南方百城供暖市场：模式、潜力与影响.pdf

南方百城供暖市场 模式、 潜力与影响 中国人民大学 国家发展与战略研究院 能源与资源战略研究中心 2020年 11 月 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 1 内容介绍 南方供暖问题已经 成为 社会各界广泛关注的热点话题。南方该不 该供暖、怎么供暖 ？ 如何正视并解决南方居民日益增长的取暖需求 ？ “ 秦岭 淮河 ” 的供暖分界线是否科学 ？ 如何正确对待南北方的气候 差异和用户异质性并以正确方式解决南方取暖需要 ？ 这一系列问题 不仅每年冬季在媒体与网络上 频频出现， 引发广大群众的热烈讨论和 南、北网民 的 “口水战”，并 成为新闻热搜和舆论焦点 ， 更是多次 出 现在 全国和地方“两会”期间 人大 、 政协代表们 的 正式提案 或 建议 中 。 一个 绿色、 高效 的南方供暖 模式 应该既能满足南方居民的取暖需 求， 还要 让热力企业有合理的利润空间去 进一步激发 市场 潜力，同时 还要与城市 可持续 发展及其他能源系统兼容协调。这需要以市场机制 作为基础性资源配置方式，并需要政府的科学规划与引导 。因此，南 方供暖市场的研究迫在眉睫。 本报告旨在对南方城市供暖市场进行科学研究， 通过课题组前期 进行的部门座谈、企业调研、居民问卷、文献查阅、数据分析、专家 研讨和多次内部头脑风暴，提炼出以下内容，分别 对 这一 涉及重大民 生与社会关注、极具经济潜力和政策价值 的关键 问题 进行回应。 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 2 问题一： 南方供暖为何存在巨大争议？ 在本报告的开篇章节里，首先回顾了我国建国初期“ 秦岭 淮河 ” 供暖线 的划分依据，分别从收入水平低下、相对需求有限、能源供给 不足等角度解释了未在南方推行普惠式供暖服务的历史原因。 随着我国经济水平的迅速发展和人民生活水平的快速改善，这些 历史约束条件都已经发生了明显变化 。 譬如，居民对冬季取暖这一改 善型服务的需求快速 增加 ，而且我国的能源 供需矛盾 也 大大缓解 ，南 方供暖市场 已经 初步形成 。 但南方城市供暖市场 发展 之路却很曲折， 充满了争论 。总结来看，支持南方发展集中供暖的观点认为 ， 历史划 分的供暖线并不合理、应根据体感温度来决定供暖需求、人人均享有 获得供暖服务的权利。而反对南方发展集中供暖的观点主要聚焦于 ， 集中供暖 可能会增加 采暖成本 、南方建筑和气候会导致 供暖能效 不经 济、会加剧能源消耗和环境污染等问题。 此外， 新时代城市发展的需求也为发展城市供暖注入了新的内涵 ， 主要体现在：供暖是改善居民生活的重要途径、是增强 城市经济 发展 动力的重要源泉、是改善城市生态的助力剂 、 是提升城市规划 和综合 治理能力 的重要抓手。 问题二：供热服务的本质是什么？ 居民如果需要热力服务，可以 基于 能源可获得性以及成本约束 ， 自行采取分户供暖形式。 但 为何在中国，北方的热力服务具有“（准） 公共”性质？南方应该采取何种方式？这需要在本质上对“供热服务” 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 3 的商品属性进行界定。 在第二章“供暖的理论探讨与实践”中， 报告对供暖服务的经济 学理论进行了回顾，通过对热力和供暖服务竞争性与排他性的属性进 行分场景讨论，我们认为， 从当前市场制度安排和技术发展现状来看， 热商品已经具有了私人物品的属性。但是需要强调的是，热还具有自 然传导性，热能的传导性会带来大量的热流失，从而产生外部性问题。 这一属性对热的存储和传导方式提出了更高的技术要求，同时也给热 的准确计量造成困难，现行技术尚不能完全克服热传导，也就意味着 热能在严格意义上不满足排他性。 问题三：国内外供暖 实践有哪些特征？ 报告 在 第二章“供暖的理论探讨与实践”中 继续 回顾了国外供暖 实践的历史发展， 其模式 可以 划分为两类 ： 第一类 为集中或区域供暖模式。这类国家 一般气候寒冷、人口 居 住 集中。最典型的便是俄罗斯，政府主导供暖建设 ，提倡发展 热电联 产 ； 但 同时 存在管网老化、热价攀升、投资 短缺 、服务质量低下等问 题 。 另外， 以丹麦、瑞典为代表的 北欧 国家在中心城市推行区域供暖 模式，该模式一般由市政统一在人口集中区域铺建管网供暖，注重能 源转型和清洁能源应用，在热源多元化的同时提高 供热 效率。 第二类 为分布或分户式供暖模式。这类国家 一般人口居住相对分 散、消费习惯多元。以美国、日本为代表，此类模式大多 以天然气或 电力为 主要能源来 实现分户式采暖，辅之以部分 小规模 的 分布式 供暖， 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 4 注重清洁能源应用与工业余热利用。 我国北方 的集中供暖模式诞生于计划经济时代， 主要沿袭 了 前苏 联模式，但也不是一蹴而就的。通过 对北方供暖发展的体制成因和历 史路径进行 系统 回顾 ，揭示出 北方供暖服务的发展 经历了从 “分户供 暖”、 “ 小型分散锅炉 ” 到 “ 热电联产 ”、再到“ 大型区域供暖 ”的不 同阶段， 制度 上经历了从“ 政府指导、计划配置 ” 到 “ 市场改革 、 价 格放开 ”的变迁 。 问题四：南方城市供暖有哪些探索？ 报告 在第三章“南方典型城市供暖模式”中， 对南方城市现有 的 实践 探索 进行了归纳总结，具体可划分为以下 四种模式 ： 一是以合肥为代表的 “政府主导、市政 推动 ” 模式 。 政府充分发 挥 资源统一配置和城市 整体 规划 的 作用 ，采用 市政 工程推动 区域供暖 发展 ，通过工商业 供热 带动居民供暖， 具有 一定的规模经济效应。 二是以贵阳为代表 的 “ 央企主导 、 政府 示范”模式。由央企采取 多能互补供暖 技术 ， 政府对供暖项目进行推广、示范，从而 实现节能 减排 和 清洁供暖 。 三是以武汉为代表的 “政府搭台、 特许经营 ” 模式 。 在充分落实 政府“冬暖夏凉”工程的号召下，供热行业积极 挖掘现有热源、 发展 多能互补能源站，较好地实现了政府监管与市场发展的结合。 四是以杭州为代表的 “ 市场自发、百花齐放 ” 模式。 城市电网、 天然气 公司采取积极的市场营销手段， 定制 居民 分户供暖 方案 ，能较 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 5 好地满足消费者多样化的取暖需要。 问题五：南方哪些城市供暖市场 具有 发展潜力？ 哪些城市 发展 供暖 具有较好的潜力 ， 是 供热 企业 与行业 最为关心 的问题。为此，报告第四章“南方百城供暖市场潜力评估”进行了定 量分析。 首先构建了 一个 综合性指标评价体系。该体系 包含需求、供给和 政策三个维度 ，共计 22 个三级指标（如表 1），并对“秦岭 淮河” 以南到长江沿线这一“夏热冬冷” 地区 共 133 个城市进行了评估。 表 1 城市供暖市场潜力评估指标体系 一级指标 二级指标 三级指标 A.需求 （ 50%） A1.供暖需要（ 20%） 1 月平均体感温度（摄氏度） 12 月 -2 月采暖度日数（摄氏度日） 儿童和老年人占比 （ %） A2.支付能力（ 20%） 城镇居民人均可支配收入（元 /人） 房价水平（元 /平方米） A3.互补热负荷需求（ 10%） 需热企业（餐饮酒店、商贸零售、部分需热工业） 工商业增加值 /GDP（ %） B.供给 （ 40%） B1.供给能力 （ 30%） 集中性热源（ 10%） 电厂、热电厂装机容量（万千瓦） 区域性热源（ 10%） 太阳能资源（千 瓦 时 /平方米） 河流资源（分数） 地热资源（兆瓦 /平方米） 污水处理量（万立方米） 电力、天然气供应 （ 10%） 35kV 以上变压器座数 /用电量（座 /亿千瓦时） 供电线路密度（千米 /平方公里） 天然气存储能力 /天然气消费量 天然气供气管道密度（千米 /平方公里） B2.创新能力（ 2%） 城市创新指数 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 6 一级指标 二级指标 三级指标 B3.环境约束（ 8%） 轻度污染天数（天） 能耗强度（吨标煤 /元） C.政策 （ 10%） C1.政府建设 意愿（ 5%） 建设支出水平（ 2%） 城市维护建设资金支出 /GDP（ %） 供热规划（ 3%） 是否有地方供热规划、管理办法等文件（分数） C2.政府财政能力（ 3%） 财政收入 /GDP（ %） C3.交易成本（ 2%） 政商关系指数 结果表明： 具有较大供暖发展潜力的 南方城市大多位于长江中下 游区域 ，市场潜力最大 的 10 个城市分别为： 上海、南京、苏州、无 锡、杭州、合肥、镇江、常州、武汉、宁波 （如图 1） 。 图 1 南方百城供暖市场指数 空间 分布 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 7 问题六：南方城市发展供暖市场会有哪些影响？ 报告第五章“南方百城供暖市场影响评估”，基于分户供暖与 区 域 供暖两种路径，根据收入、温度和有无折扣设定了 18 种 情景 ，对 未来 2020-2030 年间 供暖市场 的 经济、就业和环境影响 进行情景分析 。 根据评估 结果 ，南方供暖 将产生以下影响。 第一 ， 普及服务范围 、改善生活品质 。到 2025 年，预计将有 2362-4644万户居民 可以 享受到 经济 可 承受 的供暖服务，到 2030年， 将进一步增加到 3246-6577 万户居民。 第二，促进基建投资、提振居民 消费。“十四五”时期（ 2021-2025）， 累计新增投资将达到 1334-22191 亿元 ，累计新增消费为 1089-2588 亿元；“十五五”时期（ 2026-2030），累计新增投资为 822-9476 亿元， 累计新增消费为 1442-4033 亿元。 第 三 ， 创造工作岗位、拉动社会就业 。“十四五”时期（ 2021-2025）， 累计新增就业人数 135-1368 万人，“十五五”时期（ 2026-2030），累 计新增就业人数 122-711 万人。 第 四 ， 环境影响适中、兼容达峰目标。到 2025 年，预计碳排放 量为 1809-5061 万吨，到 2030 年，预计碳排放量为 2557-4525 万吨。 在区域供暖的基准情景下，将在 2025 年实现碳排放达峰。 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 8 我们的观点 与建议 基于上述分析结果， 报告 第六章 最后 对 南方城市供暖的重大问题 进行回应和解答 ，也阐释课题组的观点与建议 。 1. 南方城市 供暖模式应一城一策 南方城市供暖 模式 上应该一城一策 。 各城市应根据自身经济水平、 居民区集中度、资源禀赋、经济结构等因素，因地制宜地进行供暖模 式的探索尝试。 由于居民供暖需求的异质性，以及大规模集中供暖对于能源环境 造成的较大影响，我国北方的集中供暖模式不适用于南方城市。但是 对于热源充分、居民需求集中的南方城市，可以尝试采取区域供暖模 式，尤其是清洁性的区域供暖。 2. 南方城市 应采用绿色、高效的供暖路线 首先要提高绿色清洁的 可再生能源占比。 本报告第五章对供暖碳 排放的评估结果表明 ，当采取区域供暖模式时， 若清洁能源每年替代 天然气的比率为 5%， 在所有 18 种 不同情景下， 天然气消费量 、 碳排 放量均在 2025 年左右出现拐点。这说明：在考虑可再生能源作为热 源的情况下，即使南方区域供暖的总能源消耗量持续增加，天然气的 消费量和 相应的 碳排放量也不会持续增加。 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 9 此外，还需要进一步提升供暖效率 ， 从而 使得更多的居民享受到 供暖服务的同时，供暖 总 能耗也不会显著增加。 3. 南方城市 应采取先试点、分步走、逐步实施策略 第一阶段考虑中东部省会和重点城市，优先拓展上海、南京、苏 州、无锡、杭州、合肥、镇江、常州、武汉、宁波等长江中下游的大 中城市供暖市场。 第二阶段考虑其他潜力较高的城市， 扩展到 扬州、南通、绍兴、 嘉兴、长沙、连云港、泰州、徐州、舟山、金华、芜湖、温州、盐城、 台州、福州、湖州、贵阳、蚌埠、成都、南昌市等城市 （见图 2）。 最后覆盖其他地级市和重点县域。 图 2 南方供暖市场 试点城市空间 分布 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 10 4. 企业是南方城市供暖市场的中坚力量 企业、行业是推动南方城市供暖市场的广泛基础、核心主体和中 坚力量，要坚决 摒弃 “坐、等、靠、要”思维，充分认识到南方城市 供暖市场的广泛前景，积极主动、探索创新符合实际市场需求、符合 企业发展战略、符合宏观政策规定的有效经营模式，合力筑牢坚实的 市场基础。 企业 可以采取的策略包括 ： 精准瞄准目标客户群体，并采取灵活 的定价策略；提高经营效率，有效控制成本 ； 制定前瞻性战略，推动 技术创新，积极推动高效的可再生能源供暖在南方的发展。 5. 政府是南方城市 供暖市场 的重要支撑 南方城市供暖市场先天就具有自发市场性质，但一个成熟市场的 形成需要适度、有力、科学的监管体系来保驾护航和防范纠错，同时 城市供暖市场也与其他经济子系统之间存在千丝万缕的内在关联，需 要在更高层面进行系统耦合、统筹协调和宏观管理。 南方城市供暖市场发展，需要政府在以下环节参与：一是将供热 行业纳入到能源系统进行统一整合；二是将区域供暖纳入城市规划进 行整体优化；三是将供热行业纳入政府监管体系；四是供热行业需要 有效的市场协调机制 。 6. 地方和中央 政府应当 差异化功能定位 应按照不同层级政府来差异化功能定位。 地方政府在南方供暖市 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 11 场中应该多大 程度介入市场，也 应当 遵循 一城一策、因地制宜 的原则， 以降低南方供暖市场交易成本为目标，做好全局性、前瞻性的统筹工 作。而中央政府则需要给南方供暖市场松绑，下放监管权力，让各城 市找到适合各自城市的发展路线。 对于地方政府，要依据本城市的情况，做好以下几个环节：一是 需要依据当地的能源系统结构、经济结构和发展水平、城市功能定位 和发展目标做好区域供暖的规划，将供暖纳入城市综合能源服务体系 规划和管理之中。二是需要对区域供暖的热力企业进行科学、有效、 灵活的监管。三是 需要利用政府公信力 ，促进 企业和客户的沟通协调 。 中央政府需要积极回应民众呼声， 释放积极信号、牵头摸清信息。 鼓励各地方政府制定供暖规划。由于目前南方地区缺乏统一的国家级 供暖规划或省级供暖规划，南方各地的住建及相关部门缺乏推进当地 取暖工作的动力，亟待中央政府的积极 信号。住建部、发改委应该牵 头开展供暖市场调查，摸清南方百城供暖市场的基础信息。这些信息 包括各类热源资源量、已建和拟建的基础设施、实际覆盖面和潜在能 力、模式与技术路线、各终端用户实际需求与支出、具有采暖支付能 力的用户规模、特殊群体规模等等。 7. 应采取灵活的 节能减排 补贴机制 南方供暖市场无需走北方集中供暖的老路，不需要专门为居民 取 暖 服务设置专门的补贴，但是南方供暖市场的探索实践中会出现一些 有助于降低能耗的外部性行为，这些经济活动对于节能降耗、保护环 南方百城供暖市场：模式、潜力与影响 12 境、拉动地区发展都助益颇多。因此，政府对于这些有益于降低能耗 、 减少排放 的外部性行为可以适当补贴，以发挥其良好的社会、经济和 环境 效益 。 具体来说，政府可以在这几方面出台鼓励政策：一是设立节能建 筑专项补贴，鼓励老旧小区建筑的节能 改造 ；二是将热力企业的可再 生能源纳入绿色证书制度，促进可再生能源供暖；三是对于具有溢出 效应的技术创新提供补贴，以促进提高能源使用效率的技术研发。