2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 .pdf

1 - 广东省2011年农村饮水安全 省级补助专项资金 第三方绩效评价报告 评价机构：中水珠江规划勘测设计有限公司 二 O一二年十一月十三日广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 2 前 言 财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）或第三方机构根据设定的绩效 目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、 效率性和效益性进行客观、 公正的评价。 通过引入第三方对财政专项资金实施绩效评价， 建立健全财政收支绩效的社会评价体系，能有效克服传统的政府绩效内部评价的局限， 拓宽社会参与渠道，有利于提高财政资金使用绩效评价的公信力、民主性和科学性，有 利于推动服务型政府建设，提高政府管理绩效，其意义重大。 2011年农村饮水安全省级补助专项资金绩效评价，系广东省2012年引入第三方评 价财政资金使用绩效试点工作之一。经过财政绩效管理业务服务集中采购，省财政厅整 体委托中水珠江规划勘测设计有限公司，对该专项资金使用绩效实施第三方评价。本次 评价采用绩效自评、书面评审、现场评价的方式与流程进行。首先资金使用单位和水利 主管部门对569个评价项目作自评；基于被评价单位提供的自评材料，中水珠江设计公 司对569个项目相应作书面评审；遵循代表性、独立性原则，以项目属性、区域分布、 资金额大小、书面评审情况为配额条件，按 10%的比例选取 8 个地市 18 个县域的 57 个 项目，进行现场评价。通过书面评审及现场评价，对照项目自评结果，最终形成综合评 价，评估水平、总结经验、发现问题、提出措施，为进一步改进和提高农村饮水安全专 项资金管理水平和使用效益提供决策参考。在此基础上，形成了本报告。 本报告从评价思路、评价过程、评价结果、对策建议等几方面进行阐述；对有关结 论、原因、建议等作出具体阐释，并给予材料支持；同时，整理汇编项目有关评价的原 始素材、记录文件等，作为佐证材料。 本报告由中水珠江规划勘测设计有限公司完成。广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 3 目 录 前 言.2 目 录.3 报告摘要.5 第一章 评价说明.13 一、评价项目背景.13 二、评价目的.14 三、评价范围与对象.14 四、评价依据.16 五、评价体系.16 六、实施过程及评价流程.18 七、其他说明.20 第二章 绩效自评.22 一、资金使用单位自评.22 （一）自评情况。 .22 （二）自评结果。 .22 （三）主要绩效。 .26 （四）存在问题。 .27 二、主管部门自评.27 （一）总体评价。 .27 （二）具体分析。 .28 （三）综合效益。 .29 （四）主要问题。 .29 （五）改进措施。 .30 三、自评结果分析.30 第三章 书面评审.32 一、书面评审前期准备.32 二、书面评审总体得分.33 三、评审结果的维度分析.33 （一）按项目属地分类。 .34 （二）按项目规模分类。 .35 （三）按建设内容分类。 .36 （四）按中央补助资金到位时间分类。 .36 （五）按评价指标分类。 .36 第四章 现场评价.43 一、现场评价项目的选取.43 二、现场评价主要方法.46 三、现场评价总体得分.46 四、现场评价结果分析。.47 （一）按项目属地分析。 .47 （二）从群众满意度角度分析。 .48广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 4 （三）从建设内容角度分析。 .48 （四）从中央补助资金到位时间角度分析。 .49 （五）按评价指标分析。 .49 五、核查发现的主要问题.53 （一）项目的前期准备方面的问题。 .53 （二）项目的建设管理方面的问题。 .55 （三）项目的资金管理方面的问题。 .61 （四）项目的产出与绩效方面的问题。 .66 第五章 综合评价.70 一、主要绩效.70 （一）提高了农民群众健康水平，社会效益显著。 .70 （二）解放了农村劳动力、推动了新农村经济建设的发展，经济效益较好。 .71 （三）改善了农村生活环境，促进了社会主义新农村建设。 .71 （四）促进了社会和谐发展，树立了良好的政府形象，具有较大的政治效益。.71 二、存在问题.71 （一）部分项目建管过程中，监管与实施不规范。 .72 （二）资金管理的规范化、科学化有待进一步加强。 .73 （三）可持续发展的长效机制有待进一步健全。 .74 第六章 对策建议.76 一、采取有效措施，健全督查落实倒逼工作机制，加快我省农村饮水安全建设进度.76 二、因地制宜，狠抓前期，严把规划、设计、审批关 .76 三、增加各级财政投入，同时优化专项资金分配办法 .77 四、健全管理机制，实现供水工程长效良性运行 .78 五、重视存在的问题，认真落实整改措施 .78 附件 1 评价小组分工一览表.79 附件 2 绩效评价指标表.81 附件 3未提交自评基础信息表或未进行自评绩效打分的项目汇总 .83 附件 4佐证材料欠缺较多的项目及未提供市级自评报告地区汇总 .84 附件 5 2011年广东省农村饮水安全省级补助专项资金使用绩效现场评价得分汇总表.85广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 5 报告摘要 农村饮水安全工程是关系我国几亿农民生活健康和生存条件的民生工 程。党中央、国务院和省委、省政府历来对农村饮水安全高度重视。为推 进该项工程建设，省财政设立了专项资金。为科学、客观、全面、规范地 评价专项资金使用绩效，通过政府集中采购，省财厅整体委托中水珠江规 划勘测设计有限公司（以下简称中水珠江设计公司） ，对 2011 年度农村饮 水安全省级补助专项资金（4.80 亿元，涉及 569 宗农村饮水安全工程）进 行独立第三方评价，评价基准日为 2011年 12月 31日。通过引入第三方评 价主体，采用科学、规范的方法，依据既定的评价技术体系，基于预期目 标实现程度，对资金使用过程及整体绩效（经济性、效率性、有效性和公 平性）进行综合评判，进而总结经验、剖析存在问题、提出对策措施，为 进一步改进和提高农村饮水安全专项资金管理水平和使用效益提供决策参 考。 中水珠江设计公司组成专家评价工作组，遵循 “客观、公正、科学、 规范”的原则， 和“以绩效为导向、突出结果”的评价思路，经不断研究 完善，制定了涵盖前期准备、实施过程、项目绩效等 3个一级指标，9个二 级指标、15个三级指标及 18个四级指标的指标体系。在此基础上，绩效评 价按照统一的技术体系，优化工作流程，强化报告的专业性；同时，采用 目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和数理统计技 术支撑，按项目属地分类、项目规模分类、建设内容分类、中央补助资金 到位时间分类、群众满意度分类、评价指标分类等多种维度分析，对项目 政策制定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价。 本次评价采用绩效自评、书面审核、现场核查、综合评价的方式与流 程进行。资金使用单位和水利主管部门对 569 个评价项目均作了自评，并 提供了相应的佐证材料。基于被评价单位提供的自评材料，中水珠江设计广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 6 公司对 569 个项目相应作了书面评审。遵循代表性、独立性原则，以项目 属性、区域分布、资金额大小、书面评审情况为配额条件，按 10%的比例现 场抽样核查了 8 个地市 18 个县域的 57 个项目，占总项目数的 10.02%，涉 及金额 8,408.90万元，占专项资金总额 17.52%。评价小组分批次现场查看 了 57个项目的水源点、取水工程、输水工程、净水工程和配水工程等主要 建筑物的完成情况,检查末梢水的水质、 水压情况， 了解项目实施前的状况， 对实施后水质、水源保证率及方便程度、管护情况等指标、效益进行核实； 在项目现场向当地村民和干部职工派发了 570 份满意度调查问卷；召开了 57 场由当地水利、财政部门、项目建设单位代表、各类专家参加的询问答 辩会。 绩效自评，资金使用单位和水利主管部门普遍自我评价较高，平均为 85.14 分。书面评审，评价小组依据自评材料（含佐证材料）对569个项目， 10,000 多个信息点进行审核、分析与评分，最后得出各项目的书面评审分 数平均为 71.29 分，比自评平均分低了 13.85 分，差距明显。现场评价， 评价小组对 8个地级市的 57个项目进行了现场核查，核实了资金使用单位 提供评价资料和数据的真实性、准确性。经过评价小组的专业核查，核定 现场评价平均得分为76.49分， 其中569个项目中336个中央补助资金2011 年已到位的项目，平均绩效得分为 80.34 分，233个中央补助资金 2012年 才能到位的项目，平均绩效得分为 69.38 分。 最后，评价小组通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者 间的交叉对比分析，综合评价认定：资金使用单位和水利主管部门的自评 得分相对高估；同时，虽然现场评价得分较书面评审得分高，但不同的指 标得分差距明显，一部分指标现场评价得分高于书面评审得分，主要是因 为资金使用单位报送评价材料不完整所致，而另一部分指标现场评价得分 低于书面评审得分，主要是受资金使用单位报送评价材料的真实性所影响， 可见书面评审具有全面性，但缺乏真实性核查。现场核查基于绩效自评与广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 7 书面评审结果进行抽样，其结果更具代表性与真实性，按照评价方案设计， 这一结果即为最终评价绩效。从而,2011 年度广东省农村饮水安全省级补 助资金使用的综合绩效得分为 76.49，绩效等级为中。 综合评价结果表明，2011 年农村饮水安全省级补助专项资金使用绩效 的，政策实施效果基本达到了预期目标，取得了一定的成绩。主要体现在： 第一，提高了农民群众健康水平，社会效益显著。农村饮水安全工程的实 施，使农村与水有关的疾病发病率大幅度降低，特别是降低了由于水质问 题引发传染病的可能性，提高了该区群众特别是妇女儿童的健康水平。据 调查，喝上洁净水后，肠道传染病等发病率降低了 47%，相应减少了医药费 支出，减轻了群众的经济负担，使群众真正得到了实惠，被农民群众誉为 “民心工程” 。第二，解放了农村劳动力、推动了新农村经济建设的发展， 经济效益较好。用上自来水后，农村劳动力从以前找水、拉水、背水中解 放出来，从而促进了农村畜禽养殖业庭院经济的发展，据调查，庭院经济 的发展，每人每年可增加收入 200 元，获得了较好的经济效益；同时，强 壮劳动力外出打工或经商，进一步增加了农民的收入。第三，改善了农村 生活环境，促进了社会主义新农村建设。农村饮水安全问题的解决，广大 农民群众不仅能喝上干净的自来水，而且还用上了洗衣机、热水器等家用 电器，带动了改厨、改厕、改房、改路等工程建设;提高了群众生活质量， 出现了灶台清洁、庭院绿荫的新景象,促进了社会主义新农村建设。第四， 促进了社会和谐发展，树立了良好的政府形象，具有较大的政治效益。缺 水问题的解决，也解决了农民群众为争水、抢水、担水而常发生的打架斗 殴、邻居不和，甚至集众闹事造成人员伤亡，而带来的严重社会问题，社 会发展更加和谐了。在饮水安全工程的实施过程中，各级党员干部以身作 则，以实际行动为群众排水忧、解水难，密切了党群关系和干群关系，树 立了良好的政府形象。 评价过程中也发现，无论是项目单位还是主管部门，在项目建设和资广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 8 金管理等方面均存在部分亟待解决的问题，主要体现在：第一，部分项目 建管过程中，监管与实施不规范。一是部分项目立项手续不合规，审批存 在漏洞，如梅州市梅县南口镇农村饮水安全工程等 9 宗工程，建设规模日 供水量超1,000吨/日，未按规定向市级发改、水利部门申请立项审批，仅 由县级相关部门的批复即予立项。二是资金申请材料对专项资金绩效目标 实现需满足的四项建设标准的论述欠翔实、完整，如揭阳市惠来县葵潭镇 村管饮水安全工程等 15 宗工程的设计报告未充分响应四项建设标准的要 求，设定的目标抽象、模糊，缺乏具体和可量化的指标，给事后的项目验 收与绩效目标实现度的评价带来困难。三是部分项目规划方案没有进行科 学的分析和调查，缺乏可操作性，如部分市县为了申报项目和争取资金， 名为可行性实为可批性，没有进行科学的分析和调查，规划方案缺乏可操 作性，难以保证项目的顺利实施，书面评审发现有 338 宗工程、现场发现 有 35宗工程存在此问题。四是部分应按基建程序管理的项目，项目法人组 建不合规，项目建设单位组织机构不健全或分工不明确，项目实施的保障 机制不健全，在一定程度上影响了管理措施的有效发挥，影响了资金使用 效益的提高，如揭阳市惠来县葵潭镇村管饮水安全工程等 5 宗工程，该类 项目占现场评价项目的 8.77%。五是部分项目未按规定实行工程监理制，如 现场核查项目河源市东源县上莞镇农村饮水安全工程等 4 宗工程；选定无 资质的施工单位进场施工，如现场核查项目河源市龙川县田心镇农村饮水 工安全工程等 7 宗工程；项目变更及调整未履行报批手续，如现场核查项 目河源市紫金县敬梓镇农村饮水安全(二期)工程等 17宗工程。六是部分项 目存在监督检查不到位或效果不明显的情况，表现为工程进度滞后、工程 质量等级不高等方面，实施过程中的监督检查工作有待加强。现场评价发 现中央补助资金 2011年已经下达的部分项目，当年底并没有完成，如揭阳 市惠来县华湖镇农村饮水安全工程等 4 宗工程；大部分工程仅通过了监理 单位组织的进行分部质量评定和分部工程验收，工程验收进展缓慢。另外广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 9 现场评价发现工程质量等级不高，普遍为合格。第二，资金管理的规范化、 科学化有待进一步加强。一是地方自筹资金中，市级、县级财政自筹资金 到位率低，专项资金的引导、拉动作用不明显。全省抽查的 57个项目，市 县两级财政的自筹资金合计仅占地方需自筹资金总额的5.22%，与市、两级 财政自筹资金应不低于地方自筹的 30%的要求相距甚远，部分市、县未按规 定落实自筹资金，市县“等、靠、要”的思想严重。二是省级及以上专项 资金的分配办法有待优化。书面评审发现，项目绩效与项目所在地、实施 难易程度等有关。山区县（408个项目）的绩效得分明显低于非山区县（125 个项目）及珠三角平原区（36个项目） ，原因与山区县项目规模小，单个项 目的工程点多且分散，建设管理及运行维护成本高、规范化管理较难实现 等因素有关。因此，现有的不论项目所在地及实施难易程度等，按解决饮 水安全人口数量，以统一的标准进行分配的省级及以上专项资金的分配办 法有待优化。三是资金使用率低、部分项目资金支出不及时、部分项目财 务管理和会计核算不规范。现场评价发现，资金使用率绩效得分仅为 34.91 分，与评价基准日2011年12月 31日前主要以支付前期费用、工程预付款 等小部分资金为主有关，但已完工程的结算进展缓慢也是原因之一。如揭 阳市普宁市高埔镇农村饮水工程等 18宗工程（占抽查项目的 31.58%）建设 资金支付不及时；梅州市丰顺县潘田镇新联及新南片饮水安全工程等 16宗 工程（占抽查项目的 28.07%）支出，以收据入账，资金未实行在专户中专 账核算等。第三，可持续发展的长效机制有待进一步健全。一是部分市县 未按规定划定农村饮用水水源保护区，导致农村饮用水水源地保护和管理 缺失，未能有效保证农村引用水安全。二是重建轻管的问题比较突出。有 些地方工程建好就转交，未组建管护机构或管理人员不落实。三是缺乏必 要的净化或消毒设施，达不到水质处理要求；部分项目的水质未进行监测 或未经检验，无法保障饮水的安全。广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 10 通过综合评价和分析，第三方评价机构提出如下建议：第一，采取有 效措施，健全督查落实倒逼工作机制，加快我省农村饮水安全建设进度。 农村饮水工程单靠水利部门一家组织很难实施，只有依靠各级政府的力量， 才能真正达到各级政府相关部门的协调配合，才能动员乡镇和广大受益区 群众建设农村饮水工程的积极性。为此，应严格督查落实各地建立行政首 长负责制和倒逼工作机制，对工程建设进度和配套资金落后的地区，定期 通过网络、简报等形式在全省范围进行通报，及时对第一责任人发出工作 责任通知书，以加快我省农村饮水安全建设进度。第二，因地制宜，狠抓 前期，严把规划、设计、审批关。一是建议市县水利部门按照“规模适度， 以集中供水为主”的思路，狠抓规划、设计等前期工作。在摸底调查的基 础上，合理选择工程形式，科学编制农村饮水规划。二是建议市县发改、 水利部门完善设计审批办法， 严把审批关， 杜绝越权审批。 对于未落实 “公 开、公示”要求，充分征询村民意见的项目，不予审批；各级审批部门应 各司其责，按规定应由上级部门审批的项目，不得擅自审批。第三，增加 各级财政投入，同时优化专项资金分配办法。一是根据财力可能，适当提 高中央及省级财政补助标准。近年来，人工、材料等生产物资的价格上涨 快，工程建设人均投资提高较大，造成许多工程项目因此难以实施。部分 项目出现的设计变更或方案调整除了地方自筹不足原因外，建设成本上涨 幅度大也是一方面原因；此外在分析资金支出率低的原因过程中，还发现 部分项目有拖欠工程款等情况。因此，从利于项目推进出发，建议根据财 力可能，适当提高中央及省级补助标准（如财力不许可，可考虑将部分小 型农田水利建设补助资金，或农村公益设施建设补助资金调整用于增加解广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 11 决饮水安全工程补助） 。二是强化市、县两级政府主体责任，切实采取有效 措施，落实自筹资金。市县两级政府应进一步加强资金筹措，采取“政府 主导投入、镇村积极筹资、群众合理负担、社会自愿捐助”的办法，多渠 道筹集工程建设资金，大力推进饮水安全工程建设。三是综合考虑各种影 响因素，优化专项资金分配办法。为确保政策的协调性，建议省财政厅、 省水利厅在继续维持按各地列入规范的解决饮水安全人口数量，以统一的 标准分配原定省级及以上补助资金的前提下，将新增加（新增预算或调整 支出结构安排）的中央及省级财政补助资金按以下因素进行分配：适当增 加对贫困市、县的投资比例, 减轻贫困市、县级自筹资金的压力；建立以 奖代补机制，对解决饮水安全工作先进地区（主要针对贫困地区）给予增 加工程补助资金的奖励。第四，健全管理机制，实现供水工程长效良性运 行。一是明确工程产权归属，同时实行分类管理。重点要根据投资渠道、 工程规模等明晰产权，确定责任主体，明确权利和义务，因地制宜对各类 农村饮水工程实行分类管理。二是多方筹措资金，落实管护经费。逐步探 索建立多元化的农村供水工程管理经费投入机制，如建立县级工程维修基 金，通过农村供水工程水费收取、财政补助及社会捐助等方式多渠道筹措 资金，保证项目运行维护的资金需要。三是要加大宣传力度，完善水价政 策，加强水费计征。针对农民用水观念守旧的情况，应大力宣传使用安全、 卫生饮用水的益处；针对少数地方群众对计征水费存在抵触情绪的情况， 应加强水费征收必要性的正面宣传工作。水价的形成应当注重群众的意见， 实行公告制度和听证会制度。各地物价主管部门和水行政主管部门要加强 对供水价格的调查了解，以及水费征收和使用情况等的监督检查。第五广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 12 重视存在的问题，认真落实整改措施。建议省水利厅和市县政府及水利、 财政等有关部门要引起高度重视，切实采取有力措施，制定有效工作方案， 逐一落实整改，进一步提升专项资金使用绩效，并将整改情况报省财政厅 备案。广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 13 第一章 评价说明 按照中共中央政治局委员、省委书记汪洋同志关于财政部门要研究财政资金使用绩 效引入第三方评价办法，在强化预算监督管理、提高资金使用绩效上闯出一条新路的指 示精神，在 2011 年第三方评价财政资金使用绩效第一批试点工作的基础上，2012 年省 财政厅将组织开展第二批试点工作。2011年农村饮水安全省级补助专项资金（以下简称 农村饮水资金）纳入 2012 年第三方评价范围，经过财政绩效管理业务服务集中采购， 省财政厅决定整体委托中水珠江规划勘测设计有限公司（以下简称中水珠江设计公司） 独立实施第三方绩效评价。 本项评价工作自 2012 年 3 月启动，基于统一的技术体系与操作流程，经资金使用 单位与主管部门自评、第三方书面评审及现场评价、综合分析评价，形成专业报告，历 时半年。 一、评价项目背景 水是生命之源、生产之要、生态之基，农村饮水安全工程是关系我国几亿农民生活 健康和生存条件的民生工程。饮水作为生产生活的第一要务，日益受到人民群众的高度 关注。党中央、国务院历来对农村饮水工作高度重视。2004年，我国政府宣布在提前一 年完成“十五”农村饮水解困任务，解决全国6,700多万农村人口的饮水困难问题的基 础上，全国农村饮水工作由饮水解困已经转向解决饮水安全。我国农村饮水不安全,主 要指饮用水氟超标、砷超标、饮用苦咸水、饮用污染严重的地表水、饮用污染严重地下 水及其他饮水水质超标，水量、用水方便程度和水源保证率不达标。全国农村饮水安全 总体情况是，供水设施普遍简陋、规模较小，以传统、落后的分散式供水为主，自来水 普及率低，管理落后。目前，全国农村饮水安全工程建设已经形成了良好的发展态势。 2011 年颁布的中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定 （中央 1 号文件）及 中央水利、农村工作会议精神，均明确提出“继续推进农村饮水安全建设，到 2013 年 解决规划内农村饮水安全问题，“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮 水问题” 。中央要求“东部较发达地区要率先解决农村饮用水安全问题，有条件的地方 尽早实现城乡统筹区域供水” 。 “争当全国水利排头兵，打造水利现代化强省”是广东省委、省政府对广东水利提 出的要求。广东省解决农村饮水安全工程建设任务仍然非常艰巨，须迎难而上，全面启广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 14 动、加速推进，争当全国解决农村饮水安全问题的排头兵。2006年召开的广东省政府十 一届 6 次常务会议审议通过了广东省农村饮水安全工程建设实施方案 ，依据实施方 案省财政设立了农村饮水安全专项资金，并提出本专项资金设立的绩效总目标是，用 7 年（2006年至2012年）时间投入73.4亿元完成解决全省1,645.5万人的农村饮水安全 工程建设任务，比中央要求的时间提前 3 年。 “十一五”期间计划解决 750.8 万人（第 一阶段从2006年至2008年，用3年时间优先解决199.7万人饮用水含氟、含砷超标和 饮用苦咸水问题） ， “十二五”期间计划再用2年（2011年至2012年）解决894.7万人。 其中2011年阶段性目标是， 解决301.3207万人农村饮水不安全问题， 同时， 解决1,645.5 万人农村饮水安全规划以外的新增28.0002万人农村学校师生饮水安全问题。根据广东 省农村饮水安全建设规划，解决全省农村1,645.5万人饮水不安全问题，共需投入资金 约 73.4 亿元。 “十一五”期间需投入资金 33.5 亿元，每年平均投入约 6.7 亿元，新增 工程供水能力84万吨/日 ， “十二五”期间投入资金39.9亿元，每年平均投入约19.95 亿元，新增工程供水能力100.33万吨/日。 二、评价目的 为加强农村饮水安全专项资金管理，通过引入第三方开展绩效评价，建立健全财政 收支绩效的社会评价体系，客观公正地核查农村饮水资金预期目标实现程度，考评资金 支出效率和综合效果，及时总结经验，分析存在问题及原因，切实采取有效措施进一步 改进和加强财政专项资金管理，不断提高财政专项资金管理水平和使用效益，为同类专 项资金预算安排提供重要依据。 三、评价范围与对象 本次绩效评价范围为省财政2011年度安排的农村饮水第一批资金共计4.7998亿元 （资金下达情况详见表 1-1） ，对象是 569 个项目，涉及 14 个市 56 个县（市、区） 。评 价基准日为2011年12月31日。 表1-1 2011年农村饮水安全专项资金下达情况表 序 号 资金下达文件名称及文号 资金下 达时间 金额 (万元） 项目数 （个） 涉及的地区 1 关于下达 2011年度农村饮水安全工程省级 补助资金的通知（粤财农2011149号） 2011年 5月 47,998 569 14个市56个县 （市、区） 合计 47,998 569 14个市56个县 （市、区） 从地域分布看，569 个项目涵盖了粤北、粤东、珠三角及粤西全省范围。作为本次广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 15 评价的范围，其数量与金额分配情况如表1-2所示。 表1-2 2011年农村饮水安全专项资金分配情况表 地区 项目数量 总投资 （万元） 本次下达省级补 助资金（万元） 韶关市 98 10,629.05 2,899 河源市 43 10,950.55 3,570 粤北 梅州市 85 14,699.33 4,813 小计 226 36,278.93 11,282 汕头市 56 8,576.17 3,125 汕尾市 5 2,891.04 702 潮州市 6 2,333.66 725 粤东 揭阳市 40 27,464.83 9,197 小计 107 41,265.7 13,749 惠州市 65 7,280.71 1937 江门市 2 537.12 125 珠三角 肇庆市 35 8,941.77 3,058 小计 102 16,759.6 5,120 阳江市 11 7,526.95 2,564 湛江市 11 16,093.56 4,283 茂名市 105 38,309.26 10,241 粤西 云浮市 7 2,183.27 759 小计 134 64,113.04 17,847 合计 569 158,417.27 47,998 各项目建设资金均由中央补助资金、省级补助资金及市县（市、区，下同）自筹资 金构成。根据广东省农村饮水安全工程建设实施方案提出的用 7 年（2006 年至 2012 年）时间投入 73.4 亿元完成解决全省 1,645.5 万人的农村饮水安全工程建设任务总目 标，广东省的完成时间将比中央要求的时间提前3年。为争当全国解决农村饮水安全问 题的排头兵，广东省将 569 个项目中，中央补助资金 2012 年才能到位的 233 个项目提 前至2011年实施， 占本次评价项目的40.95%； 其余336个项目的中央补助资金已于2011 年到位。569个项目的省级补助资金全部于2011年到位。 绩效评价首先由各资金使用单位和县、市、省级水利主管部门进行自评，然后由第 三方组成评价工作小组对所有项目材料进行书面评审，同时抽取有代表性的部分项目 （共 57 个）进行现场评价，核查勘验范围覆盖 8 个地级以上市，涉及资金额 8,408.90 万元，占项目总数比例为10.02%，占资金总额比例为17.52%。广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 16 四、评价依据 本次评价主要依据省有关部门颁布的相关文件： （一）广东省水利厅等部门关于印发 的通知 （粤水农200825号） ； （二）广东省水利厅、省发展和改革委员会、省财政厅、省卫生厅关于印发的通知 （粤水农200851号） ； （三）广东省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅联合印发的关于印发广东省财 政支出绩效评价试行方案的通知 （粤财评20041号） ； （四） 关于印发 广东省财政支农专项资金报账制实施办法 的通知 （粤财农 2005 117号） ； （五）广东省财政厅关于开展农村饮水安全省级补助专项资金使用绩效第三方评 价工作的通知 （粤财农2012154号） ； （六）各资金使用单位提交的绩效自评报告 、 自评基础信息表及绩效评价 指标表 。 （七）其它水利工程建设和管理的有关规定、办法等。 五、评价体系 根据广东省财政支出绩效评价试行方案 ，中水珠江设计公司自2012年3月份承 接该项目以来，结合本专项资金项目特点，组织人力、财力，成立专门评价组进行评价 体系的构建。评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，采用“以结果为导向、 突出绩效”的绩效评价方法，主要从项目前期工作、实施过程、项目绩效等三个方面对 评价目标进行逐步分解， 从定性与定量两个角度综合考量， 评价资金使用的效率与效益。 评价采用目标预定与实施效果比较方法，将各项目立项书中的绩效目标与其实际所产生 的效益进行对比，对专项资金的使用绩效作出全面评价。 评价指标体系分为项目前期工作、 项目实施过程、 项目的绩效三大部分， 详见表1-3。 这三大部分反映了一个项目从立项到产出、效益的整个过程。采取百分制的计分方式， 其中项目前期工作标准分 20 分，该部分反映项目立项是否经过科学的决策程序，目标 设置是否完整、科学，目标实现的保障机制（组织机构及制度措施）是否健全、完备等 情况；项目实施过程标准分 30 分，该部分反映项目资金管理过程中的，资金到位、资 金支出、财务合规等方面的情况；反映项目实施过程中的规范性、监管是否到位等情况广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 17 项目的绩效标准分 50 分，该部分反映项目产出数量、质量、成本、时效等按绩效目标 要求的实现程度及项目产生直接或间接的经济效益、社会效益、环境影响、影响可持续 性，以及服务对象对项目实施的满意程度等。资金使用单位自评、主管部门自评、第三 方书面评审、第三方现场评价均采用相同的绩效指标体系及其评分与评级规则。 表1-3 广东省2011年农村饮水安全专项资金绩效评价指标体系 评价指标 一级指标 二级指标 三级指标 四级指标 名 称 权 重 (%) 名称 权 重 (%) 名称 权重(%) 名称 权 重 (%) 指标说明 前期 研究 7 论证 决策 7 (1)立项 合规性 7 反映立项论证的充分性, 是否符合相关管理办 法；项目设立是否经过科学决策程序。 目标 完整 性 3 (2)目标 设置完整 性 3 反映目标设置是否包含饮水安全工程建设内 容、建成后供水范围、解决饮水问题人数、工 程投资、工期等，是否具体化到指标及其目标 值。 目标 设置 6 目标 科学 性 3 (3)目标 设置科学 性 3 反映资金绩效目标设置是否明确，合理、细化、 量化;资金绩效目标是否与项目属性特点、 支出 内容相关，体现决策意图，同时合乎客观实际。 组织 机构 3 (4)组织 机构健全 性 3 反映保障项目实施的机构是否健全、分工是否 明确。 前 期 工 作 20 保障 机制 7 制度 措施 4 (5)制度 完备性 4 反映是否制定了相应的资金管理、财务核算、 项目管理制度或细则等。 资金 到位 3 (6)资金 到位率 3 反映各类资金的到位情况。 (7)支出 及时性 2 反映资金支出及时性，资金支出时间与项目规 定支出时间的相符程度。 资金 支付 6 (8)资金 使用率 4 反映各类资金的实际支出情况，资金支出总额 与到位资金对比。 实 施 过 程 实 施 过 程 30 资金 管理 17 财务 合规 性 8 (9)财务 合规性 8 反映资金支出规范性，包括资金管理、费用支 出等制度是否严格执行；会计核算是否规范反 映是否存在支出依据不合规、虚列项目支出的 情况；是否存在截留、挤占、挪用项目资金情 况；是否存在超标准开支情况。广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 18 评价指标 一级指标 二级指标 三级指标 四级指标 名 称 权 重 (%) 名称 权 重 (%) 名称 权重(%) 名称 权 重 (%) 指标说明 项目 管理 13 实施 程序 8 (10)实施 规范性 8 反映项目实施过程是否规范；项目招投标、调 整等是否履行相应手续等。 项目 管理 13 项目 监管 5 (11)项目 监管情况 5 反映主管部门对项目的检查、监控、督促等 管理的情况。 经济 性 5 成本 控制 5 (12)预算 控制情况 5 反映对项目成本（预算）控制、节约等情况(支 出是否节约)。 效率 性 10 进 度、 质量 及安 全 10 (13) 进 度、质量 及安全生 产情况 10 反映项目实施（完成）的进度、质量及安全生 产等情况。 (14)解决 饮水安全 人数 8 反映项目实施后已解决饮水安全人口的情况。 社会 经济 效益 17 (15)带动 效益 9 反映项目实施后受益范围，如受益人口数量等 情况；反映对解放农村劳动力；对集体农村经 济的建设和农民畜禽养殖业的庭院经济发展， 对于促进当地农民脱贫致富产生的效益。 (16)管护 机构及制 度落实情 况 5 反映项目完成后，后续政策、资金、人员机构 安排和管理措施等影响项目持续发展的因素。 效果 性 30 可持 续发 展 13 (17)水源 安全保障 能力 8 反映饮用水水源保护力度， 以及项目实施对人、 环境、资源是否带来可持续发展。 项 目 绩 效 50 公平 性 5 公共 属性 5 (18)群众 满意度 5 反映项目实施对增加群众对党和政府的信任 度、 促进社会和谐发挥的作用,项目实施是否造 成社会不公而引起纠纷、诉讼、信访、上访甚 至违法犯罪。 六、实施过程及评价流程 本次评价工作自 2012 年 3 月启动，中水珠江设计公司管理层高度重视本项工作广东省 2011年农村饮水安全省级补助专项资金第三方绩效评价报告 中水珠江规划勘测设计有限公司 19 为保质按期完成本工作，公司组建了由具有丰富工程管理、国家大中型工程稽察、造价 咨询、绩效评价和财务专业人员组成（详见附件 1）的项目团队。具体由评价工作小组 来制订评价计划与实操方案，为评价实施提供工作指引和具体安排。为减少人为因素的 影响，做到独立、客观、公正、公平，团队成员通过对评价项目概况、评价范围、实施 步骤等相关内容的学习，对评价指标、评价方法及评价标准有了深刻的认识，做到了认 识的统一、把握评分标准尺度的统一。基于统一的技术体系与操作流程，经资金使用单 位与各级主管部门自评、第三方书面审核及现场核查，形成专业报告，历时半年。评价 报告由中水珠江设计公司在实施独立第三方评价的基础上完成。 本次评价工作分为五个步骤：第一步，各资金使用单位按要求提交自评基础信息 表并汇总到上一级水利部门，县、市水利部门及省水利厅逐级审核、汇总，并提交中 水珠江设计公司；同时资金使用单位按要求需认真收集整理佐证材料，并提交中水珠江 设计公司。第二步，资金使用单位、县级水利部门、地级水利部门及省水利厅，分析农 村饮水安全资金支出项目的有关绩效情况，形成资金使用绩效自评报告，抄送中水珠江 设计公司。第三步，书面评审，中水珠江设计公司对自评材料进行审核与分析。针对资 金使用单位和主管部门的自评结果，对全部被评项目进行自评结果的总量及结构分析， 发现存在问题。第四步，现场评价，在自评诊断的基础上，中水珠江设计公司组织专家 组对项目进行现场抽样核查（抽取河源、梅州、揭阳、汕头、肇庆、惠州、湛江、茂名 等8个地市共57个项目进行实地勘验核实，项目抽样