社区居民委员会行政化问题探析.docx

社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 1 页 社区居民委员会行政化问题探析 内容提要 顺应社会结构转型的现实需要，我国开始了城市的社区建设。但是，在社区建设进程中，社区居民委员会逐步从群众性自治组织异化为行政化组织。本文以广州市海珠区海幢街社区居委会为研究个案，首先梳理了社区居民委员会在组成人员、工作职能、运行机制、考核机制、经费管理方面的行政化表现。接着，文章从国家 -社会关系的角度，分析了产生这一现象的原因，认为在 “强政府 -弱社会 ”的全能政府模式下，政府对社会领域的广泛干预，社会组织发育欠缺，决定了社区居民委员会的行政化；居民低度参与，社区居民委员会自治能力虚化，促成了社区居民委员会的行政 化；组织成员的主观倾向，推进了社区居民委员会行政化。最后，文章提出，要转变政府职能，理顺政府与社会的关系；居民直接选举产生社区居民委员会，增强居民对自治组织的认同感；培育居民社会自主性，增强社区自治能力，从而去社区居民委员会的行政化，使政府的归政府、社会的归社会，发挥群众性自治组织在国家治理中的作用，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，促进和谐社会的构建。 引言 改革开放以来，我国城市的社会结构发生了深刻的变化，传统的纵向单一性社会结构逐渐向横向多元化社会结构转变。个人固定从属于一社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 2 页 个单位的管理 体制已被打破，社会成员与单位间的人身依附关系逐渐松弛，越来越多的 “单位人 ”转变为 “社会人 ”，他们聚居在一定地域范围，形成一个个社会生活共同体 社区。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化 ,以前由单位承担的社会职能随着政府和企业的改革逐渐回归社会 ,社区成为承接这些社会职能的重要载体和新型公共空间。 顺应这一社会结构转型的现实需要，我国开始了城市的社区建设。1986 年，民政部首次提出开展社区服务工作； 1991 年，民政部又提出在城市开展社区建设的思路； 1999年，民政部在全国 10 个城市选择了 26 个社区进行社区建 设实验，先后出现了北京九道湾模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、武汉百步亭模式等各具特色的社区建设模式。 2019 年 11 月，在总结这 26 个社区建设经验的基础上，民政部提出了关于在全国推进城市社区建设的意见，指出社区的范围是经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，社区居民自治组织称为社区居民委员会。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发 201923 号文转发了民政部意见，在全国范围内积极推进城市社区建设。 2019 年，在全国推进城市社区建设的背景下，广东省的社区建设也在全省各大中城市正式启 动。广东省城市基层管理体制改革工作实施方案（粤府办 201914 号文件）提出社区建设的原则是 “政府依法行政，社区依法自治 ”，体现了政府部门从对社区的直接管理中退社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 3 页 出，以便让社区有更大发展空间的良好愿景。但是，随着社区建设实践的深入，已有学者指出，这场由政府主导的、自上而下的社区建设正在朝着行政化方向发展。在社区建设过程中，作为基层群众性自治组织的社区居民委员会日益走向行政化，也越来越为学界和政府管理层所重视。 2019年 7月至 12 月，我作为市委党校第九期青年干部培训班的学员，被组织派往广州市海珠区海幢街 挂职锻炼。海幢街位于广州市的历史老城区，文化底蕴深厚，是海珠区人民政府所在地，总面积 1.45 平方公里，截止 2019年 9 月，常住人口有 82019 人。本文在对海幢街14 个社区居民委员会调研的基础上，对当前社区居民委员会行政化的表现进行较系统的梳理，对产生这一现象的原因进行了分析，并从现代社会国家和社会关系的角度，对如何妥善处理行政管理与社区自治的关系，提出了一些建议，力图对促进社区建设与完善社区治理模式有所贡献。 一、文本与现实的偏离：社区居民委员会行政化的表现 根据中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条 规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。从法律规定看，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，街道办事处指导、支持、帮助居民社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 4 页 委员会开展组织建设、制度建设和其他工作。但是，通过对海幢街14 个社区居民委员会的调研，我们发现在长期以来形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上由社会归属到政府，失去了应有的自治性，成为政府派出机构的 “派出机构 ”，从而由自治性的群众组织，基本上变成了一个准行政性组织，走向了行政化。这种行政化主要表现在以下几个方面： （一）组成人员行政化 按照居民委员会组织法第八条的规定，作为群众性自治组织，居委会应由居住在本地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。2019年，在全省统一部署下，海幢街指导辖区 14个社区居民委员会进行了换届选举。但在具体工作中，街道的这种指导实际上成为直接主导居委会选举。居委会主任和部分委员的候选人基本上由街道党工委从街道 公开招聘的社区专职人员中考察和选定，然后提交居民代表大会进行间接选举方式。通过选举，产生了 14 个社区居民委员会，每个社区居民委员的组成人员有 7-9人，主任同时为社区党支部书记，是街道聘用的社区专职人员；计划生育、城市管理、民政等委员一般也是社区专职人员；副主任和其他委员是本社区的兼职人员。 14 个社区居委会组成人员共有 108 人，其中社区专职人员 67人，常住在本社区的兼职人员 41人。 按照居民委员会组织法的规定，居民委员会的成员应当是居住在本地社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 5 页 的居民。但是，街道出于选拔人才的需要，往往在全区、全市范围内选聘社区 专职人员，结果，当选的 14 位社区居民委员会主任都不是本社区的居民。 社区居民委员会主任、部分委员是街道聘用的社区专职人员，由街道承担其工资待遇，基于这种聘用与被聘用的关系，街道通过调整社区专职人员的工作岗位，从而可以直接调配社区居民委员会组成人员的工作。对于这些具有社区专职人员身份的居委会成员来说，他们的工作不是直接面对居民的要求，而是直接面对政府的要求。椐统计，自2019 年换届选举以来，海幢街根据工作需要，对 7 位居民委员会主任， 13 位社区专职居民委员会委员的工作进行了调换，他们或在居民委员会之间进行调换， 或被调往街道办事处的下设科室工作。 人是组织的主体，直接关系到组织的性质和功能。从组成人员的这种构成和人事安排来看，海幢街社区居民委员会是在行政化理念的指导下组成的，直接体现了社区居民委员会的行政化。 （二）工作职能行政化 根据居委会组织法第三条的规定，居委会的任务可概括为这几个方面，即：宣传政策法律、办理本居住地区居民的公共事务的公益事业、调解民间纠纷、协助政府做好与居民利益有关的工作、民意表达等，居委会主要职能是自我管理、自我教育、自我服务，协助政府做好与居民利益有关的工作不能冲淡自治职能。但在实际的工 作中，居民委员会所承担的工作远远超越了法律的规定。 社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 6 页 近年来，广州实施 “两级政府、三级管理、四级网络 ”的城市管理体制改革。市、区、街 “三级 ”管理、市、区、街、社区 “四级 ”网络的提法，把社区管理纳入行政管理的层级和网络之中，体现了政府本位和政府大一统的理念。而随着 “管理重心下沉 ”、 “属地管理 ”等城市管理原则的提出，一些政府部门更是名正言顺地向居民委员会转移事务、下派任务，把本属于自己职责范围内的工作，特别是与社区关系密切的事务下派到居民委员会。有些部门实行 “工作进社区 ”，但并不是通过本部门的工作下沉，使政府服务 进社区、居民受益在社区，而是热衷于在社区挂牌子、设机构，给居委会下任务、定指标，由居委会代为办理基础性工作。据了解，各级部门给海幢街社区居民委员会挂的牌子曾经多达三十几个，以致于墙面挂不了，要堆放在地面上。后来政府在社区清理乱挂的牌子，但是，牌子拿下了，可任务却依然留在居委会。据对海幢街社区居民委员会工作的初步统计，居委会的实际工作内容有 150余项，其中绝大多数是政府交办工作，如民政帮困，计划生育、流动人口管理、就业安置、收款收费，人口普查、征兵等。除此之外 ,社区居委会还要承担大量的台帐报表的制作。为了加强 城市管理，政府职能部门开通了 12319 市民投诉热线，但对于市民投诉的问题，职能部门往往是转交街道办事处处理，而办事处又会电话通知居委会去直接办理。居委员会主任或者专职委员基本上每天都要到街道办事处开会，随时接受政府安排的工作。接待、陪同政府部门和街道领导到社区视察、检查，成为社区居民委员会的一项重要日常工作。社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 7 页 改制后的社区居委会依然被各个条条块块部门视为下属的单位而轻易地将自己承担的职责延伸到居委会，许多不应当由社区居民委员会承担的行政和社会管理任务被大量派给居委会。林林总总、名目繁多的任务使社区居委会陷入前 所未有的、繁忙的行政事务中，社区居委会的职能严重行政化。 （三）运行机制行政化 根据居委会组织法第十条的规定，居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。就是说，居民会议是社区公共事务的决策机构，是社区自治的权力中心。但实际工作中，社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政部门的冲击，政府组织常常越过社区居民会议对社区居委会发号施令，摊派工作，致使社区决策机构 社区居民会议处于被架空的状态。自 2019 年海幢街社区居民委员会改选以来，除了选举时 召开过居民会议外，有些社区基本没有开过居民会议，有的居委会即使召开了一、二次居民会议，也只是通报一些社区情况，形成不了决议。 在主要任务是办理街道办事处或其他政府部门交办事务的情况下，社区居民委员会习惯于运用 “运动化 ”的方式，按照政府的统一部署和安排来开展工作，应当由社区居民委员会决定的事务也大都得到政府的批准或者认可。居委会基本是按政府的指令行事，没有政府的指令，往往不知道如何开展工作。居委会工作方式也日趋机关化，实行与国社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 8 页 家机关相同的作息时间制度，按时上下班，双休日的星期六上午安排人员值班，结果是居民上班 他们也上班，居民下班他们也下班。居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。这样，社区居民委员会自下而上、基于协商合作的自治性运行机制，逐渐异化为自上而下、基于指挥与服从关系的行政化运行机制。 （四）考核机制行政化 从理论上讲，作为基层群众性自治组织，居委会工作的好坏应由产生它的机构来考核，接受居民或居民代表的评价。但是，在实际工作中，政府的考核与评价就远比居民的考核与评价重要的多，因为街道和政府职能部门的考核结果往往与社区居民委员会的工作经费、人员任免等 挂钩，而居民按照自己的标准对居民委员会考核、评价，并不能对居委会产生直接的影响。这样，居委会的工作就不再是面向社会，而是要面向政府，不再是对居民负责，而是对政府负责，政府的评价考核左右着社区居委会的工作取向。政府为了促进居委会更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右居委会工作的精力投向。 街道一般通过工作年度目标考核的形式，对社区居委会具体工作进行考核。海幢街道办事处在每年年初，都由办事处领导和社区居民委员会主任签定各项工作责任书，提出工作目标， 将办事处与区政府签定的工作任务目标在分解到各个社区居民委员会，到年终进行考核评社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 9 页 比。据调查，目前居委会所有工作几乎年年都有评比和考核，评比的内容涉及计划生育、社会综合治理等方面。 （五）经费管理行政化 居民委员会组织法第十六、十七条规定，居民委员会的工作经费，居民委员会成员的生活补贴费由政府拨付。办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集。海幢街各社区居民委员会没有经营收入，社会捐助收入很少且不稳定，主要经费基本上全部由街道办事处承担。街 道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道设立社区帐户，统一做帐。居委会的工作经费依赖街道办事处，居委会开展各项事业的经费也在很大程度上依靠街道办事处筹集得来。居委会的固定办公费用由街道办事处按年度统一拨付，但在具体使用上一般是 “街管居用 ”，居委会用任何一笔经费都必须向街道办事处写报告申请报销。居委会开展公益事业或公共服务的费用也经常向街道办事处求助，或由街道办事处协调由居委会辖区内的有关单位捐助。在全部经费都依赖于政府，受制于形行政管理的情况下，社区居民委员会难免会走向行政化。 从以上几个方面，我们可以 看出，当前，政府与社区居委会之间的关系，不再是法律文本上的指导与被指导的关系。政府主导了社会居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的组织。于是，在现实中就形成了这样的局面：一方面，街道办事处的社区居民委员会行政化问题探析 WORD 版 【本文为 word 版，下载后可修改、打印，如对您有所帮助，请购买，谢谢。 】 第 10 页 任何事情都需要通过居委会去落实，另一方面，居委会的工作也需要街道办事处为其撑腰。这样，在街道办事处与居委会之间，就形成了一种双向依赖的行政隶属关系，社区居民委员会法律意义上的自治性已逐渐被行政化所淹没。 二、社会与国家界限的模糊：社区居民委员会行政化原因分析 中国传统社会是君主专制统治社会，君主 和官僚体系掌握国家权力，全面统治社会。但是，从国家管理社会的具体过程来看，国家权力并没有渗透到社会的每一个角落，而是允许社会自治因素的存在和发展。于是，在中国传统社会就形成了族治、乡治和官治三者各自相对独立又相互联系的治理体系。 新中国成立后，为巩固政权，加快发展，集中力量办大事，国家 (广义的政府 )实行高度一元化的政治领导。国家通过单位和街居控制每个社会成员，将国家权力一直渗透到社会的最基层，整个社会都成为国家统治的一部分。这种 “强国家 -弱社会 ”的政社关系模式对于在当时情况下调动一切社会资源、集中力量进行现 代化建设，起到了十分重要的作用。但是， “强国家 -弱社会 ”模式下的全能政府，使得社会的国家化程度很高，抑制了社会力量的成长。政府控制了几乎所有的社会资源，承担了几乎所有的社会管理与服务的任务。正是在这一宏观背景下，社区居民委员会由法律意义上的群众性自治组织，逐渐演变为准行政化组织。 （一）政府对社会领域的广泛干预，社会组织发育欠缺，决定了社区