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中国绿色公共采购：效益量化2015年4月20日ii 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制中国绿色公共采购：效益量化2015年4月 国际可持续发展研究院作者:Benjamin Denjean，国际可持续发展研究院咨询专家Jason Dion，项目官员与经济学家，国际可持续发展研究院Lei Huo，咨询专家，国际可持续发展研究院Tilmann Liebert， 项目官员，国际可持续发展研究院致谢本讨论稿是国际可持续发展研究院（IISD）与人民大学重阳金融研究院（RDCY）和环境保护部中环联认证中心（CEC）共同开展的一个更为宽泛的研究项目的组成部分，该项目名为：中国绿色公共采购，通过量化经济、社会与环境多重效益予以实施。本项目由国际可持续发展研究院的Tilmann Liebert和Oshani Perera领导。感谢北京建筑大学环境与能源工程学院的张明顺,Top10中国的易水和胡波以及国际可持续发展研究院余晓文为本项目所做出的贡献以及国际可持续发展研究院程路佳的长期支持。国际可持续发展研究院公共采购与基础设施项目感谢MAVA自然基金会（MAVA基金）的Holger Schmid表示出的宝贵兴趣和提供的支持。本报告中任何错误或遗漏之责均由作者自负。国际可持续发展研究院国际可持续发展研究院（IISD）通过在国际贸易和投资、经济政策、气候变化和能源、自然和社会资本管理以及发挥通信技术在这些领域的作用等方面提供政策建议，为可持续发展做出贡献。我们报告国际谈判方面的情况，并传播通过合作项目获得的知识，从而组织更为缜密的研究、加强发展中国家的能力建设、改善南北交流网络、促进全球研究者、从业者、公民和政策制定者之间的联系。国际可持续发展研究院（IISD）的愿景是持续提高所有人的生活质量；其任务是引领创新运动使社会生活具有可持续性。国际可持续发展研究院是在加拿大注册的一个慈善组织，在美国享有501(c)(3)免税资格。其核心业务得到加拿大政府通过国际发展研究中心（IDRC）提供的支持，以及丹麦外交部和曼尼托巴省的支持。其项目基金来自加拿大国内和国外的许多政府部门、联合国相关机构、基金会和私营部门。iisd中国人民大学重阳金融研究院中国人民大学重阳金融研究院 （ 人大重阳 ） 是上海重阳投资管理股份有限公司董事长裘国根先生向母校捐款2亿元建成的一所中国特色新型智库 ， 旨在把脉金融 ， 钻研学术 ， 关注现实 ， 建言国家 ， 服务大众。2013年1月19日创院以来 ， 人大重阳开创了多项中国智库之最 ， 是首个承办20国智库峰会、丝绸之路经济带12国智库论坛的中国智库 ， 创建了中国首个生态金融智库项目中国人民大学生态金融研究中心。该中心由北京巧女公益基金会支持中国人民大学智库建设 ， 隶属于中国人民大学重阳金融研究院运营管理。2014年人大重阳入围由美国宾夕法尼亚大学推出的、国际公认度最高的全球智库报告 2014的“全球顶级智库150强” ， 列106 位 ， 是入围的七家中国智库之一 。 rdcy-sf.ruc.eduiii 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制目录1. 背景 .12. 中国绿色公共采购的依据 .23. 中国（绿色）公共采购状况 .43.1实践与程序 .43.2参与方与机构 .63.2.1发改委 .93.2.2财政部 .73.2.3环境保护部 .73.2.4公共采购中心 .93.3各级政府公共采购分解 .104. 中国现行公共采购实践 .114.1认证和标准 .114.1.1环境标识产品（ELP）清单 .114.1.2节能产品（ECP）清单 .125. 法律框架 .146.目前公共采购的有效性及其他挑战 .166.1国家层面 .166.2省级 .176.3超越货物：工程和服务的潜力 .186.4非正式挑战 .197.目前支持GPP的改革 .208.量化展示GPP的效益：国际可持续发展研究院绿色公共采购模型 .218.1模型方法 .218.2模型范围 .218.3输出例子 .229.前进之路：初步结论 .25参考资料 .261 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制1. 背景近年来，工业化国家与新兴经济体的决策者们均对绿色公共采购（GPP）表示出日益浓厚的兴趣，绿色公共采购还通常被称为可持续公共采购（SPP）（UNEP,2013年）。从本质上说，这些政策与实践得以利用公共支出的庞大数量与高额价值以实现战略目标，包括使政策与政府总体优先事务保持一致，而且在对待GPP的问题上，国际可持续发展研究院也坚持这一观点。尽管GPP与SPP两者均对环境高度关注，它们也可以涵盖社会和经济/财政事务（见图框1内国际上普遍接受的定义）1。联合国环境规划署开展的一项审议工作发现：到2012年底，以欧盟成员国为首的五大洲至少有56各国家在国家层面的采纳了SPP/GPP政策。该项审议工作还表明，使GPP保持正确的发展方向是一项挑战，因此对GPP活动及其影响进行测量至关重要，（联合国环境规划署，2013年）。尽管GPP活动处于哪一具体水平还存在不确定性，但实施战略采购的现实情况确很清晰了然：公共采购支出通常占据国内生产总值（GDP）的20%、30%甚至更高的水平，GPP可以为政府需求方面提供强有力的的管理工具，以便对市场施加影响并更好地满足国民的需求，还可全面支持经济、环境和社会发展目标。图框1：国际上接受的GPP/SPP定义与中文翻译对比联合国马拉喀什可持续公共采购课题组将“可持续采购”定义为：为满足其货物、服务、工程和设施的需求而组织采购的、基于全生命基础以实现其物有所值原则的方法，从而不仅为组织、还可为社会和经济创造效益，并使对环境的危害最小化。”2欧盟将GPP定义为：公共部门寻求采购货物、服务和工程的过程，在与通过具备相同主体功能的其他方式采购的货物、服务和工程相比较时，其生命周期内的环境影响更小”（欧洲委员会，2008年）。重要的是，在中国要清楚区分开政府采购和公共采购。前者专指中央和地方政府机构，而后者还包含了其他公共机构、部门、国有企业和类似机构的采购。在中华人民共和国，政策制定者将GPP引入到了采购实践之中。2006年，中国发布了GPP管理办法，随后，价值数十亿元人民币的经认证为环境友好货物进入了市场（国际贸易中心，未注明日期），其中许多被公共部门采购。然而，诸如本工作报告所论证的，在GPP的绿色采购数量和严格性方面，依然有很大的提升空间。中国可采用GPP克服妨碍其实现生态文明的多重挑战。本报告中介绍的由国际可持续发展研究院开发的模型表明，增加GPP可以改善环境、社会和经济/财政领域内的可持续性。中国应该奉行雄心勃勃的政策以获取综合效益。本报告第二至第五节对中国GPP原理进行了阐述，概括介绍了中国的公共采购体系，并概述了目前中国实施GPP的方法与程度，包括法律框架。正如这几个章节所述，尽管中国正在积极采纳GPP，提升其一致性和严格性的空间依然巨大。第六节至第七节对目前GPP实践的效果进行了初步评估，并对目前有益于实施GPP的政策和机构改革进行了讨论。第八节介绍了国际可持续发展研究院用以量化、易于交流GPP效益的工具-中国绿色公共采购模型及其初步产出。报告结尾部分作出了初步结论。 onomic/financial spheres.China 1.本报告将采用术语GPP，因为在中国这一术语更为普遍。2.这一定义最初引用于英国环境、食品和农村事务部（2006年，第10页）2 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制needs to pursue ambitious policies to reap these benefits.2. 中国绿色公共采购的依据当我们考虑中国的绝对采购量时，就可以发现撬动公共采购以实现经济、社会和环境发展的目标具有明显的潜力：2013年，各级政府的采购支出超过了1.63万亿人民币（2637.4亿美元），占国家总支出的11.7%，约为2013年中国GDP（56.5万亿人民币）的2.8%（中华人民共和国财政部，2014b）。图1显示了2005年至2012年间政府采购支出的演化。图1：中国公共采购的货物和服务（2005年-2012年）来源：欧盟中国商会公共采购课题组（2014年）因为采购总额极其庞大，政府完全可以利用其强大的采购力推进更为可持续的产品市场。反过来，这也会激励商业界对清洁、负责任的产品和服务进行投资和创新，从而满足政府所担保的大量、长期的需求。国际经验表明，如果认真从战略层面实施GPP，在寻求长期效益方面，可持续的货物和服务是可负担的，是物有所值的（联合国环境规划署，2013年）。除GPP政策固有的潜力之外，追寻GPP也与中国的发展目标和规划完全一致。十二五规划（2011年-2015年）第二章指出：“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。节约能源，降低温室气体排放强度，积极应对全球气候变化”（国务院，2011年）。2012年，18大宣布建设“生态文明”，并将其纳入中国最高层面的“五个一”建设框架之中（周，2013年）。这些行动表明了中央政府对中国促进可持续的低碳经济做出的承诺，要求各级政府为实现国家发展目标和促进生态文明做出贡献。采购是实现这些目标的有力手段。GPP工具箱的力度并不取决于绿色货物获得市场准入的总量。具体而言，GPP可以从三个方面为中国的生态文明社会经济发展做出贡献： 占领国内工业 ：GPP为私营部门创造了机遇，可提高其对市场清洁技术产品和服务需求领域的认识。当国内私营部门认识到政府需要绿色产品，便将投入生产高能效、环境友好型产品。3 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制 促进绿色竞争力：对具有高可持续性绩效产品需求的增加将使各地的生产厂家提升其满足相关要求的竞争力。这有助于强化其在海外的效应能力，从而发现进入国际市场的更好途径。 推动可持续和生产 ：政府的大宗采购刺激经济发展。通过将环境与社会层面的要求纳入到大宗公共支出领域，GPP使得可持续消费和生产在整体国内经济中切实可行。除了可支持广泛的环境目标与工业竞争力，GPP还提供更为狭义的物有所值的依据。如果政府部门能够认识到资产生命周期的价值所在，而不是简单地在采购时追求最低价格，则可在较长使用过程中节省财政支出，并发挥更大的影响力。当采购决定中开始纳入外部性因素（如，空气和水污染）时，实现资产生命周期的价值就更为重要。但是，这方面的关键要素在于，在考虑传统上认识不到的影响时，要清楚了解不同的采购选择所带来的净效益。国际可持续发展研究院建立的中国GPP模型就旨在解决这一挑战。第8节对该模型进行了详细论述。第4节将详述中国政府对GPP提供的机遇已有充分认识，并在该领域出台了许多重要的措施。挑战是如何确保这些措施和GPP新政全面有效的实施。第三节中，我们将介绍各部门的职责，部分工作是重叠的，加剧了采购体系高效管理和快速改革的复杂性。4 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制3. 中国（绿色）公共采购状况本节旨在向读者介绍中国的公共采购状况，尤其是中国的GPP。本节高瞻远瞩地概述了主要参与方及其支出状况，然后介绍了中国的主要实践。中国政府采购的国家政策框架为自上而下的中央集权分级管理架构，国家政府部门，包括国家发展和改革委员会（发改委）、财政部、商务部和环保部负责制定政策框架、向省级政府部门分配预算，用于实施政府采购。政府采购中心负责实施政府采购计划。在中国，制定公共采购框架的是中央政府。但是，实施公共采购的预算分配、制定管理条例和培训采购官员的工作却归省级政府部门负责（Philipps, Espert与Eichhorst, 2011年）。3.1实践与程序中国的公共采购是买方、管理者、采购代理与商家之间的不断沟通来完成。图2详细介绍了典型的招标程序，强调了在招标与合同管理阶段采购代理发挥的中心作用。重要的是，要考虑到只有获得管理者（即财政部门）的预算批准之后，才有可能将采购工作交由采购代理。财政部门直接隶属于财政部，所以财政部在公共采购领域内具有操作性影响并发挥着中心作用。5 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制PROCEDURES)图2：典型招标采购程序（HU和YI，2014年）6 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制采购可以通过公开招标、特邀招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他采购方式进行。如图3所示，据报道，公开招标是中国最为广泛采用的采购技术（占84%的 null案例）。图3：2012年不同招标方法占比（来源：HU和YI，2014年）但是，鉴于这些数据源于中国官方，一些学者担心在实际的实施过程中会有差异（Gong和Zhou,2014年）。因为好像公开招标是最为常用的方法，有些人认为采用这些方法是因为上级施压，这些统计数据有所夸大。同时，竞争性招标会限制潜在的采购方数量并有利于选定的候选方。此外，通过询价和报价（最不具竞争性的方法）方法进行的采购在某些城市可能高达79%（Gong和Zhou,2014年）。诸如开篇时所述，各级政府、各部位普遍实施了采购程序。3.2参与方与机构在国家层面，发改委和环保部牵头并管理GPP工作，商务部和财政部则提供市场协调和融资方面的支持。因此，这些部门还负责制定法律文件、法律和指南，用于中国GPP的战略发展。此外，数个部委还颁布了对采购决策具有影响的资质与认证办法（欧盟中国商会，2011年第11页）。下面这一小节详述了主要参与方与机构的作用。3.2.1发改委自2005年以来，发改委一直是部际协调平台的牵头部门，该平台是国务院创建的。3该招标流程部际协调机制具有以下职责：a. 分析招标条例现状，针对涉及多政府部门采购活动的监管问题，讨论并拿出解决方案b. 协调政府部门在监督采购方面的冲突c. 交流信息d. 协调不同部门颁布的招标条例3.除协调机构发改委之外，该平台还有下列成员单位：监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局和国务院法制办。7 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制e. 沟通招标规则的实施情况f. 开展联合调查和研究除由政府采购法管辖的活动外，发改委还对受招标法管理的所有政府部门和国企的招标活动进行监督，并与财政部联合管理、发布节能产品(ECP)清单。3.2.2财政部在中国GPP进程的诸多层面，财政部发挥着支持性的作用。该部制定中央采购（CP）目录，并分别与发改委和环保部联合管理节能产品清单ECL和环境标识产品（ELP）。财政部还负责建立中央采购中心，并与商务部一道为GPP项目提供市场支持和融资。显然，政策制定者试图通过制定中央采购目录集中管理政府采购，该目录由财政部负责制定，中央一级的目录由国务院批准，地方则由省级政府批准。监督部门（财政部）还支持诸多其他的政府部门建立其自身的中央采购中心。其结果是，大部分的采购业务分配给了各采购中心（Cao, Yan & Zhou，2010年）。财政部还与地方政府财政部门一道处理供应商的投诉。与实施过程中这一摩擦点的接触，加上财政部在制定法律中的关键作用，使得财政部成为唯一一个可以全面了解公共采购程序和控制链总体情况的部门。重要的是，考虑财政部在制定公共采购政策中的显著角色，是要强化其作为中国加入世贸组织关于政府采购贸易协议的协议谈判者。除了与公共采购直接相关的事务之外，近年来，财政部还是中国可持续消费政策方面的主要角色，2010年以来定期发布有关具体产品的通知和实施规则（中国环境与发展国际合作委员会，2013年）。43.2.3环境保护部环保部推出了中国ELPs采购的项目，并与财政部一道管理和发布环保产品名单。图4介绍了有关中央层面的参与方和机构及其关系。4.仅在2012年一年，财政部就发布了四项促进高能效与节能产品的规则：（1）平板电视，（2）节能冰箱，（3）洗衣机和（4）节能热水器。8 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制FIGURE4:CENTRALGOVERNMENTACTORSANDDECISIONHIERARCHIESINCHINASPUBLICPROCUREMENT9 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制3.2.4公共采购中心中国的采购通过不同的方式进行。在分散式采购中，买方自行进行采购，而在集中式采购中，采购的角色则授权给公共采购中心。具体采用哪种方式进行采购需视CP目录而定。5各级政府都成立了公共采购中心，负责全球总体上持续增长的采购部分。2007年，公共采购中心负责了总采购中的65.5%，价值3050亿元人民币，2012年，这一数额增达88%，价值12300亿人民币。中央和地方采购目录中的采购必须由公共采购中心实施。相反，各部门的集中和分散采购仅分别占总采购的19.5%和15%。因此，公共采购中心在中国的政府采购中发挥了极其重要的作用（Tian,2012年）。地方公共采购中心负责管理所有行政单位的具体采购流程工作。这种集中公共采购包括公共服务单位的所有采购，如市政管理部门、研究院所、大学、医院和国企（Philipps, Marsille, Schr nullder与Haberland, 2011年）。公共采购中心隶属于上级负责公共采购的行政部门（通常被称为公共采购局，负责制定战略并开展监督，或者负责省/市政府的日程行政工作）。视其相应的关系，在制定内部管理流程和与用户及供应商沟通时，这些部门有很大的自由度。公共采购中心扮演着采购中介的角色，因此，并不直接接受地方财政部门的GPP预算拨款（Philipps, Espert与Eichhorst,2011年）。公共采购中心可以对基于服务的采购进行监督，但是，这得视地方政府是否将其纳入采购目录（和相应类别）而定。因为各级政府都设立了公共采购中心，大部分的采购都是在县级完成的（43%），而采购流程通常由专门为此而设立的市级公共采购中心实施。公共采购中心受平级主管部门的重叠政策和双重管理体系管理，因为缺乏专门的GPP部门，人们常对其实施能力不强而担忧（Qiao与Wang, 2010年）在2012年底，中国已经成立2345个公共采购中心，拥有16000名工作人员。这一数字必须放在中国已经拥有3000多家专业招标公司和48000多名专业人员的背景下来看待。训练有素的专家选择重要更有吸引力的私营就业机遇，导致公共机构人力资源的不足，许多未受过中国政府组织的正式系统的GPP培训的职员占据采购职位（Ju, Zhang, Zhan, Ren与Yang,2009年），human resources in public institutions, leaving many procurement positions occupied by employees without formal and systematic training on GPP provided by the Chinese government (Ju, Zhang, Zhan, Ren & Yang, 2009). Figure 5 provides a top-level overview of the system for GPP in China, including law, technologies and methods, management and environmental awareness, as well as the supply of green products.depends on both the stringency of certification and the update frequency. Governmental agencies at all levels, institutions and organizations that use public funds for procurement should give priority to products on the two public procurement lists. Currently, procurement from the ECP list is mandatory, while procurement from the ELP list is voluntary. Departments that disobey the regulation indicating mandatory procurement from the ECL list may be punished according to the relevant laws and regulations. Sanctions may include retaining the procurement fund or forcing the reorganization of the tendering process in the relevant PPCs. The lists specify exactly which products should be preferentially purchased by providing detailed information such as the name of the producer, registered trademarks, the product name and model, the number and expiration as well as the validity date of the certification.Both lists must also keep being compliant with national energy conservation or environmental standards set by governmental agencies. Their revision periods are typically in the range of two to three years. However, it does not appear that products are regularly delisted, so procurers are faced with cumbersome lists that may not always point out the alternatives that are the most eco- and cost efficient. The governance and use of these lists is described in greater detail in the following subsection.5.1999年财政部关于政府采购管理的暂行办法第18条和GPL第2条。10 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制图5提供了有关中国公共采购自上而下的体系概要，包括法律、技术和方法、管理与环境意识，以及绿色产品供应。3.3各级政府公共采购分解如图6所示，2012年，中国约有75%的公共采购是由市或县级实施的（Hu与Yi,2014年）。这种现象说明在中国建立起有效的能力建设机制至关重要，可使采购方遵守快速变化的公共采购法规。同时，公共采购的涵盖范围和负责机构均须视地方的决策而定。因此，要想清晰掌握采购总量，就得高度依赖于对这一形式的掌控。财政部正在准备建立一个交换平台（中国政府采购协会），以增进采购方之间的交流和透明度，并期望该平台能提供可靠的自下而上的报告和全国的数据统计。但是，目前地方采购方还拿不出什么案例或创新行政单位的最佳实践，也未从国际经验中获益。图6:2012年各级政府采购份额（HU和YI，2014年）在介绍完中国公共采购状况的主要内容之后，下面一节分析了中国目前的GPP实践。11 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制4. 中国现行公共采购实践GPP在中国日益受到重视并获得各级公共政策支持。但是，至今为止还未出台一部GPP的全面政策。泛言之，中国的GPP依赖产品认证。在独立的产品清单方面有两项不同的计划，其主要差别在于认证程序和部门以及负责的部委。两份产品清单涵盖不同的产品类别，但在有些时候产品也有重叠，如空调或荧光灯。因为GPP依赖的是产品认证，其结果是中国GPP政策的影响程度须视认证的严格程度及其更新频率而定。利用公共基金进行采购的各级政府部门、机构和组织应该优先考虑这两份公共采购清单中的产品。目前，按照ECP清单进行采购是强制性要求，而按照ELP清单进行采购是自愿性的。违反按照指定ECP清单进行强制采购要求的部门可能会受到相应法律法规的惩治。处罚包括截留采购资金或强迫重新组织相应公共采购中心招标。这些清单罗列了应该采购的产品，提供了诸如生产商名称、注册商标、产品名称和型号、认证号及其有效期等详细信息。这两份清单均需严格遵守由国家部门制定的国家节能或环境标准。清单更新周期通常为两至三年。但是，似乎这些产品都未被定期移除，因此，采购方面临着两份繁杂的清单，无从知晓哪些替代产品是最为生态化或最具成本效益的。在下面的章节中对这些清单的治理和使用进行了更为详细的描述。4.1认证和标准4.1.1环境标识产品（ELP）清单2006年10月，国家环境保护总局（后升格为环保部）和财政部联合发布了关于实施政府采购环境标识产品（ELPs）的建议和ELP清单。该建议的发布是中国公共采购的里程碑。至今为止，这些标准是由环保部和隶属于环保部的环境发展中心（EDC）制定颁布。2006年的文件表明，在考虑到公共采购改革的进展、ELP技术和市场的成熟度之后，这两个部门认为在采购中应当优先考虑以“环境标识产品公共采购清单”形式出现的国家认证的ELP。因此，采购实体在采购ELP清单产品时是自愿性的。不难预见，缺少对此采购清单产品的法律制约，这一非强制性方法的效果会大打折扣，下面一节中描述的ECP清单会反映这种状况。ELP清单是从达到中国环境标识（CEL）标准的产品中选取，并由中环联合认证中心（CEC）管理。该标识项目是1993年为回应1992年里约联合国环境与发展大会而发起的。截止2014年12月，该项目涵盖了91类产品。表1概述了ELP清单。表1：ELP清单产品清单 每两年更新一次获取地址 ccgp.gov/qyycp/jnhb/jnhbqd/hbqd/标准China Environmental Labelling 中国环境标识认证部门 中环联合认证中心，EDC 相关部委财政部、环保部12 中国绿色公共采购：效益量化 中国人民大学生态金融研究中心印制4.1.2节能产品（ECP）清单2014年12月，经过六年的自愿运行，财政部与发改委联合发布了关于实施节能产品的意见通知（财政部、发改委，2004年），正式实施了政府采购ECP的现行体系，标志着在政府部门的采购招标中应优先考虑节能产品。随后中华人民共和国国务院颁布的关于建立政府强制采购节能产品体系的通知（国务院，2007年）进一步要求政府部门通过科学流程编制节能产品清单，并确定了产品纳入清单的准入条件。这表明，节能产品必须由中央政府授权的认证机构认证并具有可证实的节能效果。表2-节能产品清单产品清单两年更新2014年12月16日最新版本 查阅网址 ccgp.gov/qyycp/jnhb/jnhbqd/jnqd/标准节能节水认证部门 中国质量认证中心相关部委财政部、发改委、质检总局ates hinders GPP reform in