面向绿色经济决策的指标工具及实证研究.pdf

Brent Stirton / Getty Images / WWF-UKJOEE / 环境保护部环境与经济政策研究中心（PRCEE）环境保护部环境与经济政策研究中心（Policy Research Center for Environment and Economy）是为中国环境保护宏观决策提供支持的国家级政策研究机构，其主要职能是紧紧围绕环境保护部的工作需要和战略部署，开展环境管理与政策研究，为国家环境保护决策提供政策咨询和信息服务。主要任务是：开展环境保护宏观战略研究、国家环境管理中重大环境政策问题研究、环境经济政策和环境经济学理论研究，为高层环境管理和决策部门提供环境与经济协调发展、综合决策的科学依据和政策建议；开展环境法规和环境管理体制研究，为相关环境法律法规制定提供技术支持；开展重大国际环境问题和环境外交研究，为国际环境公约的履约和谈判提供技术支持，为我国国际环境问题决策和政策制定提供咨询服务；出版环境刊物并提供环境信息服务。环境保护部环境与经济政策研究中心北京市朝阳区育慧南路 1 号邮编 :100029prcee世界自然基金会（WWF）世界自然基金会（World Wide Fund for Nature）是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一，在全世界拥有将近 520 万支持者和一个在 100 多个国家活跃着的网络。WF 的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。为此我们致力于：保护世界生物多样性；确保可再生自然资源的可持续利用；推动降低污染和减少浪费性消费的行动。世界自然基金会（瑞士）北京代表处北京市劳动人民文化宫东门内文华宫 1609邮编：100006wwchina顾问：夏  光 环境保护部环境与经济政策研究中心主任李  琳 世界自然基金会（瑞士）北京代表处执行项目总监课题负责人：俞  海 环境保护部环境与经济政策研究中心环境战略与理论研究部主任、研究员课题组成员：陈波平张永亮 张  燕  高  莹报告执笔人：俞  海  张永亮目录背景前言简介023804062212083616绿色经济指标体系：理论依据与实践进展绿色经济指标体系：UNEP 的构建方法中国绿色经济指标体系：基于 UNEP 构建方法的设计中国绿色经济指标体系：应用与实证评估参考文献附件JOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     02 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     03前言自2008年联合国环境规划署（UNEP）提出“绿色经济”倡议以来，发展绿色经济的理念得到了国际社会的普遍关注和响应。2012年，“在可持续发展和消除贫困的背景下发展绿色经济”成为里约热内卢联合国环境与发展会议（里约+20）的两个主题之一，会议成果文件将绿色经济定位为“可以实现可持续发展的一个重要工具”，鼓励和支持世界各国基于本国国情，运用管理制度、市场机制以及宣传教育等多种手段，探索各具特色的绿色经济模式。作为世界上最大的发展中国家，中国正面临着发展绿色经济的重大机遇和挑战。一方面，中国“十二五”以来的经济绿色转型取得了积极进展，随着中国政府作出协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化“五化同步”的战略部署，中国将进入推动经济绿色转型的关键历史阶段；而另一方面，中国经济迈入了新常态，经济增长由高速转为中高速，生态环境承载力达到或接近上限，“十三五”及未来一段时期的绿色经济发展仍面临着众多复杂和累积性问题。评估当前的绿色经济发展水平、识别绿色经济发展的障碍是制定绿色经济政策并推动绿色经济发展的重要前提。因此，需要建立科学合理、因地制宜的绿色经济指标体系，促使政策制定者将评估结果纳入决策进程。UNEP于2014年发布了绿色经济指标指导手册，为各国制定绿色经济指标体系提供了指导。环境保护部环境与经济政策研究中心（PRCEE）与世界自然基金会（WWF）合作开展的本项研究，旨在结合UNEP提出的指标体系构建方法，基于中国的实际情况，提出一套面向绿色经济决策的指标工具。在此基础上，运用指标工具开展实证研究并提出政策建议。这一研究是将国际经验与中国国情相结合的一次有益探索，可以为国内决策者制定绿色经济指标和政策、促进国家和地方层面的绿色经济发展提供参考和支持。当然，受限于研究时间、数据可得性等原因，这项研究还有一些不足之处，有待于在下一步工作中进一步完善。夏光环境保护部环境与经济政策研究中心主任地球是孕育生命、滋养人类的自然家园。然而，伴随着人类日益增长的生活和消费需求，地球显然不堪重荷。如果人类的经济发展模式不加以任何改变，到2030年将需要两个地球的资源总量才能满足人类生活所需，向绿色经济转型已经迫在眉睫，这是造福人类千秋万代的重大举措。绿色经济，顾名思义，在发展经济的同时保证经济发展与环境保护并行不悖。2008年，联合国提出了“绿色经济”和“绿色倡议”，得到了世界各国的热烈响应。各国政府积极倡导和践行绿色经济，尝试根据本国国情，制定出各具特色的绿色经济模式。作为世界最大的发展中国家和第二大经济体，中国推行绿色经济，不仅可以缓解当前国内生态赤字不断加剧的严峻现实，促进中国经济更可持续地发展，更是为维护全球经济的可持续发展、促进国际绿色合作做出的大国担当。“十二五”规划以来，中国经济的绿色发展提上日程，迫切需要制定符合自身特征的绿色经济指标体系。2012年，世界自然基金会与中国国际经济交流中心合作研究了中国省级绿色经济指标体系，取得了广泛关注与良好反响。2015年，世界自然基金会再次协同环境保护部环境与经济政策研究中心在制定中国绿色经济指标体系方面进行了探索，基于联合国环境规划署筛选绿色经济指标体系的方法，构建起中国绿色经济指标工具箱，并通过精选指标对中国国家层面的绿色经济进程开展实证评估，以期能够提供适宜中国国情的政策建议，促进中国绿色经济的发展。卢思骋世界自然基金会（瑞士）北京代表处总干事JOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     04 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     05简介目的本报告旨在提出适宜于中国国情的绿色经济指标体系工具框架，在此基础上开展实证研究，为政府决策者和相关研究人员提供参考。意义2008年，联合国环境规划署（UNEP）提出了发展“绿色经济”的倡议，得到了国际社会的普遍关注和响应。中国积极倡导和践行绿色经济，正在探索符合中国国情的绿色经济发展模式。建立科学合理的绿色经济指标体系是评估进展、制定政策和指导实践的重要手段与前提。中国迫切需要借鉴国际经验，建立和运用指标工具评估当前的绿色经济进程，识别存在的主要问题，并制定相应的政策方案以促进国家和地方层面的绿色经济发展。应用领域本报告中构建的指标体系工具框架适用于中国国家层面和地方层面的绿色经济发展水平评估及政策制定。呈现方式本报告借鉴国际上尤其是UNEP制定绿色经济指标体系的方法和经验，基于中国国情、面向政策决策，提出了制定中国绿色经济指标体系的方法工具。在此基础上，运用方法工具构建指标体系，对当前中国国家层面的绿色经济发展水平进行了实证评估，识别了中国绿色经济发展存在的主要问题并提出相应建议，为中国各级政府和相关部门的绿色经济决策提供支持。Light Messenger Huang XiaoboJOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     06 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     07长期以来，世界各国的经济发展基本上都建立在对化石能源消耗的基础上，这种经济模式被一些学者称为“黑色经济”或“褐色经济”1。进入上世纪90年代，全球经济发展和环境形势发生了深刻变化，全球气候变暖、区域环境污染严重、战略性资源和能源供需矛盾不断加剧，各国面临着严峻挑战2。2008年金融危机之后，世界各国愈发认识到“黑色/褐色经济”发展模式的不可持续性，人们开始重新思考并寻求经济与环境目标的平衡3，转向探索一种“绿色”的经济模式。2008年底，联合国环境规划署（UNEP）提出了发展“绿色经济”的倡议4。与1992年里约热内卢联合国环境与发展会议正式提出可持续发展概念时类似，发展“绿色经济”的理念一经提出便迅速得到众多国家和组织的热烈响应，逐渐成为主导世界各国政治话语权的发展战略5。根据UNEP最初的定义，绿色经济是注重发展绿色产业，推进绿色转型，增加绿色就业，实现可持续发展，同时“改善人类福祉和社会公平，显著降低环境风险和生态稀缺性”的经济，它是低碳的、资源利用高效的，且具有社会包容性的1。2012年，“在可持续发展和消除贫困的背景下发展绿色经济”成为里约热内卢联合国环境与发展会议（里约 +20）的两个主题之一6。会议成果文件将绿色经济定位为“可以实现可持续发展的一个重要工具”。从全球的角度来说，UNEP认为推动绿色经济的一个极其重要的具体手段是使公共和民营资本投向清洁技术、自然资源、人的发展和社会保障体系等领域，即促进绿色投资。与此同时，还需要诸如绿色金融、税收、贸易、产业、消费等一系列政策的配套和支持。总的来说，各国政府可以根据本国国情，运用规章制度、市场机制，以及宣传教育等手段来促使全社会投资朝着环保、扶贫和社会公平方面倾斜，发展各具特色的绿色经济模式。中国正面临着发展绿色经济的重大机遇和挑战。一方面，中国具有发展绿色经济的政治意愿和现实需求，正处于积极转向绿色经济的进程之中，并取得了积极进展；另一方面，中国经济迈入了新常态，经济增长由高速转为中高速，生态环境承载力达到或接近上限，社会矛盾日益复杂并显性化，全球环境治理责任和压力日益增加。中国的绿色转型仍处于向上负重爬坡阶段，需要解决众多复杂和累积性问题。普遍的共识认为，在经济新常态下，通过透支资源、生态和环境红利获得经济增长的方式已经无法持续，中国需要加快促进经济社会发展的绿色化，通过发展绿色经济保持经济增速、改善环境可持续性、促进社会包容平衡发展。建立科学合理的指标体系是评估绿色经济发展水平、制定绿色经济政策、指导绿色经济发展实践的重要手段和前提2, 7，对于政策制定者和决策者、企业和社会公众等获取和掌握绿色经济进程中的系统信息，识别和解决绿色经济发展存在的问题具有重要作用。里约+20会议成果文件也明确提出，必须对各种社会、环境和经济因素进行评价，寻求绿色经济政策的评价方法，并鼓励各方在国家情况和条件允许范围内将这些因素纳入决策中。从国际上来看，UNEP于2014年发布了绿色经济指标指导手册，旨在为各国依据自身特点制定绿色经济指标体系提供指导8，其他国际组织和机构，如：经济合作与发展组织（OECD）、世界自然基金会背景（WWF）、全球绿色增长研究所（GGGI）等也在就绿色经济指标进行研究和推广。一些国家，如：韩国、蒙古等，制定了绿色经济和绿色增长的指标体系。从国内来看，中国的相关研究机构针对绿色经济指标体系进行了初步研究，但仍需要在结合国际趋势和自身特征的基础上进一步深化。在此背景下，迫切需要借鉴国际上制定绿色经济指标体系的方法和经验，构建中国绿色经济指标体系，运用指标工具评估中国当前绿色经济进程、识别绿色经济发展存在的问题，并制定相应的政策方案以促进国家和地方层面的绿色经济发展。2012年，WWF与中国国际经济交流中心（CCIEE）合作进行了第一期“中国绿色经济指标体系研究”，取得了良好的相关方反馈。本研究是环境保护部环境与经济政策研究中心（PRCEE）与WWF合作开展的绿色经济指标体系第二期研究，是在结合绿色经济和相关指标体系研究最新进展的基础上，对上一期研究的进一步拓展和深化。1 研究原因 本研究旨在通过分析国内外绿色经济相关指标体系的进展，借鉴国际上制定绿色经济指标体系的方法和经验，提出制定中国绿色经济指标的方法和工具，为中国的绿色经济指标制定者提供参考。在此基础上，构建中国绿色经济指标体系并开展实证研究，评估中国当前绿色经济进程，识别绿色经济发展存在的问题，提出推动绿色经济发展的政策建议，为中国的绿色经济政策决策提供支持。2 研究目标本研究的范围界定为方法研究和实证评估两个层面：在方法研究层面，不同国际组织、国家和研究机构提出的绿色经济指标制定方法各有特色，本研究仅以UNEP提出的绿色经济指标制定方法为参考，结合中国的自身特征提出绿色经济指标制定的方法工具；在实证评估层面，基于上述方法工具构建绿色经济指标体系，从全国层面分析绿色经济进展和问题。根据研究目标，本报告研究内容主要包括四个方面：（1）总结当前绿色经济和相关指标体系的研究与实践进展；（2）介绍和分析UNEP提出的绿色经济指标制定方法；（3）基于UNEP的方法提出制定中国绿色经济指标体系的方法工具；（4）构建中国绿色经济指标体系，进行实证评估并提出政策建议。3 研究范围本报告的读者对象不限于特定人群，但应主要包括以下几类：（1）中国政府决策者：包括参与绿色经济指标和政策制定的相关部委、地方政府等。本报告的研究发现和结论可为国内决策者制定绿色经济指标和政策提供支持；（2）学术研究者：包括大学和科研机构等。本报告研究成果可与国内外相关研究人员进行分享，交流绿色经济的知识和经验；（3）相关组织和机构，特别是非营利机构和国际组织。本报告为这些机构了解并参与中国绿色经济进程提供参考。4 读者对象JOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     08 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     09一般认为，“绿色经济”的表述最早是由Pierce（1989）在为英国政府撰写出版的“绿色经济蓝图”报告中提出9，当时这一提法并未得到国际社会的广泛关注。直到2008年世界金融危机爆发，UNEP发起了“绿色经济”的倡议，“绿色经济”才开始正式进入人们的视野，并迅速在全球范围内掀起了经济绿色转型的浪潮。与绿色经济相关的理论和概念还包括绿色发展、绿色增长等，它们之间并无本质性的区别。Pierce（1989）认为将环境融入到资本投资当中可以解决经济增长和环境之间的矛盾9。UNEP（2011）认为绿色经济是一种改善人类福祉和社会公平同时显著降低环境风险和生态稀缺性的经济10。UNESAP（2005）认为绿色增长是强调环境方面可持续的经济进步的增长，用以促进低碳的，具有社会包容性的发展11。OECD（2011）提出，绿色增长要促进经济增长和发展，同时确保自然资产继续提供人类福祉所依赖的资源和环境服务。为此，有必要催化投资和创新，因为这些将支撑持续增长并带来新的经济机会12。中国的一些学者也就绿色经济的概念和理论进行了探讨，张叶（2002）认为绿色经济是在生产、流通、分配、消费过程中不损害环境和人的健康并且是能盈利的经济活动13。严行方（2008）认为绿色经济是以市场为导向，以传统产业经济为基础，以经济与环境的和谐为目标的，发展起来的一种新的经济形式14。俞海等（2015）认为，绿色增长应当包括增长的绿色绩效以及绿色的增长绩效双重目标，即在考虑增长的绿色化程度的同时，还要考虑绿色化对增长的促进作用15。发展绿色经济已经成为世界各国可持续发展的潮流。发达国家和地区纷纷制定绿色发展战略、政策和行动，加大绿色领域的投资力度，以期实现一个资源节约、绿色低碳、社会包容的可持续未来2。例如，美国通过投资清洁能源研发刺激绿色发展；欧盟提出了20-20-20（即到2020年，温室气体减排20%、可再生能源比例达到20%、占全球一次能源消耗的比例降低到20%）的计划，大力发展绿色产业16；韩国也提出了绿色增长的战略，计划在在其5年（2009-2013）发展计划中，每年拿出国内生产总值的2%用于绿色投资17。作为世界经济体系的重要组成部分，发展中国家也表现出了发展绿色经济的强烈意愿，一些发展中国家如蒙古、莫桑比克、巴巴多斯、柬埔寨、印度尼西亚和南非等也都制定了绿色发展、绿色增长或绿色经济战略计划2。中国的“十二五”规划首次以“绿色发展”为主题，专篇论述“建设资源节约型、环境友好型社会”，增加了绿色发展指标18。可以看出，虽然国际组织、研究机构和学者对绿色经济的认识和理解存在一些差异，但殊途同归，这些认识和理解都强调经济增长、生态环境和社会包容性之间的相互依存问题。世界各国和地区也都在依据自身实际情况探索形式多样、各有侧重的绿色经济发展模式。伴随着绿色经济理论研究的不断深化，国内外与绿色经济相关的指标体系研究和实践也日趋深入。UNEP、OECD、WWF等国际组织和机构，中国科学院、北京师范大学、北京工商大学等国内研究机构都研究提出了以测度绿色经济为核心内容的指标体系和构建方法。一些学者认为，绿色经济相关的指标体系研究主要围绕绿色国民经济核算、绿色发展多指标测度体系和绿色发展综合指数3条路径展开2。也有学者将绿色经济相关指标体系分为侧重宏观经济的指标、侧重生态环境的指标、侧重资源能源的指标、侧重生活质量的指标4类，这些指标体系多集中于所衡量内容的某一方面19。基于国内外学者的前期工作，本研究将国内外绿色经济的相关指标划分为侧重于可持续发展水平综合评价的监测指标体系、侧重于生态环境保护目标的生态环境绩效评估指标体系、侧重于经济发展环境核算的环境经济核算体系、侧重于可持续竞争力评估的绿色竞争力评价体系、以及近年来发展较快的绿色发展和绿色经济测度体系5类（见表 1）。上述指标体系各有侧重和特色，都能够从不同角度达到测度绿色经济进展的目的和效果。在构建原则上，这些指标体系都遵循了适当尺度、含义明确、政策相关性、分析合理性、数据可得性等原则。在指标体系框架构建和具体指标筛选上，主要采取了专家咨询、相关性分析等方法。在指标评价测算上，既有通过权重化处理进行综合指数评价的方法，也有针对具体指标分别评价的方法。然而，这些指标体系也存在一些问题，例如，指标覆盖面过广、数量过多；对绿色经济的内涵考虑不足等。绿色经济指标体系：理论依据与实践进展1 理论依据2 实践进展Thomas Haugersveen / WWF-NorwayJOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     10 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     11通过比较相关指标体系可以得出结论，绿色经济指标体系的构建至少应当考虑以下几个方面：一是要能充分体现绿色经济的内涵，衡量绿色经济发展的经济、社会和环境效益；二是要能为指导绿色经济发展的政策决策服务，帮助决策者发现绿色经济发展在不同领域和具体要素上存在的问题；三是不仅要能体现国家和地区特色，还要与国际对接，易于理解和比较；四是结构和指标要简单明确，有针对性且易于测算。然而，要在全球范围内制定这样一套完全统一的、既能充分涵盖绿色经济内涵，又能充分体现不同国家和地区差异性的绿色经济指标体系具有很大难度。为此，UNEP（2014）提出，不同国家应根据自身国情探索各具特点的绿色经济指标体系，并提倡暂时避开对于具体指标的选取，而把重点先放在运用现有指标来指导绿色经济的政策制定方面8。相应的，UNEP发布了绿色经济指标指导手册，提出了按照政策决策过程构建指标体系的方法，从而使绿色经济指标可以更贴近于绿色经济政策的决策过程，更好地服务于绿色经济政策的制定和执行8。这一方法已经在加纳、毛里求斯和乌拉圭等国家进行了推广和试用，取得了很好的效果。综合上述分析，本研究接下来将着重介绍和分析UNEP提出的绿色经济指标方法学，并据此提出制定中国绿色经济指标体系的方法工具。主要出于以下三点考虑：（1）该方法从问题识别出发筛选和确定指标，可以为不同国家、地区乃至省市根据自身特点制定绿色经济指标体系提供参考，具有普遍适用性；（2）该方法强调按照政策制定过程选择指标，对不同指标进行分别评价而不是进行综合指数评价，更易于政策制定者和决策者发现问题并有针对性地制定对策；（3）该方法由绿色经济的倡议机构UNEP提出，并已在一些发展中国家得到推广，运用这一方法在中国国家和地方层面制定的绿色经济指标体系更易于得到国际社会认可，且便于比较分析和推广经验。需要强调的是，UNEP的方法仅仅是提供了制定绿色经济指标体系的新理念和新思路，在运用时可以根据实际情况对方法进行灵活调整。表 1 国内外绿色经济相关指标体系概况UNCSD可持续发展指标体系20, 21OECD可持续发展指标体系21UNSD可持续发展指标体系22WB可持续发展指标体系23CAS可持续发展能力评估指标体系22PRCEE生态文明建设目标指标体系24UNESCAP生态效率指标体系29UNSD环境经济核算体系2WB财富核算和生态系统服务估值体系30CAEP绿色GDP核算体系31真实进步指标体系22, 32CASS中国真实进步指标体系33OECD绿色增长监测指标体系40美国加州绿色创新测度体系17, 41BNU中国绿色发展指数19BTBU绿色经济指数42CCIEE和WWF中国省级绿色经济指标体系43经济合作与发展组织（OECD）加州政府北京师范大学(BNU)北京工商大学(BTBU)中国国际经济交流中心（CCIEE）和世界自然基金会（WWF）WEF可持续竞争力指标体系34, 35FNU省域环境竞争力和全球环境竞争力指标体系36, 37WWF地球生命力指数与生态足迹25CAEP中国环境绩效指数26-28UNEP绿色经济指标体系38, 39联合国环境规划署（UNEP）2012年联合国可持续发展委员会（UNCSD）经济合作与发展组织( OECD)联合国统计局(UNSD)世界银行(WB)中国科学院(CAS)环境保护部环境与经济政策研究中心(PRCEE)联合国亚太经济与社会理事会（UNESCAP）联合国统计署（UNSD）世界银行（WB）环境保护部环境规划院（CAEP）Cobb等中国社会科学院(CASS)世界经济论坛（WEF）福建师范大学(FNU)世界自然基金会(WWF)环境保护部环境规划院（CAEP）1996年/2006年1989年1995年1995年1999年2012年2009年1993年2012年2004年1995年2010年2009年2009年2011年2010年2012年2011年2007年/2013年2004年2009年环境经济核算可持续发展监测生态环境绩效评估绿色竞争力评价绿色发展和绿色经济测度时间 机构名称类型JOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     12 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     13绿色经济政策决策的第二个阶段是根据目标制定政策。问题识别指标帮助政策制定者发现问题，而政策制定指标则有助于他们建立政策目标，设计解决方案，作出政策选择。政策目标应该具体，有针对性。指标可以量化政策目标并且简化对于政策实施情况的衡量。当然，不是所有的政策目标都可以量化，应视情况而定。政策制定环节相关指标的筛选主要考虑两个方面：（1）识别并明确政策目标；（2）识别并确定政策干预的若干选项。就绿色经济政策本身而言，如果将增加绿色投资、实施绿色财政、增强生态系统服务、推行绿色采购、增加绿色就业等作为具体政策目标，与之相应的，衡量绿色投资可以包括绿色研发投资占GDP比例、环保产业投资额等指标；衡量绿色财政可以包括可再生能源的补贴等指标；衡量生态系统服务可以包括生态系统服务价值等指标；衡量绿色采购可以包括政府绿色采购的支出额或政府绿色采购支出占总支出的比例等指标；衡量绿色就业可以包括绿色就业培训支出占总就业培训支出的比例、绿色就业人口占总就业人口比例等指标。具体示例见附表2。2 政策制定问题识别指标，顾名思义要用于识别可持续发展中出现的、需要通过发展绿色经济来解决的主要问题。这些指标的变动或者不动都有可能意味着问题的存在。问题识别指标可以作为整个指标体系中的基准指标，也可以今后用来衡量政策的有效性。另外，通过分析不同的问题识别指标可以帮助分解问题，理解每个变量在问题中所扮演的角色，以及它们对经济、社会和环境三方面的影响，并有助于跨部门合作来共同研究问题的解决方案。识别这些问题，可以运用DPSIR（驱动、压力、状态、影响和响应）框架，主要考虑四个方面：（1）识别潜在的、最值得关切的问题及其发展趋势；（2）评估这些问题以及其与自然环境的关系；（3）全面分析问题产生的根本原因；（4）全面分析这些问题如何影响经济、社会和环境的发展。以WWF（2014）提出的“一个地球”理念为例，其最关切的五个领域主要包括保护自然资源、提高劳动生产率、转变消费方式、引导资金流向和公平资源管理。相应的，与保护自然资源相关的主要问题是修复受损的生态系统、阻止重要栖息地的丧失和大幅扩大保护区建设等；与提高劳动力相关的主要问题是降低各环节的投入与浪费、可持续地管理资源和大幅增加可再生能源供给等；与转变消费方式相关的主要问题是提倡低足迹的生活方式、可持续的能源消费和推广更健康的食品消费方式等；与引导资金流向相关的主要问题是评估自然资源的经济价值、衡量环境和社会成本、支持并奖励保护环境等；与公平资源管理相关的主要问题是共享可用资源、做出公平的生态选择和用GDP以外的指标衡量发展等44。识别上述问题后，相应的指标可以用于衡量这些问题的发展趋势和程度，具体示例见附表1。1 问题识别UNEP绿色经济指标指导手册鼓励从现有的各种指标体系中筛选指标，并通过不同的数据源支撑绿色经济指标体系，从而促进广泛的利益相关者的参与、支持设计和实施包容性的绿色经济战略和政策。手册指出，建立并实施绿色经济指标体系的目的是为了评价当前绿色经济相关政策的实施效果和存在的主要问题，为绿色经济战略和政策的进一步优化、完善和实施提供支持。在此基础上，该手册提出了根据绿色经济的政策决策过程（见图 1），按照问题识别、政策制定、政策影响预测和政策监测及评估等四个流程来进行指标选择和运用的方法。绿色经济指标体系：UNEP 的构建方法图 1 绿色经济政策的决策过程和指标选择识别与经济、社会、环境发展相关的主要问题基于政策制定，综合考虑政策实施可能造成的环境影响、经济效益和社会福利，作出是否执行政策的决策明确政策目标，针对存在的主要问题和政策目标制定政策，预测政策影响并评价可行性利用前面几个环节确定的指标，评估政策绩效、影响和趋势问题识别政策制定与影响评估政策监测与绩效评估政 策政策执行JOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     14 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     15绿色经济政策目标和政策干预一旦确定以后，需要建立政策影响预测指标来评估政策的长期影响，包括政策的跨部门影响。由于在这个阶段政策还没有得到实施，所以这里的指标主要是用来预测政策的影响，并不是体现实际影响。筛选政策影响预测指标主要考虑三个方面：（1）预测政策实施对各个领域/部门的影响；（2）分析政策实施对人类福祉可能产生的影响；（3）分析各个政策选项的优势和劣势，为决策提供信息支持。在这里，UNEP尤其强调要评估绿色经济政策可能对人类福祉和社会福利产生的影响，为政策决策提供支持。为此，可以从就业、财富总量、资源获取、健康等方面评价政策可行性，相应的，可以采用基尼系数、环境公共产品提供等指标。具体示例见附表3。绿色经济政策决策的最后一个阶段是监测和评估政策的绩效，它与政策的实施同时进行。与政策影响预测指标不同的是，政策监测及评估指标的使用发生在政策被正式决定实施之后，主要是对政策产生的效果和影响进行追踪及评估，这些影响可以对实施效果不理想的政策提供纠错功能。筛选政策影响预测指标主要考虑三个方面：（1）测度与环境问题相关的政策影响（运用识别问题的指标）；（2）测度政策绩效（运用政策制定的指标和目标）；（3）分析政策实施对其他领域/部门、人类福祉和社会福利的影响（运用政策影响评估的指标）。与政策影响预测指标一致的是，政策监测及评估指标同样需要进行跨部门和环境、社会及经济三方面的分析，并且通常与政策影响预测指标有一定的重叠，甚至可以选择与政策评估阶段相同的指标。这里需要解释的是，虽然指标会有重叠，但是指标的意义和作用却不同。政策影响预测指标主要是预测政策的影响，通常会给政策监测及评估指标提供基线，通过与政策评估指标中实际的政策影响相比较，它可以用来识别和预测未来趋势，给政策的未来走向提供参考。3 政策影响预测4 政策监测与评估Chris Martin Bahr / WWF-CanonJOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     16 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     17UNEP提出的绿色经济指标体系制定方法为我们提供了新的理念和思路。为了更清晰地区分不同用途的指标，也为了便于中国决策者的理解和应用，本研究对该方法进行了调整。其中，将“问题识别”过程分解为状态识别、压力分析和原因解析三个阶段，保留“政策制定”过程，并将“政策影响预测”和“政策监测与评估”合并为“政策影响预测与绩效评估”过程（见图 2）。中国的资源禀赋先天不足，主要资源人均占有量远低于世界平均水平。耕地面积虽然有所增加，但耕地退化面积已占到耕地总面积的40%以上，中低产田占耕地总面积的70%，建设用地占国土面积的比例呈上升态势；2013年全国水资源总量为27957.9亿m3，总供水量6183.4亿m3，全国2/3城市缺水；能源消费总量逐年增加，虽然近年来增长速度有所减缓，但2001-2013年间年均增长率仍达到8%左右。石油、天然气、铁矿石、淡水等战略性资源人均占有量分别只有世界平均水平的5.4%、7%、17%、28%。即使是中国最丰富的煤炭资源，人均占有量也只有世界平均水平的67%。全国近80%以上草原出现不同程度退化，水土流失、沙化土地、石漠化面积分别占国土总面积的37%、18%、1.3%。人均森林面积为世界平均水平的23%。从生态环境的角度看，环境质量依然较差，2014年，城市空气质量达标的城市仅占9.9%。1 面向绿色经济决策的指标工具框架2 状态识别根据UNEP提出的绿色经济指标筛选方法和步骤，我们将以科学合理地制定、实施和评估中国的绿色经济政策为目的，提出面向绿色经济决策的指标工具框架。在此基础上，筛选出一定数量的具体指标并形成工具箱，为中国各级政府制定绿色经济指标体系提供参考。中国绿色经济指标体系：基于 UNEP 构建方法的设计图 2 面向绿色经济决策的指标工具框架判断绿色经济发展面临的资源环境形势解析带来压力并导致当前形势的驱动因素诊断当前面临的主要压力和来源预测政策实施影响和可行性，对政策实施进行监测和绩效评估明确政策目标，针对存在的主要问题和政策目标制定绿色经济政策状态识别压力诊断政策影响预测与绩效评估原因分析政策制定十大流域劣V类水质断面仍有63个，地表水、地下水饮用水源地不达标率仍有10.8%、13%。全国土壤总超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%；生态系统退化严重，人均生物承载力仍然较低，生态环境质量改善不明显，入侵外来生物已达500种左右，近十年造成严重危害的入侵物种至少29种；此外，中国还面临着农村环境形势十分严峻，环境健康和风险问题日益突出，全球环境挑战不断加剧等问题。综合上述分析，可以将中国绿色经济发展面临的资源环境挑战，即当前的状态判定为资源能源消耗大、环境质量较差、生态系统退化严重、农村环境形势严峻、环境健康和风险问题突出，以及全球环境挑战加剧6个方面，并归类为资源能源、环境质量、生态系统、农村环境、环境健康和风险、全球环境挑战6个领域。在此基础上，共筛选出41个指标，这些指标按照侧重点不同又可以划分为资源环境指标和经济社会指标两个方面（见表 2）。资源能源环境质量表 2 可用于状态识别的指标指标资源环境指标 经济社会指标分类土地资源1.耕地面积（公顷）2.耕地退化面积占国土面积比例（%）水环境质量9.类水质断面比例（%）10.劣类水质断面比例（%）11.地下水较差和极差水质比例（%）土壤环境质量20.土壤污染超标率（%）大气环境质量12.二氧化硫年均浓度（微克/立方米）13.二氧化氮年均浓度（微克/立方米）14.一氧化碳年均浓度（毫克/立方米）15.臭氧平均浓度（微克/立方米）16.颗粒物（PM10）年均浓度（微克/立方米）17.颗粒物（PM2.5）年均浓度（微克/立方米）18.总悬浮颗粒物年均浓度（微克/立方米）19氮氧化物年均浓度（微克/立方米）25.人均生物承载力（全球公顷/人）26.水土流失面积占国土面积比例（%）27.外来物种入侵数量（个）28.生物多样性综合物种指数29.地区生态系统脆弱性和可恢复性32.农村饮用水源地水质超标比例（%）33.农村地表水黑臭水体比例（%）34.农村地下水水质超标比例（%）37.个人最大暴露风险（110-6、110-5、110-4）41.气候变化指数35.环境贫困人口数量（人）36.农村环境污染事件数量（件）38.因空气污染导致的呼吸道疾病人数（人）39.因环境污染而导致的癌症发病率（%）40.环境污染导致的健康经济损失（元）30.生态退化经济损失（元）31.生态服务价值损失（元）21.水污染经济损失（元）22.水污染治理成本（元）23.大气污染经济损失（元）24. 大气污染治理成本（元）水资源3.水资源总量（亿立方米）4.供水总量（亿立方米）能源5.石油探明储量（亿吨）6.煤炭探明储量（亿吨）7.天然气储量（亿立方米）8. 能源利用总量增长率（%）生态系统农村环境环境健康和风险全球环境挑战JOEE /面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     18 面向绿色经济决策的指标工具及实证研究     19资源能源环境质量生态系统农村环境环境健康和风险全球环境挑战指标分类在识别状态的基础上，需要诊断绿色经济发展面临的压力，这既包括资源环境本身承受的压力，也包括决策者的管理压力。在资源能源方面，主要的压力在于资源能源消耗总量大；在生态环境方面，主要压力在于污染物排放总量高、生态受损严重、环境突发事件频发、二氧化碳排放总量大等。相应的，筛选出28个指标（见表 3）。土地资源1.建设用地面积（万平方公里）2.建设用地占国土面积比例（%）水资源3.用水总量（亿立方米）17.水土流失面积（万公顷）18.野生高等植物濒危比例（个）19.农村生活污水排放总量（万吨）20.农村生活垃圾排放总量（万吨）21.农药施用量（万吨）22.化肥施用量（万吨）23.农业面源化学需氧量排放量（万吨）24.农业面源氨氮排放量（万吨）25.环境风险突发事件数量（个）26.环境信访数量（件）27.环境群体性事件数量（个）28.二氧化碳排放总量（亿吨）能源4.煤炭消费总量（亿吨）5.能源消费总量（亿吨标准煤 ）3 压力诊断表 3 可用于压力诊断的指标水污染物6.废水排放总量（亿吨） 7.化学需氧量排放总量（万吨） 8.氨氮排放总量（