2019西部农村基础教育发展报告.pdf

1 目 录 上篇 西部农村教育的发展和新情况新问题 一、西部农村普及九年义务教育的历程 二、农村义务教育学校“撤点并校”政策 三、加快中西部地区教育发展的新政策 四 、 西部农村教育出现的新情况新问题 1、农村基础教育办学条件显著改善 2、农村地区“教育扶贫”成效显著 3、“城挤乡空”的教育格局 4、三类学校和两个教育边缘化群体 5、农村教育的区域差距拉大 下 篇 改善和提升西部农村教育：实践探索和政策建议 一、因地制宜地科学规划学校布局 1、消除城镇的“巨校大班” 2、综合施策化解大班额的地方案例 3、我们的建议 二、切实加强农村师资队伍建设 1、大幅度提高农村教师待遇 2、构建乡村教师稳定机制 3、关注“新代课教师” 4、创新农村教师的培训方法 5、探索培养新一代乡村教师的有效机制 6、我们的建议 2 三、加强农村小规模学校建设 1、形成小规模学校区域共同体 2、探索“小班化教学”新模式 3、通过阅读推广提升村小品质 4、通过互联网课程弥补教育资源不足 5、通过乡土文化教育激活农村学校 6、重视留守儿童和困境儿童关爱 7、建设创新型的农村小规模学校 8、我们的建议 四、加强农村寄宿制学校建设 1、重视乡镇寄宿制学校存在的突出问题 2、甘肃酒泉市肃州区改善寄宿制学校的经验 3、 马云 教育基金会的 乡村寄宿制学校计划 4、改善农村寄宿制学校的校园文化 5、我们的建议 五、重视民族地区的教育问题 1、西部少数民族地区的辍学率仍然较高 2、民族地区的双语教育问题 3、我们的建议 六、多种形式发展农村学前教育，重视儿童早期干预 1、贵州学前教育的逆袭 2、社会组织助力农村学前教育 3、关注儿童健康和早期抚育 4、我们的建议 七、推进农村开展素质教育，走向“为生活而教” 1、应试教育之害 2、走向“为生活而教” 3、推进面向农村学生的素质教育 4、普及高中阶段教育的挑战：高中 -中职教育之路 3 5、走向“三教结合”，促进农村社区建设 6、我们的建议 1 上篇 西部基础教育的发展和新情况新问题 1 由于历史的原因，我国东中西部的经济社会发展水平和教育发展水平存在差距，这是我国的基本国情。 按照国家统计局的规范，将北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、 浙江、福建、山东、广东、广西和海南共 12 个地区划分为东部地区 ； 将山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南共 9个地区划分为中部地区 ； 将重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆共 10 个地区划分为西部地区 。 中西部是我国经济发展薄弱的欠发达地区，其中地域广大的西部地区更为落后。我国政府公布的贫困县（ 2017 年）都分布在中西部地区，其中西部省份占375个。在所有省份中，贫困县最多的是西藏自治区，全境 74个县都属贫困县；其次是云南，有 73 个；第三是陕西和贵州，各有 50 个；其它西部省份甘肃 43个，四川 36 个，新疆 27个，青海 15个，重庆 14个，宁夏 8个。 中国农村扶贫开发纲要（ 2011-2020年）确定了“集中连片、突出重 点、全国统筹、区划完整”的扶贫原则，在全国确定了 11个集中连片特殊困难地区，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山 -太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等连片特困地区；加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、 四省藏区 、新疆南疆三地州，共 14个片区 680个县，是新阶段扶贫攻坚的主战场。 西部的另外一个重要特点是少数民族集中居住。我国少数民族人口主要集中在西南、西北和东北各省、自治区。内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏 5个自治区和 30 个自治州、 120 个自治县 (旗 )、 200 多个民族乡是少数民族聚居的地方，主要集中于西部及边疆地区。民族地区的教育是西部教育重要而特殊的主题。 由于自然、历史、社会等多方面原因，中西部经济社会发展相对滞后，教育基础差，保障能力弱，特别是农村、边远、贫困、民族地区优 秀教师少、优质资源少，教育质量总体不高，难以满足中西部地区经济社会发展和人民群众接受良1 本研究 报告受 中国教育 三十人 论坛 委托 ， 得到 天水市 人民 政府 、 北京 情系远山 公益 基金会 和 慕华 成志 教育科技有限 公司 的 资助 。 2 好教育的需求，是国家基础教育发展和改革的重点。进入新世纪以来，国家通过实施西部地区“两基”攻坚计划、深化农村义务教育经费保障机制改革、营养改善计划、校舍安全工程、农村薄弱学校基本办学条件改善计划、农村教师特岗计划、对口支援、定向招生等重大举措，推动中西部教育迈上新的台阶。 中国作为一个文明古国，具有悠久的农耕文明的历史。在以工业化、城市化为主要特征的现代化进程中，如何处理好城乡关系，缩小城乡差距、地区差距、贫富差距，是实现社会现代化的重要任务。发展好农村基础教育，是我国社会发展、农村振兴的重中之重。 一 、西部农村普及九年义务教育的历程 90 年代以来，西部基础教育的发展是在普及九年义务教育的大背景下展开的。 1986 年，我国颁布了中华人民共和国义务教育法 。 90 年代起，“普九”成为农村教育的重点任务，全国按照“三片地区”不同进度开展。一片地区是北京、天津等 9省市，是东部发达地区；二片地区是河北、山西、黑龙江等 12省，为中部地区；三片地区是内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆 9省区，为西部欠发达地区。 到 2002 年底，虽然全国已有 91.8%的人口地区基本普及了九年义务教育，青壮年文盲率降低到 5%以下，但西部地区 “ 两基 ” 人口覆盖率只有 77%，仍有410个县级行政单位尚未实现 “ 两基 ” ，人均受教育年限仅为 6.7年。 普及九年义务教育的工作转入对最后 15%的人口覆盖地区进行攻坚。 这 410个县经济社会发展滞后，其中贫困县 215 个、少数民族县 309 个、边境县 51 个 。 当时全国尚未脱贫的 3000 万人口，绝大部分生活在这些地区 。 这些地区自然条件非常 艰苦，多为高山、高原、高寒和荒漠、半荒漠地区，普及义务教育的办学成本、就学成本远远高于其他地区。 2003 年 9 月，国务院召开第一次全国农村教育工作会议，提出在西部地区集中力量打好 “ 两基 ” 攻坚战。 2004 年 7 月 5 日，教育部、国家发展改革委员会、财政部分别与西部 12 个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团郑重签署3 了 “ 两基 ” 攻坚 计划责任书，省长们立下 “ 军令状 ” 。 然后 ，各级政府层层签订责任书，攻坚县实行政府一把手负责制。 国家在西部 “ 两基 ” 攻坚中先后实施了农村寄宿制学校建设工程、 “ 两免一补 ” 工程、农村中小学现代远程教育工程和西部农村教师队伍建设工程 等一系列专项工程 。 2004 年 ， 中央决定在 4 年间投入 100 亿元新建、改扩建一批农村寄宿制学校。同年，中央财政扩大免费提供教科书的资助范围，所覆盖的中小学生人数增加到 3000 万人。中央和地方政府投入 111 亿元资金，建设了遍及全国农村的远程教育网络，使所有中西部农村中小学生可以与城市学生共享优质教育资源。 2004年起，对农村义务教育全面推行“一费制”，到 2007 年，全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生享受“两免一补”（ 免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费 ）。 2006年， 首先从农村开始推行九年义务教育免费 ，将义务教育全面纳入公共财政保障范围。 至 2008 年秋，城市义务教育 也全部 实现免费。 2006年， “ 农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划 ” 启动 ，中央财政设立专项资金，招募高校毕业生到西部 “ 两基 ” 攻坚县农村学校任教，及时缓解了 “ 两基 ” 攻坚县教师不足、素质不高的问题。 2007年底，中国西部地区 “ 基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲 ”的 计划如期完成，西部地区共有 368 个县（市、区）实现 “ 两基 ” ，西部地区 “ 两基 ” 人口覆盖率从 2003 年的 77%提高到 2007年的 98%，青壮年文盲率下降到 4%以下 ， 标志着我国全民教育达到了一个新的水平。 2010年，甘肃省 成为 最后一个完成“普九”验收 的省份 。至此，全国所有省份都通过“普九”验收，学龄儿童免费接受义务教育，“有学上”的目标已经基本实现。 2011 年底，随着我国西部 42个边远贫困县实现 “ 两基 ” 目标，全国所有县（市、区）和其他县级行政区划单位、所有省级行政区全部通过普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，实现 “ 两基 ” 目标 。 从 1986 年中华人民共和国义务教育法颁布实施，到 2000年我国初步实现“两基”目标，再到 2011 年全面实现“两基”目标，经过 25 年的不懈努力，我国全面完成普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的战略目标，实现了从一个人4 口大国向人力资源大国的历史性跨越 2。 二、农村义务教育学校“撤点并校”政策 与普九进程同步，深刻改变农村教育面貌的，还有另外一项重大政策：农村义务教育学校布局调整，俗称“撤点并校”政策。 进入新世纪以来，由于快速城市化进程、大规模的人口流动和学龄儿童减少，农村中小学布局 进行了大规模 调整 ，使得农村教育处于前所未有的大变局之中。2001 年 6 月，国务院颁布关于基础教育改革与发展的决定， 提出农村学校布局调整的政策。 其目的在于 通过集中规模办学， 提高办学效益， 从而 提高 农村教育质量， 促进 教育公平。 2003 年， 国务院召开全国农村教育工作会议， 颁布国务院关于进一步加强农村教育工作的决定 ，继续推进中小学布局结构调整，重点加强农村初中和边远山区、少数民族地区寄宿制学校建设， 提出“要 以加强中小学校舍和初中寄宿制学校建设、扩大初中学校招生规模 ” 3 等方面为重点 。2004 年出台的国家西部地区“两基”攻坚计划 (2004-2007 年 )提出，“西部地区特殊的地理环境和办学形式使教育成本居高不下，人口分布极不均衡，在一些高山、高原、高寒及牧区、半农半牧区和荒漠地区， 80%左右的初中生、 50%左右的小学生需要寄宿”。 4 农村中小学布局调整由分散办学向集中办学转变：一是撤并村小、教学点等小规模学校，合并为规模较大的中心学校；二是中小学布局由农村向 乡镇、 县城集中，出现了所谓 “ 学校进城 ” 的趋势 。与此同时 ，围绕 “ 三片地区 ” 普九年，形成集中资源办学，大量举办寄宿制学校的思路。 为了推动农村实行 “ 撤点并校 ” 政策，中央财政设立了两项重要的专项资金，一是“中小学布局调整专项资金”，二是“农村寄宿制学校建设工程”。从 2004年到 2007 年 的 四年时间内，中央财政投入资金 100 亿元，在中、西部农村地区新建和改建 了 7700余所农村寄宿制学校。 经 十年调整，农村义务教育学校大幅度减少。 2000 年全国农村小学数为2 中 华人民共和国教育部 .中国普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的报告 M.北京：人民教育出版社，2012. 3 中华人民共和国 国务院 .国务院关于进一步加强农村教育工作的决定 Z.2003-09-17. 4 中华人民共和国 教育部 ， 发展改革委 ， 财政部 ， 国务院西部开发办 .国家西部地区 “ 两基 ” 攻坚计划（ 2004 2007年） Z.2004-02-06. 5 44.03万所， 2010年为 21.09万所，减少学校数合计 22.94 万所，总量减少了一半多，大大超过了学生的减幅。如表 1所示。 表 1 2000-2010 年全国农村小学、初中学校数和学生数的变化 2000 2010 减幅（ %） 农村小学数（万所） 44.03 21.09 52.1 农村小学生数（万人） 8503.71 5350.22 37.08 农村初中数（万所） 3.93 2.87 26.97 农村初中生数（万人） 3428.47 1784.47 47.95 数据来源： 2000、 2010 年中国教育统计年鉴 农村 教学点数量 上 ， 从 2000 年的 17.8 万个锐减到 2010 年的 6.7 万个，减幅达到 62.4%。其中吉林、内蒙古、黑龙江、青海、山西 等地 的教学点减幅达到 85%以上。 推行学校布局调整较早的内蒙古，其小学数量由 1995 年的 13645 所减少到2010年的 2996 所，减幅达 78%，教学点数量由 1995 年的 8809 个减少到 2010 年的 466个，减幅达 95%5。 2008年，甘肃省庆阳市规划 ， 到 2012年全市撤并学校1000所，学校总数减少一半 6。在总结“庆阳模式”的基础上，甘肃省提出了“高中向城市集中，初中向城镇集中，小学向乡镇集中，教学点向行政村集中”，即“四个集中”的学校布局调整方针。 农村学校布局调整与城镇化的发展逐渐交织 ，地方政府主要从教育效率出发，以减少办学网点、集中规模办学 ， 从而减少教育经费支出为主要追求，对学校撤并的规模逐渐超出了合理的限度。 通过农村义务教育学校布局调整，总体上看，农村学校的办学条件有所改善，学校的办学质量和规模效益有所提高； 但是，大量村小 、教学点等小规模学校被合并或撤并，农村中小学由农村向县镇、城市集中，致使乡村教育出现“城挤、乡弱、村空”的大变局。由于“上学远、上学难、上学贵”等新问题，出现新的流失辍学。 农村学校的服务半径，由过去的平均 5公里扩大到 10 余公里，最多5 数据来源于相关年份的中国教育统计年鉴 . 6 庆阳市人民政府 .关于印发庆阳市教育布局调整规划的通知 EB/OL.庆阳教育信息网，qyedu/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=133. 6 的达到方圆 20公里以上。小学辍学率从 2008 年的千分之 5.99上升到 2011年的千分之 8.22，这意味着每年约有 80-90 万农村小学生辍学。 许多农村学生进城上学、家长进城陪读， 家庭的教育负担显著增加 ，并且对农村家庭生活方式、生产方式乃至农村文明产生 了 深刻的影响和改变。 如内 蒙古锡林郭勒盟实施“撤点并校”政策，学校合并后，民 族中小学多为寄宿制学校，牧区学生不得不寄宿在离家几十公里远的学校 。 由于学生年龄太小，就有大量家长陪读， 从而 滋生出了许多社会、家庭等问题，甚至造成了社会风气不良、家庭离异等严重后果。在白音华牧区 的 调查发现 ， 学校整合后给许多家庭带来了诸多不便，也造成了很大的经济负担。如访谈时一位正在干农活的年轻家长无奈地说道： “ 孩子现在才上一年级，从上幼儿园就开始去旗里陪读，这得花很多钱不说，等于活生生地把一个家分成了两个家，可是这又有什么办法呢！ ”也有一些家长说道 ： “ 自从很多 家长陪读以后，家庭矛盾不断，不是钱财方面就是感情方面， 这使得我们这一块家庭离异的现象越来越多。 更糟的是，这些孩子去城里念书之后，回来什么农活也不会干了，也不愿给家人帮忙了。 ” 学校整合后产生的诸多新问题值得深思和反思 7。 2011 年 11 月 16 日，甘肃省庆阳市发生举国震惊的重大校车事故，导致 19名幼儿丧生。校车事故的背后是农村学生的上学路越来越远 。 对校车安全的反思直接导向了对农村学校过度撤并的质疑，全社会的反思达到新的高度。 2012年 9月，国务院办公厅文件下发关于规范农村义务教育学校布局调整的意见，提出坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，要求解决好学校撤并带来的突出问题，采取多种措施办好村小和教学点。 我国农村教育由此进入“后撤点并校”时代。我们需要处理和解决好 “ 撤点并校 ” 中出现的突出问题 ， 同时要面向未来，在城乡一体化发展和乡村振兴战略的新视野中，重新认识农村教育的价值，促进农村教育的科学发展。 三、加快中西部地区教育发展的新政策 进入新世纪以来，中央和地方各级政府十分重视农村教育，支持农村教育的力度越来越大，出台了诸如农村义务教育学生营养改善计划 、 特岗教师计划、免7 成丽宁 ， 苏德 .民族地区双语教育：经验、问题及对策 以内蒙古锡林郭勒盟地区为例 J.民族高等教育研究， 2017(7). 7 费师范生计划、国培计划、学前教育三年计划、对连片贫困地区农村学生定向招生计划等一系列政策、项目和计划，农村教育的办学条件在很大程度上得到改善。 2013年 12月，教育部、国家发改委、财政部 颁布全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见，决定 中央财政投入 2000 亿元左右 ，地方政府 4000 亿，用三至五年补齐农村教育 “ 短板 ” 。 六 项重要任务是：保障基本教学条件、改善学校生活设施、办好必要的教学点、妥善解决县镇学校大班额问题、推进教育信息化、提高教师队伍素质。此后，又开展了第二期、第三期“薄改计划。” 2015 年 5 月，国务院办公厅印发乡村教师支持计划（ 2015 2020 年），工作目标是到 2017 年，力争使乡村学校优质教师来源得到多渠道扩充，乡村教师资源配置得到改善，逐步形成“下得去、留得住、教得好”的局面。到 2020年，努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍。 2015年 11月， 中央扶贫开发工作会议 在北京召开，并出台了 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 ，要求把扶贫攻坚作为 “ 十三五 ” 期间头等大事和第一民生工程来抓，提出“精准扶贫”“精准脱贫”的概念， “ 发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭特别是留守儿童给予特殊关爱。 ” 2015年 11月，国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知要求科学合理布局义务教育学校，“加快探索建立乡村小规模学校办学机制和管理 办法 ， 建设并办好寄宿制学校，慎重稳妥撤并乡村学校，努力消除大班额现象，保障当地适龄儿童就近入学。” 2016年， 国务院办公厅 颁 发 关于加快中西部教育发展的指导意见 ，要求兜住底线 ， 把提升最贫困地区教育供给能力、提高最困难人群受教育水平作为优先任务， 保障教学点基本办学需求 ， 标准化建设寄宿制学校 ，即 保基本、补短板，“ 底部攻坚 ”。 重点目标是 实现县域内义务教育均衡发展。到 2020年，中西部地区 95%的县实现义务教育均衡发展。 2016年，国务院发布加强农村留守儿童关爱保护工作的意见，要求落实家庭监护主体责任，坚持政府主导，坚持全民关爱，坚持标本兼治，从源头上逐