国际经验及其与中国电力系统改革的相关性关闭煤炭发电在中国.pdf

作者 : David Robinson 博士和李鑫博士 关闭煤炭发电在中国 ： 国 际经验 及其与中国 电 力系 统 改革的相关性 工作 报 告 2017年 2月 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 2 关于可持 续 金融 项 目 牛津大学史密斯企 业 与 环 境学院的可持 续 金融 项 目旨在可持 续 金融和投 资领 域成 为 全球 领 先的研究和教育中心。该项 目 启 动 于 2012 年（原 为搁 浅 资产项 目） ， 项目的主要目的是 了解与资本重新分配到与全球环境可持续性相一致的投资和其相关的要求、挑战和机遇。 我 们 致力于了解不同 经济 部 门， 资产类别和地理位置与环境相关的机会与风险，并指出这些机会和风险如何出现，他们如何从正反两方面影响资产价值。我们同时在了解这些因素如何相互关联，其重要性（从其规模，影响程度，影响时间节点和可能性方面），被影响的人群，以及哪些受影响的人群可以做到预先管理相应的风险。 我 们认识 到， 对环 境相关因素 进 行高 水平 的研究是将 这 些因素成功融入决策的必要 但非充分条件。因此，我们开发了将这些信息整合到决策中所需的数据，分析结构，框架和模型。我们从金 融机构，公司，政府，监管部门等方面入手，对可能阻碍此整合的因素 进行研究并提供相应的解决方案，自 2012 年以来，我们还对搁浅资产这一课题进行了开拓性的研究。截至目前，我们仍旧是唯一对此课题进行广泛而系统研究的学术机构。 可持 续 金融 项目目前坐落于一个具有全球影响力和获得极高赞誉的，世界领先的大学之中。我们的合作者来自很多不同的领域，包括投资界相关领域的顶尖从业者（包括精算师，资产所有者，资产经理，会计师，银行，数据供 应商，投资顾问，律师，评级机构，证券交易所），企业及其管理层，牛津大学及其以外的相关领域的专家（包括金融学、经济学、管理学、地理学、人类学、气候科学、法律、地区研究和心理学等领域）。 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 3 全球咨 询 委 员 会 可持 续 金融 项目 （ Sustainable Finance Programme）由 Ben Caldecott 领导 ，其工作由全球可持 续 金融咨 询 委 员 会指 导 ，由牛津史密斯学院院 长 Gordon L. Clark 教授主持。目前全球咨 询 委 员 会会 员 包括： Jane Ambachtsheer, Partner and Global Head of Responsible Investment, Mercer Investment Rob Bailey, Research Director, Energy, Environment and Resources, Chatham House Vicki Bakhshi, Head of Governance & Sustainable Investment, BMO Global Asset Management (EMEA) Morgan Bazilian, Affiliate Professor, The Royal Institute of Technology of Sweden David Blood, Co-Founder and Senior Partner, Generation IM Yvo de Boer, President, Sustainability Challenge Foundation Susan Burns, Founder and CEO, Global Footprint Network James Cameron, Chairman, Overseas Development Institute Diana Fox Carney, Pi Capital Mike Clark, Institute and Faculty of Actuaries Rowan Douglas, Head, Capital Science and Policy Practice, Willis Towers Watson Professor Robert Eccles, Chairman of Arabesque Partners and Visiting Professor of Management Practice, Sad Business School, University of Oxford Emily Farnworth, Head of Climate Initiatives, World Economic Forum Jessica Fries, Executive Chairman, The Prince of Waless Accounting for Sustainability Project (A4S) Ben Goldsmith, CEO, Menhaden Capital Kristin Halvorsen, Director, Center for International Climate and Environmental Research (CICERO) and former Norwegian Minister of Finance Connie Hedegaard, Chair, KR Foundation, and former European Commissioner for Climate Action Thomas Heller, Chairman of the Board and Founder, Climate Policy Initiative Anthony Hobley, CEO, Carbon Tracker Initiative Christina Hood, Head of Unit, Environment and Climate Change, International Energy Agency Andrew Howard, Head of Sustainable Research, Schroder Investment Management Catherine Howarth, CEO, ShareAction Zoe Knight, Head, Climate Change Centre of Excellence, HSBC Bernice Lee, Executive Director, Hoffmann Centre for the Sustainable Resource Economy, Chatham House Bob Litterman, Senior Partner and Chairman of Risk Committee, Kepos Capital Mindy Lubber, President, Ceres Nick Mabey, CEO, E3G Richard Mattison, CEO, Trucost Stephanie Pfeifer, CEO, Institutional Investors Group on Climate Change Fiona Reynolds, Managing Director, UN Principles for Responsible Investment Nick Robins, Co-Director, UNEP Inquiry into a Sustainable Financial System Paul Simpson, CEO, Carbon Disclosure Project Andrew Steer, President and CEO, World Resources Institute James Thornton, CEO, ClientEarth Simon Upton, Director, Environment Directorate, OECD Steve Waygood, Chief Responsible Investment Officer, Aviva Investors Peter Wheeler, Executive Vice President, The Nature Conservancy (TNC) Michael Wilkins, Managing Director, Infrastructure Finance Ratings, Standard & Poors Baroness Bryony Worthington, Executive Director Europe, Environmental Defense Fund Simon Zadek, Co-Director, UNEP Inquiry into a Sustainable Financial System Dimitri Zenghelis, Principal Research Fellow, Grantham Institute, London School of Economics 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 4 关于作者 David Robinson 博士是一位专门从事能源和其他行业公共政策和企业战略咨询的经济学家。 他是 David Robinson and Associates 咨询公司主席和牛津能源研究院的高级研究员。 他作为史密斯企业与环境学院的顾问合作撰写了本报告。 李鑫博士目前是英国 东 安吉利 亚 大学高 级 研究 员 。他从利 兹 大学 获 得了生 态经济 学博士学位，此后在牛津能源研究院从事中国能源相关的研究。目前他所做的研究是由欧盟地平 线 2020 项 目 资 助的，主要关于提高 电 池 储 藏在偏远 地区 应 用的政策分析。 致 谢 我 们 感 谢 Malcolm Keay、 Daniel Tulloch、 Ben Caldecott、 Alex Pfeiffer、 袁家海和 马 娟在 报 告的写作 过程中所提供的帮助。报告中所涉及内容仅代表作者个人观点，与作者所在机构和其成员无关。 工作 报 告系列 本 报 告旨在促 进 学 术 界和其他研究相关人 员 的 讨论 。文章中所表 达 的 观 点 仅代表作者个人观点，与主办机构或其赞助机构无关。 牛津大学免 责 声明 牛津大学的校 长 、教 师 和学者不代表也不担保与本出版物任何方面有关的 观 点，包括 对 任何具体公司、投 资 基金或其它金融工具 进 行投 资 是否明智的 观 点。尽管我 们 已 经获 得了据信是可靠的信息，但本大学的任何 员 工、 学生和指定人 员对 与本文件所含信息有关的任何性 质 的 赔偿 或 损 失不承担任何 责 任，包括收益 损 失、 处罚 或从属 损害 。 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 5 目 录 关于可持 续 金融 项 目 . 2 全球咨 询 委 员 会 . 3 关于作者 . 4 致 谢 . 4 工作 报 告系列 . 4 牛津大学免 责 声明 . 4 执 行摘要 . 7 1. 介 绍 . 12 2. 燃煤 发电 的全球 趋势 . 14 2.1 很多 发 达国家正在逐步淘汰燃煤 发电 . 14 2.2 如何解 释 从燃煤 发电 的 转型 . 20 2.3 燃煤 发电 与气候 变 化 . 21 2.4 总结 . 24 3. 中国 . 25 3.1 中国的煤炭和气候 变 化政策 . 25 3.2 关 闭现 有 资产 . 28 3.3 新 资产 投 资 . 29 3.4 总结 . 35 4. 在关 闭 无 减 排措施燃煤 电 厂的 过 程中降低成本及 减 少摩擦的方法 . 36 4.1 供 应 安全： 资 源充足性和灵活性 . 36 4.2 国家安全 问题 . 40 4.3 电费 成本和价格 . 42 4.4 与煤炭相关的 环 境法 规 . 44 4.5 受影响的 电 力公司是否 因为搁 浅的 资产得到补偿 ？ . 48 4.6 与中国的潜在相关性 . 48 5. 减 少 对 燃煤 发电资产 的投 资 . 51 5.1 监 管， 财 政或政治限制 . 51 5.2 区域 协调 . 52 5.3 资 本市 场 信息披露 . 53 5.4 长 期 规 划 . 54 5.5 减少或消除 补贴 . 54 5.6 对 公共信用的限制 . 54 5.7 公众反 对 . 55 5.8 与 中国的潜在相关性 . 55 6. 机遇 . 57 6.1 通过当地空气和水质的改善，从而促进健康状况的改善 . 57 6.2 新型的可持 续 的能源公司 战 略 . 57 6.3 能源市 场 的 转 型意味着 电 气化 发 展 . 59 6.4 与 中国的潜在相关性 . 59 7. 总结 ： 最佳 实 践和与中国的潜在相关性 . 61 7.1 可信的 长 期政策信号 . 61 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 6 7.2 加快市 场 改革 . 62 7.3 碳排放配 额 价格和交易机制 . 62 7.4 区域 协调 和 竞 争 . 63 7.5 所有制 结 构和治理 . 63 7.6 对 于当地空气 污 染治理的立法是淘汰燃煤 发电 的 强 有力依据 . 63 7.7 对现 有 电 厂所有者的 补偿？ . 63 7.8 限制对 新的无减排措施燃煤 电 厂的投 资 . 64 7.9 利用 过 渡的机会 . 64 8. 参考文献 . 66 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 7 执行摘要 这项 研究聚焦于与燃煤 发电 相 关的两个 议题 。 第一个 议题 是欧盟和北美正如何从 无减排 燃煤 发电 1向其他 发电 方式进 行 转 型。 第二个 议题 是讨论可以帮助中国完成类似转型的方法。 本文着重于燃煤 发电， 而不是煤的开采，煤的工 业 使用，或者 对 于关 闭 用煤 设 施所引起的政治 经济 摩擦。 国 际 共 识 目前，学 术 界与政策制定者逐渐达成的共 识 是： 实现 巴黎 协 定的中心目 标是 需要尽早在全球范 围 内 将 无减排措施燃煤 发电量控制在一个峰值以下 ，并在接下来的 时间 里快速 缩 减燃煤 发电 量。 这 就意味着 过 早关 闭许 多 现 有燃煤发电 站，并大大减少 仍旧继续 运 营 的燃煤 电 厂的二氧化碳排放。同 时还 意味着不能 够 再建造新的无减排措施燃煤电 站。 这一共识推动了许多发达的经合组织国家的政策和财务决策，特别是在欧盟和北美，这也是本报告的重点研究对象。 尽管 有越来越多的国家达成这样的 共 识 ，燃煤 发电在大型新兴国家仍然持续 增 长 。 这 是因 为 在 环 境成本不被 计 入时， 燃煤 发电 在 许 多国家仍然具有 经济上的 吸引力。然而，随着煤炭燃 烧产 生的碳排放 对 当地和全球 环 境影响得到越来越多的关注， 越来越多 的政府正在引入 对 无减排煤炭 发电 的 经济 性 构成 威 胁 的一系列的政策和法 规 。 这也涉及到 了如何从 对 煤炭依 赖 的能源系 统过渡到新的能源体系 的 问题 。 国 际经验 为 正在 进 行 这 一 过 渡或希望 进行过渡 的国家 提供了一些借鉴 经验 。 中国与作 为 本 报告的 研究重点的 经 合 组织 国家有很大的不同。 尽管存在 这样 的差异，甚至在某些情况下正是由于这 些差异，国 际经验对 很多中国能源 转 型中所面 临 的机遇与挑 战 可以提供一些参考价 值 。本 报 告重点回答了三个与淘汰燃煤 发电 相关的 问题 。 首先，政府 、 监 管机构和 电 力公司 对过 早关 闭发电 厂的 进 程如何 应对 ？ 第二，政府和市 场 如何引 导，或者说限制，对 无减排措施燃煤 发电资产 的投 资 ？ 第三，在能源 转 型 过 程当中存在什么 样 的 发展 机会？以及 这 些机会如何被 发觉 和利用？ 执 行摘要的其余部分提到了国 际经验 的最佳做法及其与中国的潜在相关性。 具有公信力的 长 期政策信号 国 际 上 最常用及有效的 方法是由政府 针对 煤炭或者 说 更广泛的气候 变 化 议题释 放出明确而且 长 期的（例如到 2050年之 前 ）政策信号。如果政府的意 图 是 显著 减少煤炭使用及其相关的二氧化碳排放， 则 需要制定在所有部 门 淘汰煤炭 使用 和 减少 相关排放的 总 体政策，而不 仅仅 是将政策局限于 电 力部 门 。 否 则 ， 对于电力部门的煤炭使用和排放的限制政策可能会间接地成为工业其他部门用煤的鼓励机制，而非向电气化或者使用低碳燃料的转变。此外，除去对煤炭使用的整体规划，政府需要提供对于煤炭发电未来发展的清晰的发展思路和信号。 中国已 经 提出在 2030 年左右达到温室气体排放峰 值 ，提高非化石燃料的比例到 20%，以及在 2005 年的水平上降低碳排放 强 度 60 到 65%。 2 此外，中国 还引入了包括几个工业部门的总量管制和排放交易机制 ， 3 大幅提高了可再生能源在能源供 给 中的 比重 ，以及采取一系列措施来降低煤炭 的使用，包括 对 京津冀、 长 三角和珠三角 地区下1无 减 排措施的燃煤 发电 ，在本文意指没有安装煤炭捕捉及 储 藏 设备 （ CCS） ，或者其他 减 排 设备 的 发电 厂。 “燃煤 发电 ” 泛指没有二 氧 化 碳减排的 电 厂。 2 J. Tollefson, China pledges to curb emissions, Nature news, 2015. 3 R. Mao et al., China Carbon Market Research Report, edited, Beijing, Environomist, 2016. 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 8 达关于 审批新的煤电厂（除热电联产电厂）的禁令 。 4 中国 还 在 “十三五 ”控制温室气体排放工作方案中 纳 入了一些雄心勃勃的二氧化碳排放 绩 效目 标 。 尽管如此，我 们 意 识 到政府没有在以下几个 问题 上提出 官方的政策指 导 ，例如燃煤 发电 在未来 发电 体系中的作用，或者是否通 过 关 闭或改造发电厂来减少排放（例如 引入 碳 捕捉 与储存 技术CCS 或其他减排技 术） 在我们研究的这些国家当中，长期的政策信号是通过一个或者多个渠道传播出去的：例如 (a)引入气候变化或其他立法以逐步淘汰煤炭，或者提出严厉的减排目标 ， 使得无减排措施的煤炭发电的继续运行无法 达到该目标的要求（ b）设定排放标准，以便能够有效地要求新建的和 /或现有的发电站采用 CCS 或类似减排设备 (c) 对于新建电厂安装 提供可以 进行碳捕捉的准备 （ d）提出具有公信力的，长期的二氧化碳排放的 地板价格（最低价格），并且随着时间的推移对该价格进行 上调 （ e）拒绝对无减排措施煤炭发电提供公共财政上的支持；（ f）向金融市场披露有关 搁浅 资产风险的信息 。 在许多具有竞争性电力市场的国家，政府正在提供这种长期信号。 本报告假定， 尽管形成 一个竞争性市场存在很多困难，中国 还是计划 朝着与本报告涉及的国家相同的方向发展，虽然是以一个不同的步伐。如果 这样的 假设成立，中国对于煤炭发展应该提供一个长期的清晰的政策信号。 如果中国 计 划 维 持燃煤 发电 ，同 时 大幅度减少二氧化碳排放，那么就需要提出明确的有关限制 现 有 发电 厂排放的政策。 在美国和欧盟， 由于这些国家和地区的大多数发电场都是老旧且往往效率低下，所以 对煤电厂进行 碳捕集和封存（ CCS）的技 术 改造几乎没有 获 得什么支持。 然而，由于中国的 发电 厂 普遍 来 说 是 较 新的并且高效的， 进行碳捕集合 和 封存以及 利用不活的二氧化碳 寻 求新的商 业 模式 会形成 更大的潜在 经济 利益。 加速 电 力市 场 改革 本 报 告中提到的大多数国 际经验发 生在自由的 电 力系 统 中，在自由的 电 力系 统 中，一系列的 竞 争性市 场 机制可以得到 应 用，例如支持最低成本 调 度，零售 竞 争， 跨 区域 交 易，可再生能源整合， 资 源充足性和灵活性等等。 中国在本世 纪 初开始了 电 力改革，但是在某种程度上来 说电力 系 统仍然缺少改变和适应的能力。这样的电力系统对 燃煤 发电 提供了有效的保 护 ，并阻止可再生能源、 需求响 应 和其他清 洁 能源 带 来的 竞 争。 这 种 缺少改变的能力 促 进了煤炭的使用并且与有效的减碳目的不一致。 幸运的是中国正在 讨论对电力系统 的 进 一步改革，特 别 是考 虑 到国 务 院于 2015 年 5 月 发 布的第 9 号文件。例如，最近公布的 电 力 发 展 “十三五 ”规 划提出，中国到 2018 年将开始 试 点 电 力 现货 交易，并在 2020 年理 顺输 配 电价格后 ， 电 力 现货 交易将全面投入运行。 虽 然其中的一些 细节 并没有得到披露，但是 这 些 改革 看起来与其他国家的市 场 机制的使用达到了广泛的一致性。 9 号文件中的中心思想是根据 “准许 成本加合理利 润 ”的原 则对输电和配电分别进行定价，借以将零售从电网活动中分离出来。这样的分离是重要的， 因 为 它可以促 进电 力零售市 场 和 电 力批 发 市 场中 更大的 竞 争，支持最小 成本 调 度和定价，并且能 够 反映短期 边际 成本。无 论电力系统的整体结构是否变 化， 引入最低成本 调 度都是至关重要的。最低成本 调 度 将采用短期价格信号来支持 即期交易，并鼓励需求响 应和其他具 备 灵活性的 电力资源的发展 ，从而促 进 可再生能源的接入以及提高区域 电 力 贸 易活 跃 程度。除此以外，改革 还 有助于大幅度减少甚至消除每年 “非市 场 ”煤炭配 额 。 简 而言之，国 际经验 所 传递 的一个重要信息是， 竞 争性的 电 力市 场 机制提高了 电 力系 统 运行效率，并且能 够 有效地降低淘汰煤炭的成本（例如在煤炭被取代 时 ，确保 电 力系 统资 源的充足性和灵活性）。与此同 时 ，气候 变 化和地方 污 染所 带 来的挑 战为 加快中国 电 力部 门 改革 进 程提供了良好的机会。 我 们乐于见到 中国确 实 正在加速市 场 改革，并期待看到更多改革的 细节 。 4 State Council, Air Pollution Prevention and Control Action Plan, edited by State Council, Beijing in Chinese, 2013. 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 9 碳排放配 额 价格和交易 针对 碳排放 进行 定价在国 际 上得到越来越多共 识 。 中国正在根据其十多年 来 清 洁发 展机制和七个 试 点碳市 场 的 经验 ，准 备 在 2017 年推出全国范 围 内的碳交易制度。 毫无疑 问 ，中国从其他碳市 场 的成功和失 败 中吸取了 经验 和教训 。 在 这 里我 们强调从 国 际经验中得到 的三个重要信息。 首先，可信的， 长 期的碳价格信号 对 鼓励低碳技 术 的投 资 和 创 新非常重要。 这 可以通 过对 排放配 额 引入前瞻性和逐步提升碳价格底 线 来 实现 。另一种方法是利用中央 银 行系 统调 整配 额 供 应 ，以确保价格保持在上限和下限之内。当然 这 中 间 最重要的 环节 是保持碳价格的可信度和 稳 定性， 这样 的可信度和 稳 定性是中国政府 较 之其他政府更容易提供的。 第二，中国可以考 虑 参照大气中温室气体的 浓 度来确定排放配 额 的价格下限，以便在需要 时 提供更 为 尖 锐 的价格信号。 由于 这 是一个在全球 层 面具有意 义 并且 对 特定行 业 的 竞 争力具有影响的想法，中国可以考 虑 将其作 为 所有国家在未来 “联 合国气候 变 化框架公 约 ”谈 判中需要通 过 的提案。 第三，通 过 拍 卖 配 额 或通 过环 境税收筹集的 资 金可以在 经济 体内回收，以减少更高能源成本 对 脆弱消 费 群体的影响或用以支持 对 脱碳 项 目的投 资 。 至少一半的欧盟排放交易体系的 资 金必 须 用于气候 变 化或能源相关目的。 财 政收入中立的概念 即富余的拍 卖 或税收收入在 经济 中完全回收利用 - 也具有相当大的 优 点，它的特 别 之 处 在于可以减少 对碳排放 定价或征税的反 对声音 。 所有 权结 构和治理 在本 报 告中提到的大多数国 际经验都是来自于在电力 市 场 中 经营 的私 营 公司，在 这些 市 场 中 电 力网 络 将 发电 和售电环节 分离开来， 无论发电环节还 是售 电环节 都面 临激烈竞 争。在 这 些国 际经验 中，政府界定 电 力系 统 相关的法律和法 规 。在 绝 大多数情况下， 发电和售电的基础设施建设是由电 力公司根据投 资 回 报 分析做出相 应 的投 资 决定。在公司的运 营过 程中，可自由改 变 其 业务 模式和公司 结 构。 但是在中国，所有制 结 构和 对电网和零售端 的 垄 断可能会削弱重要的 经济 信号 进 而 导 致政策 扭曲 。 例如， 因为一些燃煤电厂为 国有 资产，并且由于其在当地经济社会生活中的重要作用， 可能使得关 闭这 些 电 厂更加困 难 （比关闭 私 营电厂 更困 难 ）。 这样 的所有制 结 构 还 可能鼓励在不需要 扩大生产规模时兴 建新的 电 厂， 这 是因 为搁 浅 资产的风险并不会立刻显现 ，而 这样 的 风险 有 时 甚至被忽略。 从 这 方面来 说 ，我 们 支持 9 号文件中确定的 电 力 结 构改革思想和其他措施，例如降低 准入条件 （私人投 资 者的 进 入）和鼓励 电 力价 值链 所有 阶 段的 竞 争。 对 地方空气 污 染的 监 管得到了公众的广泛支持 虽 然气候 变 化是逐步淘汰燃煤 发电 的一个 强 有力的理由，但国 际经验传 达的另一个信息是，地方空气 污 染和相关的健康 问题 触 发 了 监 管 层 面的重 视 和公众 对 低碳能源替代煤的支持。当然在中国也是如此。 对现 有燃煤 电 厂所有者 进 行 赔偿 ？ 在自由 电 力市 场 中，国 际实 践通常是 对 于任何 监 管 、法律法规 的 变 化（例如 需要额外投资以满足新的排放标准） ， 监 管者会提前很多年通知 现 有 发电 厂。 现 有 发电 厂可以 选择进 行投 资以达到新的标准 或 选择 退出。 如果 现有电厂选择 退出， 则 通常在电 厂关 闭 之前政府会 给 予 一定的过 渡期或者将其运 营纳 入受控操作状 态 。 此外， 国 际 关 闭 煤炭 发电 在中国 - 工作 报 告 - 2017年 2月 10 上的通常做法是政