债借新还旧门槛放低， 缓解 部分城投再融资风险 ； 国 开行在部分地区 用 贷款置换隐性债务中的高成本债务 ， 缓解短期偿债压力 。 但是， 对融资平台的监管 仍未放松， 一季度，6 号文发布， 不再允许政府性融资担保机构为融资平台提供增信。 展望 下阶段 政策 ， 随着经济下行压力的缓解， 宏 观政策边际调整， 积极的财政政策继续加力提效， 货币政策进一步宽松的 可能性减弱， 总体或将 从前期的 “宽货币、 宽财政、 宽信用 ” 转向 “ 结构宽货 币、宽财政、稳信用” 。 一方面，地 方债 仍 将持续 助力积极 财政政策 ，下阶段 ，地方债 投资者 主体多 元化将进一步 提高 ； 项目收益债 品种将 进一步丰富 、 投向更加 多元； 地方债发行、 交易 将整体 向市场 化、 规范化方向前进 。 另一方面， 在一季度经济 短 期内 回稳， 货币 政策 边际 收紧 的 背景下， 根据 财 政部地方全口径债务清查统计填报说明 中所提6 种方案， 地方政府将 持续推出针对性 方案 ， 继续妥 善化解存量债务，严格遏制增量债务 。 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 9 附表： 2019 年一季度地方 债与城 投行 业相关政策一 览 分类 政策 、措施 名称 发布 机构 发布 时间 政策 要点 宏观稳 增长 全面开展 保经济 稳 增长工作 ，央行 降 准落地 人民银 行 2019/1/4 2018 年底，国内经济 形势越 发复杂 严峻，2019 年稳增 长 任务 压力加 大，在去 年底稳 健的货币 政策基 础上， 央行 于 1 月4 日宣布 下调金 融机构 存款准 备金 率 1 个百 分点 ， 相较之前 的文件 政策力 度更大 ； 此 外， 十三届 人大七 次会议 决定提 前下 达部分 2019 年 地方政府 新增债 务限额， 支持基 建； 而 针对小 微企业， 央行将 其贷款 考核标准 由 “单 户授信小 于500 万元” 调整为 “单户 授信小 于1000 万元”， 调整幅 度 较大。 开前门 地方债投 标利率 区 间下限调 整 财政部 2019/1/29 1 月29 日，中国 地方债 投标利 率区间 下限由 国债五 日均值 上浮 40 基 点或整体 调整为 25-40 基点，目前已确 认江西 债发行 增加 25 基点。去年 8 月份以来 财政部要 求地方 债发行价格应较相同期限国债前五日均 值至少上浮 40 个 基 点 的 政 策 出 现 实 质 性 改 变。 政府工作 报告出 台，专项 债 限额 首 次扩大 至2.15 万 亿元 国务院 2019/3/5 3 月 5 日，国务 院总 理李 克强 做 政府 工作 报 告指 出， 今年 拟 安排 地方 政府 专项 债券 2.15 万亿元，比去年 增加8000 亿元，为 重点项 目建设 提供资 金支持 ，也为更 好防范 化解地方 政府债 务风险 创造条 件。 财政部发 布关 于 开展通过 商业银 行 柜台市场 发行地 方 政府债券 工作的 通 知，宁 波率先 通 过柜台发 行地方 债 财政部 2019/3/18 3 月18 日，财 政部发 布了关 于通过 商业银 行柜台 发行地 方政府 债券 工作的通 知, 紧跟政策 步伐 ，3 月22 日 ， 宁 波市及 浙江省 率先实 施地方 债柜台 发行 ， 标志 着地方 债 投资群体 扩容至 个人和 中小机 构， 在落 实中央 积极财 政政策、 推进地 方债投资 者主体 多元化方 面具有 重要意 义。 2019 年“稳增长” 或需要地 方债与 PPP 联合支持保障 基建 财政部 发改委 2019/1/23 2014 年末财政部和发 改委 先 后颁布 了PPP 项目操 作指南 和指导 意见， 随着2014 年财 政部43 号文 和2015 年新预算 法的执 行，政府 的融资 途径受 阻，PPP 模式的优 越性显 现，在2015 年中旬 关于PPP 项目的 顶层设 计文件 发布后 ，PPP 项目正 式进入加 速期 ， 但是爆发 式增长 背后问 题凸显 ，监管 逐步加强 ，PPP 项目入库 速度开 始放缓。 但是考 虑到目前 对地方 专项债 的约束 也较强， 比如项 目资本 金受到 约束、 项 目收益专 项债券 融资自求 平衡约 束、 项目 范围约 束等， 规 范化 的 PPP 模式或能 弥补只 有地方政 府债券 进行融资 的缺陷 。 财政部发 布关 于 推进政府 和社会 资 本合作规 范发展 的 实施意见 ，规 范 推进PPP 项目实 施 财政部 2019/3/8 3 月8 日， 财政部 发布 关于推进 政府和 社会资 本合作 规范发 展的实 施意见 （财金 【2019 】10 号文） ， 要求贯彻落 实中央 经济工 作会议 和全国 财政工 作 会议精神， 有效 防控地方 政府隐 性债务 风险， 充 分发 挥 PPP 模式积极 作用， 落 实好 “六 稳” 工作要 求， 补齐基础 设施短 板，推 动经济 高质量 发展， 或将有 利于促 进 PPP 可持 续的健康 发展 。 堵后门 央行“三 定”方 案 公布，防 范化解 金 融风险能 力将提 高 国务院 2019/2/2 2 月2 日 ， 中国 机构编 制网公 布 中国人 民银行 职能配 置 、 内设 机构和 人 员编制规 定 ， 即为 “三 定” 方案 。 相比 于央行 此前的 职能设定 和部门 安排， 其变化 主要在于 通过设 立宏观审 慎管理 局，加 强央行 宏观审 慎管理 职能， 提高对 金融行 业风 险监测与 预警 、 监管协调 的牵头 和统筹 的作用 ，促进 防范化 解金融 风险。 国办发6 号文出 台，部分 城投再 融 资风险或 增加 国务院 2019/2/14 2019 年2 月14 日，国务 院办公厅 发布 关于有 效发挥 政府性 融资担 保基金作 用切实 支持小微 企业和 “三农 ”发展 的指导 意见（ 国办发 【2019 】6 号文），针对 融资担 保领域提 出政府 性融资 担保、 再 担保机 构不得 为政府 债券发 行提供 担 保， 不得为 政府 融资平台 融资提 供增信 ，部分 弱资质 城投再 融资风 险或加 大，导 致估 值调整。 中诚信国际地 方政府债 与城投行 业 10 习总书记 强调深 化 金融供给 侧结构 性 改革、防 范化解 金 融风险 中共中 央政治 局 2019/2/22 中共中央 政治 局2019 年2 月22 日就 完善金 融服务 、 防 范金融 风险举 行第十三 次集体 学习， 习 总书记 在学习 时强调 要深化 认识国 际国内 金融形 势， 正 确把 握金融本 质， 深 化金融供 给侧结 构性改 革，同 时做好 稳增长 和防风 险工作 。 审计署监 管规范 财 政资金管 理方式 ， 督促重点 项目开 工 建设 审计署 2019/4/2 2019 年4 月2 日，审 计署发 布了2019 年第1 号 公告：2018 年第四 季度国家 重大政 策措施落 实情况 跟踪审 计结果 。 其中 安徽省、 辽宁省 、 湖北 省孝感 市等 6 个 地区通 过加强金 融资产 质量管 理、 盘 活财政 存量资 金、 规范财 政资金管 理等 方式， 促 进防范 化解风险 ； 而另 一方面 ， 一 些地区 和单位 的重大 项目存 在进度落 后问 题， 不利 于稳投 资、稳预 期。 融资平 台相关 政策 镇江提出 隐性债 务 化解方案 ，或成 为 江苏省试 点城市 镇江市 政府 2019/2/22 去年 11 月江 苏省隐 性债务 化解工 作推进 会后， 目前江 苏省镇 江市正 谋划作为 地方隐 性债务化 解试点 城市， 其 化解方 案中涉 及运用 国开行 低息贷 款置换 存 量隐性债 务， 缓 解城投企 业偿债 压力。 此 举是镇 江对地 方债务 管控的 一次主 动积极 尝 试， 是地方 政府 主动提出 的一项 自下而 上的改 革，得 到了江 苏省政 府层面 的支持 。 山西交控 化解近 2600 亿元债务风险 山西省 政府 2019/3/4 山西交控 成立 ， 整合山 西当地 的高速 公路类 资产， 让融资 平台通 过项 目市场化 运作 ， 剥离出 2600 亿元左 右隐性 债务， 成为国 开行总 行认可 的参与 地方政 府债务风 险化解 的案例。 政府工作 报告着 力 防风险， 地方政 府 隐性债务 要坚决 遏 增量妥善 化存量 国务院 2019/3/5 今年政府 工作报 告指出 “防范 化解重 大风险 要强化 底线思 维， 坚 持结 构性去杠 杆， 防 范金融市 场异常 波动， 稳妥处 理地方 政府债 务风险 ” ， 其中防 范化解 地方政府 债务风 险特别是 隐性债 务风险 是2019 年的重要 任务 ， 虽然 目前地 方政府 债务 风险总体 可控 ， 但一些地 方政府 仍然通 过融资 平台公 司违法 违规或 变相举 借债务 ， 所 以需要进 一步依 规管控地 方政府 债务风 险，坚 决遏制 隐性债 务增量 ，妥善 化解隐 性债 务存量。 地方融资 平台发 行 公司债条 件放松 ， 或有利于 缓解城投 到期债务 偿还压 力 沪深交 易所 2019/3/13 被视为地 方政府 隐性债 务重要 组成部 分的地 方融资 平台， 近 期发债、 信贷条件 略有宽 松。 上周 ， 沪 深交易 所窗口 指导放 松了地 方融资 平台发 行公司债 的申 报条件： 对于到 期六个月 内的债 务，以 借新还旧 为目的 发行公 司债， 放开政 府收入 占 比 50% 的上限限 制，但不 允许配 套补流 。 关于2018 年中 央和地方 预算执 行 情况与2019 年中 央和地方 预算草 案 的报告 发布， 隐 性债务化 解仍是 重 点 全国人 民代表 大会、 财政部 2019/3/18 3 月 18 日，财政部发 布关于 2018 年中央和地 方预算 执行情 况与 2019 年