我国房地产市场新型宏观调控框架及长效发展机制研究.pdf

民银智库 专题报告 总 第 9 期 民银智库专题报告 政府市场双到位 商品房保障房双轨并行 供给需求双激活 我国房地产市场新型宏观调控框架及长效发展机制研究 住房与教育、医疗、养老并列四大民生领域，住房难与看病难、上学难并称新三座大山。住房问题关系千家万户的基本生活保障。十九大报告指出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。 2019年7月 30日政治局会议明确提出，“不将房地产作为短期刺激经济的手段”。当前，我国发展进入新时代，外部环境发生新变化，住房问题的解决面临新挑战、亟需新思路。 通过回顾我国 1998 年住房制度改革以来房地产市场和房地产调控的历程，分析房地产调控政策和住房相关制度存在的问题，梳理德国、新加坡、美国和日本等国家住房制度改革的国际经验，北 京、深圳、上海和重庆等地方政府住房制度改革实践，以及格力、华为、阿里等多家民营企业解决员工住房问题的案例，运用供给侧结构性改革有关理论，最终形成了本研究报告。 核心观点：倡导“房住不炒”是必要的，但不能仅限于此，更重要的是必须设计有效的制度安排，实现“居者有其屋”或“居者有其所”。报告建议，从“满足人民对美好生活的向往”出发，变价格目标型调控为发展目标型调控，引入“德国模式 +新加坡模式 +中国式创新”，按照“政府市场双到位、商品房保障房双轨并行、供给需求两侧双激活”框架，尽快推出房地产调控长效机制，以促进房地 产市场健康发展，满足人民的住房需求。 长效发展机制的制度框架：从创新制度供给入手，实现政府市场双到位、商品房保障房双轨并行。扭转房地产市场过度商品化趋势，在促进商品房市场健康发展同时，加强住房保障体系建设，让保障房和商品房各行其道、政府和市场各归其位。从创新调控思路入手，激活供给需求两端。 以 “满足人民对美好生活的向往”为出发点和落脚点，将调控目标由稳价格转变为满足民众对住房改善的需要，将抑制供给和需求转变为同时激活供给和需求，最终实现从以稳房价为目标的“价格型调控”向以持续改善居住条件为目标的“发展型调控 ”转变。 课题组成员 黄剑辉 huangjianhuicmbc 王静文 wangjingwen2cmbc 应习文 yingxiwencmbc 徐继峰 xujifengcmbc 董运佳 dongyunjiacmbc 张丽云 zhangliyuncmbc 伊楠 （执笔） yinancmbc 程斌琪 chengbinqi163 2019 年第 21 期 总第 113 期 中国民生银行研究院 2019年 10月 22日 民银智库 专题报告 总 第 113 期 目 录 一、 我国房地产市场的发展历程及成效 . 1 （一）房地产市场发展历程 . 1 （二）房地产市场发展成效 . 4 二、我国现行房地产调控政策和房地产制度存在的突出问题 . 5 （一）商品房行政调控长期化，扭曲了政府市场关系 . 5 （二）保障房供给严重不足，中低收入居民负担沉重 . 5 （三）长期性制度供给缺位，未能有效引导市场预期 . 6 （四）金融风险积聚， 居民杠杆高企 . 7 （五）经济下行压力增大，现行制度难以有效激活住房供求 . 7 三、构建新型房地产调控和长效发展机制已成当务之急 . 8 （一）实现房地产市场预期理性回归 . 8 （二）促进经济、金融及社会稳定 . 8 四、住房制度改革的国际经验和启示 . 10 （一）德国模式 住房租赁制度的典范 . 11 （二）新加坡模式 居者有其屋的典范 . 12 （三）美国和日本的房地产税制度 . 13 五、部分地方政府住房体制改革实践及启 示 . 16 （一）深圳启动二次房改 . 16 （二）北京推出共有产权住房制度 . 18 （三）上海和重庆房产税改革试点 . 19 六、多家民营企业积极作为解决员工住房问题 . 23 （一）格力的员工住房解决 实践 . 23 （二）华为的员工住房解决实践 . 24 （三）顺丰、阿里、京东等企业的员工住房解决实践 . 24 七、构建新型宏观调控框架及长效发展机制的政策建议 . 25 民银智库 专题报告 总 第 113 期 （一）总体思路 . 25 （二）改革商品房调控机制 . 26 （三）强化住房保障体系建设 . 26 （四 ）基于需求主体分类提供有效供给 . 27 （五）完善房地产投融资政策 . 28 （六）创新制度供给加强配套制度建设 . 29 附件 1： 1998 年以来主要房地产调控政策一览表 . 31 附件 2：住房公积金制度的改革建议 . 43 1 民银智库 专题报告 总 第 113 期 政府市场双到位 商品房保障房双轨并行 供给需求双激活 我国房地产市场新型宏观调控框架及长效发展机制研究 从 1998年住房市场化改革以来，我国房地产市场发展已历时 20余年。房地产市场发展改善了居民住房条件，加了快城镇化进程，促进了经济增长。同时，经济过度房地产化也导致了诸多问题，引起了社会各界的热议和关注。在当前外部贸易保护主义盛行、国内经济下行压力加大的内外部环境下，迫切需要超越稳增长与控房价的狭隘争论，加快构建房地产市场平稳健康发展长效机制，以不断满足、持续改善人民群众对于美好生活的向往和需求，实现“居者有其屋” 或“居者有其所”。 本报告从回顾房地产市场发展和宏观调控政策历程入手，分析了房地产调控政策的偏差和房地产市场深层次问题，在借鉴国内外住房制度改革和建设成功经验和启示的基础上，提出了对于构建房地产市场新型调控框架和长效发展机制的总体思路，以及住房制度和配套制度改革方面的相关建议。 一、 我国房地产市场的发展历程及成效 （一）房地产市场发展历程 结合宏观经济形势、房地产市场状况和房地产调控政策，我们可以将房地产市场发展和房地产调控大致划分为六个阶段（具体调控内容详见附件 1）： 第一阶段： 1998-2002 年，住房制度改革正式启动，房地产市场快速发展，政策着重行业培育和规范。 为了应对亚洲金融危机和培育新的经济增长点， 1998年国务院启动住房制度改革，印发了关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知，提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。配套政策方面， 1998年个人住房贷款管理办法和 1999年关于个人出售住房所得征收个人所得税有关2 民银智库 专题报告 总 第 113 期 问题的通知相继出台， 2002年开始推行经营性用地招拍挂出让制度。 第二阶段： 2003-2008年，房地产行业支柱产业地位确立，房地产市场持续过热，首轮调控政策出台。 2003年初，国务院发布关于促进房地产市场持续健康发展的通知，明确提出房地产行业为国民经济的支柱产业。此后，房地产市场开始 出现过热苗头，房地产调控逐渐升级。 2004 年的“ 8.31 大限”提高拿地“门槛”，同年央行推出了此前十年以来的首次加息。针对全国房价普遍上涨问题， 2005年出台“国八条”，拉开全面、综合、高强度调控序幕。 2006年出台“国十五条”，致力于解决少数大城市房价上涨较快、房屋供应结构矛盾突出问题。2007 年房价仍然快速上涨，主要调控政策包括针对二套住房的贷款新政和加大住房保障力度等。 第三阶段： 2008-2009年，全球金融危机背景下经济增速下滑，房地产行业引擎地位再次被强调，调控政策转向宽松。 2008年，国际金融 危机爆发，国内经济增速连续四个季度下滑，商品房销售面积和均价出现大幅下滑。在 GDP增速保 8%目标下，政府启动四万亿投资计划，货币政策由稳健从紧转变为适度宽松，房地产行业调控基调由紧转松。 2008年 12月，国务院发布关于促进房地产市场健康发展的若干意见，加大保障性住房建设力度，进一步鼓励普通商品住房消费，支持房地产开发企业积极应对市场变化。房地产市场出现 V型反弹，商品房销售面积和均价出现大幅上涨。 第四阶段： 2010-2013年，房地产行情由冷转热、房价快速上涨，房地产调控力度多次升级。 房价普遍、快速上涨 已经成为困扰民生的一大难题。 2009 年12月，国常会提出以增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设为主要内容的“国四条”，遏制部分城市房价过快上涨的势头，并于 2010 年 1 月细化为“国十一条”。 2010年 4月，被称为史上最严的“国十条”出台，要求房价过高城市进一步收紧住房信贷，允许地方政府采取临时性限购措施，要求加快研究制定房产税。为巩固调控成果， 2010年 9月的“ 9.29新政”对“国十条”部分内容进行了升级，变成了全国“一刀切”。 2011年 1月，“新国八条”出台，扩大限购范围，收紧购房信贷和营业税，首次 提出限价措施，行政干预色彩继续加重。 2012年，房地产调控政策总体平稳，监管层表态体现出更加注重市场和法制手段的新情况。 2013年 2月，“国五条”出台再次收紧调控政策，要求完善稳定房价工作3 民银智库 专题报告 总 第 113 期 责任制，严格执行限购和差别化信贷政策，严格个人所得税征收、扩大房产税试点，下半年开始房地产市场行情回落。 第五阶段： 2014-2015年，房地产市场行情转冷，房地产库存增加，调控政策转向去库存。 2014年，房地产市场行情转冷，加之前期房地产投资过多，导致房地产库存快速上升，其中三四线城市去库存压力尤为明显，房地产调控政策再次转向。 2014年的政府工作报告提出“针对不同城市情况分类调控”，开始打破全国“一刀切”调控模式，当年的“ 9.30 新政”加强了对居民购房的金融支持，以刺激市场需求。 2015年，“ 3.30新政”进一步放松购房信贷政策，中央财经领导小组会议提出化解房地产库存，房地产库存首次在中央层面被提及。 12 月的中央政治局会议再次提出化解房地产库存，提出通过加快农民工市民化，推动以满足新市民为出发点的住房制度改革。本轮调控政策导致一二线城市房价快速上涨，以及三四线城市房地产行情回暖。 第六阶段： 2016 年至今，房地产市场行情 分化，宏观调控政策转向“房住不炒”、“因城施策”、“租购并举”，房地产市场健康发展长效机制建设启动。 在房地产市场行情出现分化的背景下，调控政策更加强调“因城施策”。沪深两地“ 3.25 新政”，打破了过去全国同步宽松的政策走势，开启了部分热点城市紧缩型调控的新进程；非热点城市则继续执行宽松政策，尤其是去库存政策。住房租赁市场发展受到高度重视， 2016 年 5 月，国务院办公厅发布关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见。 2016年底的中央经济工作会议指出，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，综合运用金融、 土地、财税、投资、立法等手段，加快建立符合国情、适应市场规模的基础性制度和长效机制。其后，关于房地产市场健康发展长效机制的相关表述经历了“健全”“建立”“加快建立”到“构建”的变化。进入 2019年，房地产调控政策的顶层设计取得了阶段性进展，长效机制建设由“构建”进入到“稳妥实施”阶段，且在其后首次加上“方案”二字。 4 民银智库 专题报告 总 第 113 期 图 1：房地产市场发展和房地产调控阶段分析 数据来源： 民生银行研究院整理 （二） 房地产市场发展成效 我国房地产市场历经 20余年的快速发展，对改善城镇居民住房条件、加快城镇化进程和促进经济增长等方面均发挥了重要作用。 房地产市场发展改善居住条件。 2012年，人民日报曾估算当年我国户均拥有住房约 1.02套，预计到“十二五”末的 2015年时，户均拥有住房套数将到达 1.08。国家统计局数据显示，我国城镇居民人均住房建筑面积由 1998年的 18.66平方米增加到 2018年的 39平方米，翻了一倍多。 房地产发展与城镇化进程相互促进。 一方面，城镇化进程导致城市人口增加，带来大量新增住房需求，产生城市建设需求，促进房地产行业发展。另一方面，房地产行业的发展满足了居民的住房需求，完善城市基础设施，进一步提升城市化水平。从 1998年到 2018年，我国城镇化率由 33.35%提高到 58.58%。 房地产业发展促进经济增长。 一方面，房地产是国民经济的支柱产业，通过房地产投资和房地产消费，对经济增长具有直接推动作用。另一方面，房地产业与上下游产业具有密切关联，房地产业的发展带动上下游相关产业的发展。从1998年到 2018年，房地产业增加值占 GDP比重由 4%提高到 6.6%， 2018年商品房销售额占 GDP比重则达到 16.66%。 5 民银智库 专题报告 总 第 113 期 二、 我国现行房地产调控政策和 房地产制度存在的突出问题 1998 年以来，我国出台了一系列房地产调控和制度建设文件，取得了积极成效，但是也存在突出问题。在肯定过去 20多年取得成绩的同时，也应看到房价高企给民众安居带来了很大压力，各方对于当前房地产调控手段和效果满意度不高。造成当前房地产市场问题的，既有房地产调控政策方面的原因，也有房地产制度方面的深层原因。 （ 一 ） 商品房行政调控长期化，扭曲了政府市场关系 1998 年我国结束福利分房制度，开始实行住房商品化，房地产市场迅速兴起，并成为国民经济支柱产业；与此同时，房地产市场中的房价过快上涨、投机需求旺盛等问题也日益突出。从 2003年至今，以稳定房价为主要目标的房地产调控经历了几轮周期，限购、限贷、限价、限售、限商等限制性调控手段以及松绑、救市等刺激性调控措施轮番使用，商品房市场调控呈现行政化、短期化的特征。 行政性调控措施短期效果比较明显，缓和了房价增速，消化房地产库存，抑制房地产市场过热或过冷，但行政性调控措施具有不可持续性，扭曲了政府和市场关系，“越位”“错位”并存 。“越位”表现为政府在商品房市场上通过行政性调控政策干预房价，代替市场来决定价格，由于价格受限，导致商品房质量急剧下降。“错位”体现在政府放任和推动地价、房价上涨，在土地市场上“与民争利”“经营城市”，既当“运动员”又当“裁判员”。 （ 二 ） 保障房供给严重不足，中低收入居民负担沉重 与政府市场关系的“越位”“错位”互为因果的是政府“缺位”。住房体制改革之初，二元化住房制度特征明显，高收入者由商品房市场解决，中低收入者由公共住房体系保障。 2003年关于促进房地产市场持续健康发展的通知体现出明显的单一市场化取 向特征，供给重点从经济适用房转向商品房，廉租房、经济适用房和公租房构成的保障性住房体系供给逐渐缺失且日益加剧。 6 民银智库 专题报告 总 第 113 期 中低收入居民负担沉重，住房问题亟待解决。如果说低收入居民住房问题解决主要依靠政府提供的经济适用房和公租房；夹心阶层既无经济实力购买高价商品房，又不符合条件购买经济适用房，两头不靠，处境尴尬。年轻夫妻如果想要拥有一套自己的住房，需要掏空夫妻双方的父母、爷爷奶奶、外公外婆三代人“六个钱包”积蓄去买。即使如此，很多情况下也只能负担起首付款而已，之后还要背上沉重的还贷压力。 （三） 长期性制度供给缺位，未能 有效引导市场预期 商品房行政调控长期化、保障房供给严重不足，政府市场关系“越位”“错位”“缺位”并存，源于长期性住房制度供给的缺位。房地产市场长效机制建设正式上升至国家层面是在 2016 年底的中央经济工作会议，会议提出，“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快建立符合国情、适应市场规模的基础性制度和长效机制”。此后，政府工作报告、中央政治局会议、中央经济工作会议和十九大报告等重要文件中都有所提及。但是，方案正式落地尚有时日，长效发展机制至今仍未形成。 在此情况下，调控政策反复摇摆只能产生只涨不跌预期。每次调控后房价的上涨，都进一步加强了市场信念，导致了明显的适应性预期。政策在控房价后转而依靠房地产稳增长，这种政策摇摆更是让民众形成了错误 的理性预期。 图 2：重要会议和报告中的长效机制建设 数据来源： 民生银行研究院整理 7 民银智库 专题报告 总 第 113 期 （ 四 ） 金融风险积聚，居民杠杆高企 房价过快上涨、房价过高显著增加系统性金融风险。房地产投资和开发过度杠杆化，表内、表外和国内海外融资增加，导致房地产企业债务风险上升；房地产交易混合了大量的避险和投机目的，未来房价上涨的可持续差，房地产存在泡沫化风险；金融资源流向房地产，导致金融服务实体经济不足，加大了房价调整的债务违约风险和经济下行风险。在内外部经济金融环境发生变化时，上述风险将被放大。 房价过快上涨、房价过高导致居民部门杠杆率持续攀升。央行数据显示， 2019年二季度末个人住房贷款余额 27.96万亿元，同比增长 17.3%；个人住房贷款余额新 增 10900亿元，同比增长 11%，占新增境内贷款比例为 28%，同比上升 4.6个百分点。随着个人住房贷款余额的快速增长，居民部门杠杆率迅速攀升。 2018年底，我国住户部门杠杆率为 53.2%，比 2008年底增长了 35.3个百分点，比 1998年底增长了 43.6个百分点。 （ 五 ） 经济下行压力增大，现行制度难以有效激活住房供求 当前，国民经济运行在合理区间，延续了总体平稳、稳中有进发展态势。但也要看到，国内外经济形势依然复杂严峻，经济面临更大的下行压力。今年二季度，经济增速继续放缓， GDP增速由 6.4%回落至 6.2%。外部环境方面，全球经济复苏减弱，外部机构对经济衰退预警不断，中美贸易摩擦局势起伏不定、前景不明。内部需求方面，投资累计增速持续下滑，消费韧性略好但仍显著弱于往年。 在此背景下，再度放松房地产调控，托底经济增长的猜测和呼声再起。目前，中国经济过度依赖房地产、经济房地产化、房地产金融化的问题已经非常明显，如果回归老路，无异于引鸩止渴。更加现实的问题是，在商品房价格过快上涨、高企的背景下，以稳定房价为目标、供给需求双向抑制的房地产调控政策面临激活市场与稳定房价的两难。 此外，影响房地产市场健康发展的其他制度性问 题包括：地方政府过度依赖土地财政，通过卖地弥补或增加财政收入，进而推动地价、房价上涨；房地产税负结构有所失衡，“重开发、重交易、轻保有”，助长了房地产投资投机；住房公积金制度存在缺陷，覆盖面不广、难以实现普遍保障，缺乏配套监管、经营机制