中国碳定价顶层设计的经济学分析政策建议报告.pdf

能源基金会资助项目 (资助编号： G-1711-27079) 中国碳定价顶层设计的经济学分析 政策建议 报告 昆山杜克大学环境研究中心 2019年 4月 1 执行摘要 中国全面开展气候治理的承重期，正处于国民经济与社会发展的关键历史节点。一方面，中国承诺在 2030 年左右实现二氧化碳排放达峰且争取尽早达峰 ，减排责任与国际压力正在日益增大。另一方面，为了实现 “两个一百年”的奋斗目标，中国必须在本世纪中叶之前继续保持经济中高速增长的趋势。为 保障经济增长和 气候治理 目标的同时实现 ，中国亟需进行气候变化政策的 顶层设计 ， 形成气候治理的长效约束，同时创新治理路径，在发展的过程中完成经济增长与碳排放的彻底脱钩。 碳定价是 气候治理顶层设计的核心议题。 任何温室气体控排政策，都是通过 显性或隐形两种方式为碳排放造成的外部性进行定价，从而激励排放主体将碳排放因素纳入到生产与消费决策中。 长期以来，中国的 气候政策主要依赖于能源、环境、产 业等领域政策发挥的协同效应，逐渐形成了“搭便车”式的政策结构。但是 协同性 政策 并非专门针对碳排放管控而设计，随着国家持续提升应对气候变化的雄心，协同性政策剩余减排差距将会逐渐扩大，无法满足国家的中长期减排需求。在这种情况下，专门针对温室气体减排的碳定价会成为中国气候治理的主导性手段。 中国碳定价的实践 经验与教训 跟世界大多数国家一样，中国同时采用隐性和显性碳价两种手段来激励碳减排。一方面，中国通过 命令控制型气候政策 比如 碳排放标准或目标，以及开展低碳发展的规划与试点 从而形成了温室气体排放的隐性碳价。 另一方面，中国也积极通过市场型气候政策直接形成碳排放的显性价格；中国从 2013 年开始在 七省市相继 开展碳排放权交易试点工作 ，并且在 2017 年宣布建设全国碳市场。 现有的碳定价实践已经显现成效。首先，在碳价的激励下 ， 企业开始将排放配额作为生产要素之一，有利于碳排放的外部成本内部化。其次， 促进 了 企业低碳创新 ，我们研究发现， 碳价信号越 显著 ，对低碳技术创新的诱导作用 就 越强。 再次， 强化 了应对气候变化的 能力建设， 增强了政府部门的碳排放监管能力，也提升了 碳排放 主体对自身排放行为的管理能力 。最后， 体现了中国 参与 全球气候 治理的 积极态度 ， 通过 加入国际碳定价体系，提升了 在全球气候治理领域的话语权和影响力。 2 然而 现有的碳定价体系 也面临着缺陷和不足。第一，碳定价缺乏坚实的法治化基础，未能形成长期有效的减排约束，严重依赖“搭便车式”的治理结构和运动式的治理模式。第二， 以行政命令手段为主的能源、环境政策缺乏费用效益分析，控排成本较高。部分地区虽已启动 碳市场，但其市场化减排效果欠佳，并未充分实现市场均衡并达到降成本的作用。第三， 低碳转型在改变我国能源结构与产业结构的同时，也伴随就业、民生等领域的公平性问题。 碳定价顶层设计 的原则与 框架 实践表明，碳定价顶层设计应当坚持法治化和市场化两大原则。关于法治化， 要利用法律的强制性为气候治理提供兜底保障，要利用法治手段的稳定性形成低碳转型的长效信号， 也 要利用法治手段保障碳定价的效率与公平。关于市场化， 要利用显性碳价充分发挥市场对气候容量资源的配置作用，提高 碳减排政策 的成本有效性 ，尽可能降低碳定价对宏观经济的冲击 。与基于政府调控的行政手段相比，市场化手段的减排效率更高，并可避免“由政府挑选赢家”的争议，和行政补贴引发的国际贸易摩擦。 碳定价顶层设计 是在 全球的气候治理目标和国内的“两个一百年”奋斗目标 共 同指引下进行的。 积极应对气候变化既是我国履行排放大国责任的表现，也是国内经济发展和深化改革的内在要求。 在“两大指引”之下，碳定价应当充分关注 温室气体减排、经济影响和社会公平三个方面的 权衡 。碳定价既要实现我国 2030 年的排放达峰目标，还要保证碳定价的经济友好型和社会公平性，不能加重经济下行压力， 也不能 拉大贫富差距。 为了实现“三大目标”，碳定价顶层设计可以分解为 “四 项 任务” ，即通过协调能源、环境政策形成长期稳定的减排约束 ，通过合理的政策选择与演化培育成本有效的减排 手段 ，通过配套 财税改革 确保减排的经济影响可控，以 及通过配套社会政策形成公平合理的减排负担 。 碳定价顶层设计的关键问题 第一， 通过立法与政策协调实现稳定 有效 的减排约束 碳定价顶层设计首先要 通过 立法 明确应对气候变化的法律地位，在此基础上加强碳定价与其他政策之间的协调，确保碳排放约束长期稳定性和制度有效性。首先，通过碳排放约束的综合调控来协调碳定价与协同政策之间的关系。在统一控排目标下，合理分配碳定3 价及其协同政策的减排覆盖范围和强度需求，以避免出现碳排放多重管控但总约束力度不足的问题。在 协同政策可实现国家 总体 减排目标时，碳定价政策可不额外增加减排力度，但必须通过严格的排放监管实现减排效果的监控和保底作用。当协同政策无法满足长期的减排需求时，碳定价政策则应加强约束力度，管控剩余减排空间。 其次，充分发挥碳定价与环境监管的协同效应， 结合排污许可平台形成企业排放的长效监管。排污许可制度是一项基础性环境管理制度，是政府执法、企业守法、公众监督的重要依据。依托排污许可平台实施多因子排放监管，可以充分利用有限的政府资源，并且可行性较高。 第二， 合理选择碳定价工具 实现最小成本 减排 在全国碳市场已经启动的情况下，碳定价的短期任务是要 通过 完善全国碳市场的产权制度建设和市场机制建设 来保证碳市场的活力 。产权制度建设方面， 全国碳市场 应进一步明确碳排放权的资产属性。其中，准物权既符合碳排放权的法理属性，也能满足政府调节配额总量的实践需求。市场机制建设方面，全国碳市场 可以 利用委托拍卖机制 来 激活一级市场 ， 在免费分配的同时，增强碳市场的价格发现能力 。全国碳市场也应该考虑 借助碳金融工具 来 活跃二级市场。金融工具，尤其是碳期货、碳期权与碳远期等金融交易工具可以增加市场交易主体，降低交易成本，对提升市场活跃度 有重要意义 。除此之外，还应当 充分发挥电力市场改革与碳市场的相互促进作用。 长期来看，我国可 适时引入碳税机制。在中国国情下，碳税更易实现市场对气候容量资源的配置作用。首先，碳税的法律效力更高，更易通过法治 化 手段为市场主体提供稳定的碳价预期。其次，碳税提供的价格信号更加稳定、明确，不会受市场势力和政府干预的影响。 因此碳税可以 通过更强的法治保障和更稳定的价格信号发挥好显性碳价对低碳转型的激励和引导作用。一方面，碳税与碳市场并行可以扩大碳定价覆盖范围。碳市场主要覆盖排放量大且监管成本低的排放行业。碳税主要监管成本高 的中小型排放源。另一方面，碳税可以为碳市场的底价设置提供价格参考。基于市场化原则，碳税与碳市场间应建立价格联动机制， 尽可能使得 两者的 碳价具有可比性 。 第三， 配套财税改革控制减排的宏观经济影响 4 为了缓解碳减排对宏观经济的影响， 碳定价 应当坚持“财政收入中性”的原则， 避免出现 经济放缓、企业利润减少但税负增加的“逆周期”现象。 设计合理的碳定价，有可能带来温室气体减排与财税结构优化的“双重红利”，为了实现这一目标，必须充分利用碳定价的收入循环效应，利用 碳税与基于有偿分配的碳市场 可以实现千亿级别的碳价收入，用来替代其他扭曲税收（比如 增值税和企业所得税）。 面对我国公共财政收入与企业税收减负的双重压力，我国应在开展碳定价立法的同时建立税收返还机制， 保证国家财政收入持平的情况 下改善税收结构，重点改善间接税过高的不合理税收结构，减少 其对企业创新研发、市场化改革等方面的负面影响。 除此之外， 碳税与基于有偿分配的碳市场 还可以增加地方的财政收入，在为地方政府提供气候治理激励的同时，缓解地方隐性债务风险。与此同时，改善我国银行的信贷资源结构，形成更有利于小、微企业的经济环境。 第四， 通过社会政策平衡 减排的收入分配效应 由于化石燃料的需求弹性较低，且低收入群体消费化石燃料或高碳商品的支出占比较高，当碳定价提升化石燃料成本时，低收入群体面临的成本负担较高收入群体更大，因此碳定价的“累退性”将不利于低收入群体和欠发达地区。但碳定价公平性问题的解决不能以牺牲减排效率为代价，采用多条基准线的配额分配方式存在着用效率换公平的问题。碳定价顶层设计需要实现政策手段间“各司其职”，即碳定价重效率，社会政策管公平。为了 缓解碳定价公平性问题，可以 通过社会保障、个人所得税减免等方式补贴低收入家庭 ，可以为碳定价受影响行业的失业 人员提供职业技能培训和再就业指导，也可以为欠发达地区与高排放行业提供低碳转型的技术和资金支持。 目录 执行摘要 . 1 1. 碳定价顶层设计的基本框架 . 1 1.1 历史背景 . 1 1.2 碳定价是气候治理的核心议题 . 4 1.3 中国的碳定价顶层设计框架 . 7 1.4 机构改革伴随的机遇与挑战 . 8 2. 中国碳定价的实践经验 . 11 2.1 “搭便车”式的政策结构 . 11 2.2 碳定价实践：区域碳市场 . 12 2.3 气候治理存在的主要问题 . 18 2.4 经验总结：法治化与市场化 . 20 3. 通过立法与政策协调实现长期稳定的减排约束 . 24 3.1 开展碳排放约束的综合调控 . 24 3.2 协同排污许可制度实现企业排放的常态化监管 . 25 4. 碳定价工具的选择与演进 . 27 4.1 短期任务：培育好全国碳市场 . 27 4.2 碳市场与碳税的再比较 . 32 4.3 长期任务：碳市场建设与碳税开征并行 . 34 5. 配套财税改革控制减排的宏观经济影响 . 37 5.1 实施“财政收入中性”原则下的碳定价 . 37 5.2 利用碳价收入部分替换扭曲税收 . 38 5.3 利用碳价收入缓解地方债务风险 . 39 6. 用社会政策为碳定价提供公平保障 . 42 7. 总结 . 43 参考文献 . 44 附录 . 46 附录一：中国气候政策的发展阶段 . 46 附录二：中国的气候政策体系 . 51 附录三：中国气候治理的体制安排 . 59 附录四：碳市场试点政策对比 . 62 附录五：碳定价及其价格形成机制 . 64 附录六：碳市场拍卖机制建设建议 . 73 附录七：碳排放权的法律属性 . 75 附录八：碳金融工具的发展与实践 . 78 附录九：污染排放与碳排放的监测、报告与核查体系 . 86 中国碳定价顶层设计的经济学分析 报告 正文 1 1. 碳定价顶层设计 的 基本框架 1.1 历史 背景 随着温室气体排放量的持续上升 ，我国应对气候变化的 国 内外 压力不断增大。 中国 于2006 年 超过美国成为全球第一大 碳排放 国 ， 人均碳排放也于 2014 年超过欧盟 （如 图 1 所示） 。 在此背景下，中国 勇于 承担国际责任， 积极 参与全球气候治理 ，在 巴黎协定 框架 下 的 自主贡献目标 中 提出明确的减排承诺： “到 2030 年实现单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 60%-65%，并在 2030 年左右实现二氧化碳排放达峰且 争取尽早达峰 ” 。 在美国特朗普政府宣布退出巴黎协定、全球气候治理面临僵局的不利条件下，中国 政府 依然 表示 将 坚持 应对气候变化、坚定 落实巴黎协定 1（详见附录一） 。 图 1 中国 、美国、 欧盟 和印度 的人均碳排放水平 1 解振华：中国会始终积极应对气候变化 落实巴黎协定 。 国新办中国应对气候变化的政策与行动 2018 年度报告发布会 ， 2018 年 11 月 26 日 。 2 中国 履行温室气体 减排承诺的 承重 阶段， 正 好 处于 我国 实现 “两个一百年” 2奋斗目标 的关键时期 。 自 1997 年党的十五大起，我国已 基于 2021 年 “建党一百年” 和 2050 年“建国一百年”两个 历史节点 ，确定了我国未来经济 发展 的中长期路线图 。 2017 年党的十九大进一步确定了 2020 年 全面建成小康社会，和到 2050 年分两步走建成社会主义现代化强国的 “两个十五年” 3战略安排 。 根据国 际现代化强国的 经济收入水平测算，“两个十五年”目标分别要求 我国 在未来的十五和三十年内保持 3.95%和 5.43%以上 的 中高速增长趋势， 并努力实现 “更高质量、更有效率、更加公平、更可持续” 的发展模式。 中面临着控制温室气体排放、同时保持经济高速增长的双重挑战 ，而 经济发展 的 下行压力使 我国的低碳转型阻力 不断加大 。 近年来， 受国内外复杂形势影响， 我国的经济下行压力逐步 加大， 2019 年 已有 超过 23 个省份 下调经济发展目标。 在国家与地方稳定经济增速 的过程中，低碳转型 政策 的 约束力 将 备受考验 。 “十一五”至 “十二五”期间，我国的低碳转型政策成效显著，初步扭转了碳排放的快速增长 趋势 （生态环境部， 2018）， 使 我国 提前 3 年完成哥本哈根会议承诺的 碳强度下降 目标 4。但进入 “十三五”时期以来 ， 碳强度的下降速度 开始 放缓，且 放缓速度 在近三年来 逐年加快， 减排乏力 现象已 较为 严峻（如 图 2 所示）。煤炭消费总量控制的放松是我国减排速度放缓的主要原因。自 2016 年起我国煤炭消费总量已连续三年反弹增长， 发电用煤以及钢铁、建材、化工等工业用煤大幅增长是煤炭消费增长的主要拉动力量 （中国煤控课题组， 2018） 。 2018年 5月国家能源局先后允许陕西、湖北、江西、安徽等省恢复煤电建设 （国家能源局， 2018） ，多达259GW 煤电装机开始复工或开发建设 （ Shearer et al.， 2018） ， 与限制新增煤电产能背 道而 驰 。 若气候治理约束持续乏力，难以抑制高碳产业的重新抬头，那么我国碳排放达峰目标的实现 可能 会面临延期风险。 2 “两个一百年”：到建党一百年时（ 2021 年），使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到世纪中叶建国一百年时（ 2049 年），基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主体国家。 3 “两个十五年”：从 2020 到 2035 年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。从 2035 到 2050 年，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主体现代化强国。 4 2017 年我国的单位 GDP 碳排放较 2005 年下降 46%，已超过 2020 年碳强度下降 40%45%的目标。