缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础.pdf

吕冰洋，中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师，财政系主任，研究领域为经济增长、财税理论与政策。入选教育部2011 年“新世纪优秀人才项目”，国家社会科学基金重大项目首席专家，兼任中国财政学会理事，中国税务学会学术委员等。在中国社会科学、经济研究、世界经济等杂志发表大量研究论文，出版中国资本积累：路径、效率与制度供给、税收分权研究等著作。论著分别获得全国优秀财政理论研究成果一等奖、教育部高等学校科学研究优秀成果二等奖、北京市哲学社会科学优秀成果一等奖和二等奖等。陈志刚，深圳大学经济学院，助理教授，经济学博士。 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目：结构性减税的效果评估（13JJD790033）项目参与人；国家自然科学基金项目：政府间税收分成对地方政府行为和经济增长的影响（71673278）项目参与人。作者简介中国人民大学财政金融学院始建于 1950 年，其前身财政信用借贷系是新中国第一个培养财政金融领域高级人才的基地，为新中国财政金融学科的建立和发展作出了开拓性贡献。1978 年中国人民大学复校后，财政金融学院获得空前发展，成为财政金融高等教育领域的领头雁，并成为教育部高等学校金融学类专业教学指导委员会秘书处和全国金融专业学位研究生教育指导委员会秘书处所在单位。学院汇集了我国财政金融学科领域的一大批学术泰斗和著名学者；有 6 位教育部长江学者特聘教授、3 位国家杰出青年科学基金获得者、5位人事部百千万人才工程国家级人选、14位教育部新世纪优秀人才支持计划入选者、8 位北京市教学名师。同时还为国家培养了一大批财政金融领域的领袖人才。中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于 2013 年 1 月 19 日，是重阳集团董事长裘国根先生向母校捐款 2 亿元并设立教育基金运营的主要资助项目。作为中国特色新型智库，人大重阳旨在把脉金融，钻研学术，关注现实，建言国家，服务大众。人大重阳聘请了来自 10多个国家的 96名前政要、银行家、知名学者为高级研究员，与 30多个国家的智库开展实质合作。目前，人大重阳下设 7 个部门、运营管理 3 个中心 ( 生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心 )，被中国官方认定为 G20 智库峰会（T20）共同牵头智库、中国金融学会绿色金融专业委员会秘书处、“一带一路”中国智库合作联盟常务理事、中国 - 伊朗官学共建“一带一路”中方牵头智库。2014 年来，人大重阳连续三年被选入由美国宾夕法尼亚大学推出的、国际公认度最高的全球智库报告的“全球顶级智库 150 强”（仅七家中国智库连续入围）。中国人民大学财税研究所成立于 2000 年，是研究中国财税制度和政策的重要研究机构和交流平台。它依托中国人民大学财政金融学院雄厚研究实力，及与国内外重要政府部门和研究机构的紧密联系，积极关注财政和税收领域的重大问题，推动中国财税制度与政策研究的科学化，所出版的著作和研究报告产生广泛的社会影响。中国人民大学财税研究所1 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础缩小政府预算偏离打牢国家治理的财政基础核心提示一、预算偏离及其研究意义预算偏离指的是政府决算对预算的偏离程度，其研究意义包括：1有助于推动现代预算制度的建立2有益于促进现代财政制度的建设3有利于增强国家宏观调控的效果二、预算偏离的典型事实1不同层级政府的预算偏离（1）全国层面，预算偏离表现为大幅“超收”和“超支”，并且“超收”和“超支”存在紧密联系。（2）地方层面，预算偏离程度较高，且“超收”和“少支”并存。（3）不论是全国层面还是地方层面，194 年来，预算偏离都大致表现为先下降后上升再下降的时间态势。（4）地方层面，省本级的预算偏离程度高于市县政府，但地方预算偏离主要是由市县层面的偏离导致的。2不同地区的预算偏离（1）分省看，不同省份的预算偏离差异较大，并且收支预算偏离不存在对应关系。（2）分区域看，东部地区的预算偏离最小，而西部地区的偏离较大。3不同收支项目的预算偏离（1）从预算偏离的大小看，收入预算偏离中，非税收入的偏离最大，增值税的预算偏离最小；支出预算偏离中，基本建设支出的偏离最大，行政管理支出的偏离最小。缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 2（2）从各收支项目对总预算偏离的贡献看，收入预算偏离中，非税收入的贡献最大，增值税的贡献最小；支出预算偏离中，其它支出的贡献最大，科技支出的贡献最小。三、预算偏离的成因1预算管理本身的因素（1）预算编制不科学政府预算编制缺乏科学的预测过程，编制的依据较为简单。（2）预算执行“软约束”一是“超收”收入和“少支”资金具有很大程度的自由裁量权，二是支出预算调整频繁，三是支出进度不足。（3）预算过程“碎片化”财政部门的预算管理和分配权则在一定程度上被“准预算机构”肢解，同时还会受到来自政府领导的压力，预算过程“强行政”的特征非常明显。2财政管理体制的因素（1）财政收支不匹配（2）转移支付规模过大、结构不合理3外部的监督和约束因素（1）人大监督不够健全“强行政”的预算体制使得人大的监督地位在某种程度上被架空，而缺乏专业的人员和有利的信息则进一步限制了人大监督约束作用的发挥。（2）预算审计不够完善一是审计机关缺乏独立性，二是审计的覆盖范围不够全面，三是审计问责机制欠缺。（3）预算管理不够透明4其它因素（1）压力型的考核体制与税收计划的层层加码（2）政策制定与预算的分离政策与预算的分离导致地方政府及其财政部门的预算编制存在很大的不确定性。3 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础四、降低预算偏离的政策建议1注重预算的科学性和严肃性，建立全面规范的预算体系（1）提高预算编制的科学性和规范性（2）增强财政部门“核心预算机构”的地位（3）实施中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制一方面，要强化对中期预算总额的控制，另一方面，要逐步发挥中期财政规划对政府绩效评价的支撑作用。（4）硬化预算执行约束在收入执行上，强化对收入征管的约束，支出执行上，应及时下拨资金尤其是上级政府的专项资金，合理安排财政支出进度，特别要加强对“超收”收入和“少支”资金的管理。2进一步理顺政府间收支责任安排，形成各级政府收支相匹配的格局（1）适当下放财权，缓解地方政府面临的财政压力（2）适当上收事权，建立事权与支出责任相匹配的支出分权体系（3）控制转移支付的规模，优化转移支付的结构和分配方式3加强对预算管理的监督，形成公开透明的预算环境（1）加强人大对预算活动的监督强化人大在预算全过程尤其是对预算执行和决算审查过程的监督职能，建立政府综合财务报告制度，完善人大的机构设置、逐步建立具备预算专业素养的人大委员队伍。（2）完善对预算的审计一是要提高审计部门的独立性，二是要完善审计队伍，扩大国家审计的范围，三是要健全审计的问责机制，四是要突出重点审计领域。（3）提高财政透明度，加强社会对预算的监督 4其它缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 4一、预算偏离及其研究意义党的十八届三中全会做出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大战略决策，提出了“建立现代财政制度”的改革目标。而现代政府预算制度是现代财政制度的基础（楼继伟，2013）为此，国务院在 2014 年出台了关于深化预算管理制度改革的决定，并明确指出要实施“全面规范、公开透明的预算制度”。根据中华人民共和国预算法（2014）（以下简称预算法）的规定，预算收入征收部门和单位“必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”，并“不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入”；此外，各级政府财政部门还必须“及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督”。可见，现代预算制度的表现之一便是政府的预算执行应与预算编制的情况保持一致，不应出现大额的超收超支或者短收少支的情况。然而，自 194 年以来，我国政府预决算之间的差别呈持续扩大趋势，这种差别我们称之为预算偏离，它指的是“在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异”（高培勇，2008）。具体的，我们可以定义：预算偏离 =（决算 - 预算）/ 预算 *100%以这一指标看，194 年以来，在大部分年份中中国政府的预算偏离都在 5% 以上，一些年份甚至超过了 10%。不过，预算本身是一种收支计划，应该允许决算数与预算数存在一定差距，而且在预算编制的过程中，就特意会留有一定的余地。但是如果差距过大并且一直持续，就使得政府预算的编制失去了科学性和权威性，不利于现代预算制度进而现代财政制度的建立，并且会在很大程度上影响财政对国家经济的调节效果。关注预算偏离，降低预算偏离的程度，至少存在以下三方面的意义。1有助于推动现代预算制度的建立预算偏离事关预算的科学性与法制性。作为国家财政的收支计划，政府预算必须遵循可5 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础靠性和法制性原则。可靠性要求每一项收支必须依据充分，数据确实，科学地编制预算；法制性则要求预算必须以法律为依据，任何地方、单位都不得擅自改变批准的预算。因而，如果决算过多地偏离了预算，不仅影响预算的科学性和法制性，还使得政府预算的监督和约束作用走了过场，从而不利于现代预算制度的建立健全。2有益于促进现代财政制度的建设现代预算制度是现代财政制度的基础，降低预算偏离程度能够促进现代预算制度发展，进而为现代财政制度奠定良好基础。此外，预算偏离直接影响到政府财政活动的绩效。预算管理制度的变革主要用来规范政府的收支行为，提高政府运转的效率，而预决算的偏离则意味着这些制度设计并没有起到良好的约束作用。这造成的后果便是降低了财政活动的绩效，进而对政府施政以及国家治理产生不利影响。譬如大量的超收收入会导致这部分财政资金缺乏监督，并且会产生超收收入年末集中安排的行为，加剧年底突击花钱的现象；再如，财政支出不足造成会造成财政资金的闲置、浪费以及效益低下等问题。3有利于增强国家宏观调控的效果预算作为政府最重要的政策工具，更能反映政府社会和经济政策的优先性，并将政策、政治承诺转换成如何筹集资金、如何支配资金的决定。一旦预决算偏差过大，就会影响居民的预期，改变微观经济主体对未来宏观经济政策环境的判断，影响微观主体的消费和投资行为，从而对宏观经济造成冲击，影响国家宏观调控的效果。譬如，超收收入过大会加重消费者和生产者的税收负担，甚至引发微观主体对“死亡税率”的恐惧，从而不利于供给侧结构性改革；再如，财政支出不足会直接影响到居民享受的公共服务，改变厂商的投资决策。因而，降低预算偏离程度，可以稳定微观主体的预期，增强国家财政政策对经济社会的调节效果。缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 6二、预算偏离的事实11不同层级政府的预算偏离（1）全国层面，预算偏离表现为大幅“超收”和“超支”，并且“超收”和“超支”存在紧密联系。根据前述预算偏离的公式，图 1 给出了 194 至 2014 年我国国家公共预算的预算偏离情况。可见，无论收入还是支出，预算偏离都表现为决算大于预算数额，即“超收”和“超支”并存。从偏离的程度看，收入预决算偏离常年在 5% 以上，并在许多年份超过了 10%，其中在 207 年高达 16.47%；支出预决算的偏离在大部分年份中也都超过了 5%，最高的 201 年为 9.01%。另外，收入预算偏离和支出预算偏离的趋势也基本一致，进一步地，二者的相关系数高达 0.76。1我们使用的主要数据是 1994-2014 年一般公共预算的预算和决算数据。数据来自中国财政年鉴以及各省（自治区、直辖市）财政厅在本级人民代表大会的预决算报告。在进行具体分析时，我们还剔除了西藏的数据。图 11994-2014 年中国国家公共预算的预决算偏离度（%）7 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础（2）地方层面，预算偏离程度较高，且“超收”和“少支”并存。图 2 给出了 194 年以来各省预算偏离平均值的变化。可见，在地方层面，收入的决算大于预算，存在“超收”现象，平均而言，超收的比例约为 8.2%；相反，支出的决算小于预算，存在“少支”现象，少支的比例约为 9.63%。显然，与全国层面的“超收”和“超支”不同，在地方层面，预算偏离呈现出了“超收”和“少支”的特点。一个可能的原因便是全国作为一个整体，不存在政府间收支的划分，而一旦考虑上下级政府及其对应的财政分权体制，不同层级和地区政府的收入和支出就不再是一一对应的关系，并且地方政府的支出在极大程度上依赖于中央政府的补助，而转移支付的公共池效应会使得地方政府在预算时会倾向于尽可能多地争取中央补助，而在支出执行的过程中，有些争取到的钱花不出去，还有些转移支付的资金并未及时到位，这最终导致了“少支”的现象。图 21994-2014 年各省预算偏离平均值的变化（%）注：revenuedv 表示收入的预算偏离，expdv 表示支出的预算偏离。缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 8（3）不论是全国层面还是地方层面，194 年来，预算偏离都大致表现为先下降后上升再下降的时间态势。从图 1 和图 2 可以看出，自分税制改革到 1998 年，财政收支的预决算偏离度不断下降；1998年实施积极的财政政策以后，收支预决算的偏离趋于上升，并在2007年达到一个高点（其中在 2002 年和 2005 年有较为明显的下降）；2008 年国际金融危机开始蔓延，财政收支预决算偏离也大幅下降，然而在 209 年经济刺激计划之后，又迅速上升，并在 201 年达到另一个高点；2012 年以后，随着中国经济进入新常态，预决算偏离度又大幅下降。（4）地方层面，省本级的预算偏离程度高于市县政府，但地方预算偏离主要是由市县层面的偏离导致的。限于数据，我们把省以下的政府当做一个整体，并简称为市县政府。我们首先在图 3 和图 4 中给出了省本级和市县政府预算偏离的情况。图 31994-2014 省本级和市县层面收入预算偏离的平均值（%）9 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础图 41994-2014 省本级和市县层面支出预算偏离的平均值（%）从图中可以看出：（1）不论是在省本级还是市县层面，不同省份之间预算偏离的情况差异较大，以市县层面的收入预算偏离为例，偏离最大的为宁夏，约为 16%，而偏离最小的广东仅为1.09%，重庆的预算偏离甚至为负向偏离。（2）收入预算偏离在两个层面都表现为“超收”，但是市县层面的收入预算偏离程度总体上要小于省本级层面。（3）市县层面的支出预算偏离都为负，但是有相当一部分省份省本级的支出预算偏离为正，因而可以认为，地方支出预算偏离表现为“少支”更主要是由市县层面的预决算偏差导致的。那么，省本级和市县对全省预算偏离的贡献度分别有多大呢？尽管从数值上看，省本级的收入预算偏离会大于市县层面的收入预算偏离，但这并不意味这省本级对全省收入预算偏离的贡献大，原因在于省本级对全省预算偏离的贡献还取决于其占全省收入的比重。一般地，省本级对全省预算偏离的相对贡献 = 省本级预算数占全省预算数的比重 省本级预算的偏离程度。据此，我们分别计算了省本级和市县预算偏离对全省预算偏离的贡献。结果见表 1和表 2。缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 10表 1全省收入预算偏离在省本级和市县层面的分解情况（%）层面 全省 省本级 市县年份 偏离 占比 偏离 相对贡献 占比 偏离 相对贡献2000 6.91 22.37 12.01 38.90 77.63 5.44 61.102001 9.93 22.81 16.25 37.34 77.19 8.06 62.662002 8.08 27.14 7.71 25.89 72.86 8.22 74.112003 7.83 25.30 9.34 30.16 74.70 7.32 69.842004 9.89 24.36 14.99 36.89 75.64 8.26 63.112005 9.46 25.40 11.22 30.13 74.60 8.86 69.872006 7.63 26.14 10.30 35.31 73.86 6.68 64.692007 11.41 24.56 18.27 39.32 75.44 9.18 60.682008 5.81 25.19 7.53 32.64 74.81 5.23 67.362009 4.53 24.18 3.86 20.63 75.82 4.74 79.372010 9.73 21.33 12.10 26.53 78.67 9.08 73.472011 10.41 20.15 20.08 38.88 79.85 7.97 61.122012 2.89 20.67 4.75 34.00 79.33 2.40 66.002013 2.96 19.89 3.74 25.20 80.11 2.76 74.80均值 7.68 23.53 10.87 32.27 76.47 6.73 67.73注：本表先取每一年各省（省本级、市县）预算收入和决算收入的平均值之后再进行计算，这导致本表计算出的预算偏离度与前文稍有不同，前文是直接取各省（省本级、市县）预算偏离的平均作为该年预算偏离的数值；由于有些年份的某些省本级和市县数据的缺失，我们最终只给出了 2000-2013 年的结果。下同。11 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础表 2全省支出预算偏离在省本级和市县层面的分解情况（%）层面 全省 省本级 市县年份 偏离 占比 偏离 相对贡献 占比 偏离 相对贡献2000 -11.26 27.09 -2.19 5.28 72.91 -14.62 94.722001 -11.57 26.10 -2.40 5.43 73.90 -14.81 94.572002 -10.21 27.66 -5.62 15.22 72.34 -11.96 84.782003 -10.35 25.33 -3.06 7.49 74.67 -12.82 92.512004 -11.68 24.82 -5.93 12.60 75.18 -13.58 87.402005 -11.74 23.07 -0.39 0.76 76.93 -15.14 99.242006 -11.95 23.04 -4.17 8.04 76.96 -14.28 91.962007 -12.81 23.30 -6.60 12.01 76.70 -14.69 87.992008 -11.78 23.38 -8.90 17.66 76.62 -12.66 82.342009 -12.18 23.89 -7.76 15.22 76.11 -13.56 84.782010 -10.92 21.94 -10.63 21.37 78.06 -11.00 78.632011 -11.12 21.89 -8.14 16.03 78.11 -11.95 83.972012 -10.94 21.08 -10.10 19.45 78.92 -11.17 80.552013 -8.89 20.17 -9.48 21.52 79.83 -8.74 78.48均值 -11.24 23.77 -6.10 12.72 76.23 -12.93 87.28可见：（1）尽管省本级的收入预算偏离程度（均值为 10.87%）要大于市县（均值为6.73%），但由于市县政府的预算收入占全省预算收入的比重平均达到了 76.4%，远高于省本级的 23.5%，因而全省预算偏离主要是由市县层面贡献的，相对贡献率平均为 67.3%；此外，各层级政府收入预算偏离对全省收入预算偏离的贡献并未表现出明显的时间趋势，市县层面的贡献在 2000 年为 61.1%，2009 年达到看最高峰，为 79.37%。（2）一方面，市县政府支出预算偏离的程度（平均是 12.93%）高于省本级政府（平均 6.1%），另一方面，市县政府预算支出的占比也远高于省本级，这最终使得全省层面的支出预算偏离主要是由市县层面导致的（贡献率达 87.2%）；同时，市县层面对全省支出预算偏离的贡献率总体表现出下降的态势，由 2000 年的 94.72% 下降到 2013 年的 78.48%。2不同地区的预算偏离（1）分省看，不同省份的预算偏离差异较大，并且收支预算偏离不存在对应关系。缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 12就历年平均水平而言，经济发展水平相对落后的宁夏、陕西、山西等西部省份的收入偏差较大，而东部的广东、福建、山东等省份的收入偏差较小；但也有例外，譬如西部的贵州，中部的湖北等省份的收入偏差也较小。与收入偏差不同，许多东部省份（浙江、福建、广东）的支出偏差较大，支出偏差在各省份之间的差异比较大，而且并没有表现出比较明显的规律。因而我们认为在全省层面，收入偏差和支出偏差之间并没有紧密的联系，收入偏差较大的省份可能支出偏差较小。（2）分区域看，东部地区的预算偏离最小，而西部地区的偏离较大。图 5 和图 6 分别给出了分地区收支预算偏离的情况。可见，在收入偏差上，在大部分时间段上，东部地区的偏差最小，其次是中部地区和东北地区，最后是西部地区；支出偏差上，历年均值来说，东部地区最小，东北地区最大，但是在2010年以后，西部地区的支出偏差最小。总体而言，东部地区的收支预算偏离程度要小于其它地区。图 5分地区 1994-2014 年收入预算偏离平均值的变化注：east、middle、west、northeast 分别表示东部、中部、西部和东北地区，下同。13 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础图 6分地区 1994-2014 年支出预算偏离平均值的变化3不同收支项目的预算偏离（1）从预算偏离的大小看，收入预算偏离中，非税收入的偏离最大，增值税的预算偏离最小；支出预算偏离中，基本建设支出的偏离最大，行政管理支出的偏离最小。为了观察预算偏离的结构状况，我们对收支进行了分类。由于 207 年进行了政府收支分类改革，对支出分类做了大幅调整，因而我们的支出分类数据只到 206 年。具体而言，收入分类主要分为增值税、营业税、企业所得税、非税收入和其它收入；支出主要分为行政管理支出、基本建设支出、教育支出、科技支出、社会保障支出和其它支出。表 3 给出了不同收入和支出的预算偏离情况。可见，在收入中非税收入的偏离最大，均值达到了 27.84%，其次是其它收入，为 17.26%，而增值税的偏离最小，仅为 2.94%；支出中基本建设支出的偏离最大，平均为 17.52%，行政管理费的偏离最小，为 2.%。非税收入的偏离最大可能是由于非税收入的管理不严格，地方政府征收的自由度较大造成的，而增值税的偏离最小则可能是由于其严格的制度管理的影响，并且增值税的增加主要来自第二产业缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 14和 GDP 的增长，因而，以 GDP 为依据的预算编制不会产生过大的偏差。由于基本建设往往需要大量的资金，并且在较大程度上依赖于中央的专项补助2，这很可能导致基本建设支出存在较大程度的“少支”现象；行政管理支出则往往采用定员定额的方式编制预算，因而决算和预算出现的差异也会较小。表 3不同收入和支出预算偏离的情况（%）分项收入和支出 观察值 均值 标准差 最小值 最大值vatdv 增值税 630 2.94 9.53 -26.18 55.19salesdv 营业税 630 3.74 7.88 -20.42 40.50corporatedv 企业所得税 630 9.77 19.27 -64.29 134.60nontaxdv 非税收入 630 27.84 44.94 -145.32 318.33otherredv 其它收入 630 17.26 52.58 -34.99 629.55publicdv 行政管理 390 -2.22 3.38 -21.51 18.10infradv 基本建设 390 -17.52 11.96 -60.58 37.59edudv 教育 508 -4.25 3.83 -22.42 12.73tecdv 科技 630 -9.33 8.79 -55.50 8.31securitydv 社会保障 510 -10.13 9.66 -47.53 5.34otherexpdv 其它支出 268 -13.51 7.41 -34.73 28.73注：非税收入和其它收入偏离的最大值都特别大，这有可能是数据统计的原因，也可能是现实的情况。当然，非税收入和其它收入偏离大于 200 的观察值很少，分别只有 7 个和 11 个。（2）从各收支项目对总预算偏离的贡献看，收入预算偏离中，非税收入的贡献最大，增值税的贡献最小；支出预算偏离中，其它支出的贡献最大，科技支出的贡献最小。正如上文在分析不同层级政府对全省预算偏离的贡献所说，不同的收入和支出偏离对总收入和支出偏离的贡献不仅取决于其本身的偏离程度，同时还取决于其占总收入或总支出的比重。因而即使我们知道非税收入的偏差最大，但我们并不能据此认为它是总收入偏差的最主要成分。为此，我们计算了不同收入和支出项目对总收支预算偏离的贡献。2例如，专项转移支付的第一项便是基本建设支出。15 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础首先，来看不同收入项目对总收入预算偏离的影响。表 4 给出了 194-20 年各分项收入对总收入预算偏离的贡献率。表 4分项收入对总收入预算偏离的贡献率（%）年份 增值税 营业税 企业所得税 非税收入 其它收入1994 11.56 15.28 5.44 13.97 53.751995 12.03 17.42 12.76 28.80 28.991996 10.42 15.53 0.92 57.15 15.971997 1.71 12.04 36.51 43.00 6.731998 -0.33 5.55 -2.01 50.22 46.561999 -2.68 -18.78 36.72 41.60 43.152000 7.51 1.83 25.07 21.02 44.572001 7.52 2.00 62.66 12.96 14.852002 7.73 27.32 -7.53 30.96 41.522003 10.82 20.89 7.41 30.90 29.982004 2.42 20.00 18.51 34.43 24.652005 20.09 4.29 11.29 32.18 32.162006 7.93 13.26 11.27 42.36 25.172007 5.05 20.90 19.67 24.92 29.462008 -1.52 -1.35 23.39 -114.11 193.582009 -14.00 20.77 -12.17 66.72 38.682010 0.40 18.80 11.63 33.76 35.422011 -0.06 11.55 14.90 46.32 27.292012 -20.67 -3.44 -5.83 103.13 26.812013 -0.22 12.83 -19.15 64.78 41.762014 4.71 -83.70 10.20 160.54 8.26均值 7.11 16.55 16.91 50.18 38.54注：偏离的均值采用的是各年绝对值的均值。从均值来看，1994-2014年，非税收入的贡献最大，其次是其它收入，最小的是增值税收入。也就是说，总收入预决算的偏差最主要是由非税收入和其它收入导致的，因而，加强对非税收入的管理对降低预决算偏差具有重要的作用。从时间上看，不同分项收入对总收入偏差的贡献在不同年份的差异很大，以增值税为例，其贡献率高的时候在 201 年达到了 20.9%，而最低的时候在 201 年，绝对值仅为 0.6%。这表明不同分项收入对总收入偏差的贡献处在不断变动之中。那么这种变动是由于某一分项缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 16收入自身偏差的变动导致的还是由于其占预算总收入比重的变化导致的呢？为此，我们在表5 给出了各分项收入占预算总收入比重的变化以及该收入自身预决算偏离的变化。表 5分项收入对总收入预决算偏差贡献的分解（%）年份增值税 营业税 企业所得税 非税收入 其它收入占比 偏差 占比 偏差 占比 偏差 占比 偏差 占比 偏差1994 28.33 9.56 31.03 11.54 13.89 9.18 -1.61 -203.76 28.36 44.441995 25.26 4.95 27.99 6.46 12.21 10.85 2.80 106.95 31.75 9.481996 24.51 3.97 27.15 5.34 12.22 0.70 4.49 119.00 31.64 4.721997 24.60 0.35 27.00 2.22 11.35 16.00 5.45 39.23 31.60 1.061998 18.84 -0.06 27.58 0.66 10.79 -0.61 10.47 15.71 32.32 4.721999 18.03 -0.45 27.33 -2.09 13.26 8.42 11.74 10.77 29.63 4.432000 18.30 2.83 26.70 0.47 14.85 11.66 11.39 12.75 28.76 10.712001 18.16 4.11 25.84 0.77 16.83 36.97 13.05 9.86 26.13 5.652002 18.91 3.30 26.74 8.26 14.72 -4.14 12.77 19.60 26.86 12.492003 18.98 4.47 28.64 5.71 10.85 5.35 15.62 15.49 25.91 9.062004 15.33 1.56 30.63 6.46 11.08 16.53 16.43 20.73 26.53 9.192005 17.55 10.83 29.76 1.36 11.78 9.07 17.16 17.74 23.76 12.802006 18.20 3.32 28.20 3.59 11.98 7.18 17.67 18.29 23.96 8.012007 17.71 3.26 27.76 8.59 12.57 17.87 17.55 16.20 24.41 13.772008 16.75 -0.53 27.37 -0.29 13.57 10.02 26.30 -25.21 16.01 70.272009 15.34 -4.13 27.42 3.43 13.12 -4.20 17.62 17.14 26.50 6.612010 14.00 0.27 27.90 6.55 12.51 9.05 18.08 18.16 27.51 12.532011 12.59 -0.05 27.17 4.42 12.62 12.29 19.22 25.08 28.40 10.002012 11.95 -4.99 26.28 -0.38 12.92 -1.30 20.21 14.74 28.64 2.702013 12.35 -0.05 25.21 1.50 12.47 -4.54 20.64 9.28 29.33 4.212014 12.94 0.40 24.53 -3.79 11.65 0.97 20.51 8.68 30.38 0.30均值 17.52 3.02 27.36 3.99 12.67 9.38 14.96 35.45 27.50 12.25从均值来看，其它收入和营业税占总收入的比重最高，均在四分之一以上，企业所得税所占比重最低，其次是非税收入。增值税和营业税的偏差都较小，而非税收入的偏差最大，达到了 35.45%。因而，即使非税收入占总收入的比重并不大，但是其自身的预决算偏差很大，这导致了其对总收入偏差的贡献率最高；较高的偏差和很大的占比使得其它收入对总收入的贡献率也处于一个很高的水平。从时间变化来看，增值税占总收入的比重总体趋于下降，营业税的占比处于缓慢下降的17 缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础态势，企业所得税的占比则较为平稳，非税收入的占比经历了较大幅度的上升过程，其他收入的占比则呈现出先下降后上升的特征。自身预决算偏差方面，各分项收入并未呈现出明显的特征，不同年份的差异较大。其次，我们观察支出偏差的结构特点。由于 207 年进行了收支分类改革，支出项目进行了较大的调整，考虑到不同分项支出数据的可得性，我们进行支出偏差的结构分析的时间段为 1998-2006 年。表 6 分项支出对总支出预决算偏差的贡献率（%）年份 行政管理 基本建设 教育 科技 社会保障 其它1998 1.72 14.35 1.25 1.14 3.48 78.051999 1.58 19.49 2.00 0.96 6.32 69.652000 1.96 18.74 2.83 0.91 10.71 64.862001 2.13 23.96 3.07 1.09 9.53 60.222002 2.10 22.46 2.92 0.83 6.82 64.862003 2.20 15.55 2.64 1.27 7.63 70.712004 1.79 16.64 3.74 0.79 6.53 70.512005 2.30 14.18 4.14 0.65 4.78 73.952006 2.42 12.50 5.55 0.91 4.05 74.58均值 2.02 17.54 3.13 0.95 6.65 69.71表 6 是不同支出对总支出预决算偏差的贡献率。可见，其它支出的贡献最大，高达69.71%，其次是基本建设支出，为 17.54%，科技支出的贡献最小，为 0.95%。时间趋势上，其它支出和社会保障支出的贡献率均呈现出先下降后上升的态势，基本建设支出的贡献率正好相反，先上升后下降；行政管理支出的贡献率趋于缓慢上升，而教育支出、科技支出的贡献率总体趋于下降。缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础 18表 7分项支出