土地专题报告系列之五：土地制度改革的三条政策脉络.pdf

识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 1 / 23 Table_Page 固定收益 |专题报告 2020 年 3 月 17 日 证券研究报告 Table_Title 土地专题 报告系列之五 土地 制度 改革的三条政策脉络 Table_Summary 报告摘要 ： 2015 年 3 月，原国土资源部正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，拉开了“农村土地制度改革”新序幕。 “农转建”和农村土地征收：审批权下放前已有“特殊审批”“边占边补”政策 。 2020 年 3 月，国务院发布国务院关于授权和委托用地审批权的决定，下放农用地转为建设用地的审批权限。审批权下放的范围分为两类，一类是“永久基本农田以外的农用地”（全国下放），一类是“永久基本农田”（ 8 个试点省市下放，试点时间 1 年）。审批角色由国务院授权下放至各省、自治区、直辖市人民政府。 本次审批权下放将促进“ 农转建 ”、“农村土地征收”效率的提升 ，将 推动 未来 土地市场供给 。 但需 要说明的是，本次审批权下放并非“农转建”的首次放松。 早在 2017 年，国家层面已经就贫困地区“农转建”、“农村土地征收”提出“用地审批特殊政策” ，允许“ 边建设边报批 ”。 集体经营性建设用地入市：影响工 /商业土地供应 。 2019 年 9 月，全国人大公布关于土地管理法（修订版）， 删去了 “从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定”，增加了“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。 在内容上并没有突破前期试点内容，主要是为了从“上层建筑”上扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。 从用地流程上来说，删除必须经过“征为国有”转化的步骤后，打破政府在一级土地出让的垄断权， 让渡部分原土地出让的收益给予农村集体经济组织，并加快了入市速度。在类型上，仅影响工业、商业用地供应（主要影响沿海发达地区及重点城市郊区的经营性建设用地入市）。 宅基地制度改革：盘活存量，促进本集体内部流转。 自 2013 年 11 月以来， 宅基地政策侧重于盘活存量，探索宅基地在本集体经济组织内的“内部流转”。 2019 年土管法与 2004 年相比，有两点变动，第一，下放了申请宅基地的审批手续。“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审 核批准（之前为乡（镇）审核，县级批准） 。 第二，鼓励盘活存量用地 ，但这里需要说明的是， 盘活宅基地，在范围上仅限于集体内部流转。目前政策鼓励的宅基地“有偿退出”，并不等于“入市交易”。本质上属于“ 置换新增建设用地指标 ”的一种形式 ，即为土地权利人自愿将宅基地按规定复垦为农用地，“置换”出新增建设用地指标。 核心假设风险 。 土地改革制度在具体落实时，存在 例如土地确权难、收益分配纠纷等 操作困难 Table_Author 分析师： 刘郁 SAC 执证号： S0260520010001 020-66335066 shliuyugf 分析师： 欧亚菲 SAC 执证号： S0260511020002 SFC CE No. BFN410 020-66335066 oyfgf 请注意，刘郁并非香港证券及期货事务监察委员会的注册持牌人，不可在香港从事受监管活动。 Table_DocReport 相关研究： 土地专题报告系列之 四 : 2020 年 1-2 月哪些房企拿地更为积极？ 2020-03-13 土地专题报告系列之三 : 2020 年 1-2 月，哪些省市土地出让受疫情影响较小？ 2020-03-04 土地专题报告系列之二 : 债务率较高省市， 2019 年土地出让如何？ 2020-02-27 Table_Contacts 联系人： 黄晓曦 huangxiaoxigf 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 2 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 目录索引 一、土地改革主要集中于“三块地” . 4 （一）“三块地”在我国土地分类中的位置 . 4 （二）“三块地”政策涉及的土地规模 . 5 二、“农转建”和农村土地征收：审批权下放 前已有“ 特殊审批 ”“边建设边报批”政策 . 6 （一） 2017 年 12 月国土部提出贫困地区“用地审批特殊政策 ” . 6 （二） “城乡建设用地增减挂钩”节余指标跨省调剂 . 8 三、集体经营性建设用地入市：影响工 /商业土地供应 . 9 （一）集体土地流转政策由宽松到收紧，再到逐步放开、规范流转主体 . 9 1. 1988 年 -1994 年宽松的集体土地流转制度，乡镇企业催生大量建设用地 . 9 2. 1994 年 -2004 年集体土地流转的政策收紧 . 9 3. 2004 年政策再度放开， 2013 以来对流转主体进行规范 . 11 （二） 2019 年土管法：扫清法律障碍，让渡原国有土地出让收益给集体 . 11 （三）收益分配：增值收益的 20%-50%上缴县级，其余主要由集体分配 . 12 （四） 3 个收益分配实例：增值收益的 20%上缴县级 . 13 （五）入市进展：截止 2018 年 12 月，试点地区入市总价款 257 亿元 . 14 四、宅基地制度改革：盘活存量，促进本集体 内部流转 . 15 （一）宅基地制度自 2013 年开始侧重于盘活存量 . 15 （二）“地票”是宅基地有偿退出的形式之一，不等于宅基地入市交易 . 17 五、城投平台：禁止通过土地储备融资 . 19 六、风险提示 . 21 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 3 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 图表索引 图 1：我国土地按所有权、用途分类 . 4 图 2：全国历年农用地面积 . 5 图 3： 2017 年全国农用地结构（耕地占 21%） . 5 图 4： 1986-2019 年集体土地流转政策经历了由宽松到收紧，再到逐步放开、规范流转主体的过程 . 10 图 5：农村集体经营性建设用地土地增值收益分配 . 13 图 6：集体经营性建设用地入市规模 . 15 图 7： 1986-2012 年宅基地 制度侧重点：人多地少的矛盾下，数量限制 +审批逐步严格 . 16 图 8： 2013-2019 年宅基地制度侧重点：审批权下放，盘活存量，允许本集体内部退出或转让 . 17 图 9：重庆地票：本质上是用地指标的置换，为农民提供集体建设用地的“有偿退出”渠道 . 19 表 1：国务院关于授权和委托用地审批权的决定与前文对比 . 6 表 2：关于“农转建”方面“边占边补”的政策 . 7 表 3：关于城乡建设用地增减挂钩的政策 . 8 表 4： 2003 年以来国务院、中共中央政治局关于集体土地直接流转的表述 . 12 表 5：湖南首宗入市集体经营性建设用地（大瑶镇项目）收益分配 . 13 表 6：陕西首宗入市集体经营性建设用地（北樊村 6 组项目）收益分配 . 14 表 7：山西首宗入市集体经营性建设用地（泽州县项目）收益分配 . 14 表 8：宅基地“有偿退出”案例 . 17 表 9：关于融资平台监管、储备土地机构 融资的系列政策 . 20 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 4 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 一、土地改革主要集中于“三块地” 2013年 11月 ， 党的十八届三中全会明确提出了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的任务 1。 2015年 3月 23日至 25日，原国土资源部召开试点工作部署暨培训会议， 正式启动农 村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点 工作 ， 拉开了“ 农村土地制度改革 ”新序幕 。 到 2019年 9月 ， 中华人民共和国土地管理法 （ 2019修正版 ）发布，将前期试点政策写进法律。 2020年 3月， 国务院 发布 国务院关于授权和委托用地审批权的决定 ， 下放农用地转为建设用地的审批权限。 实质上， 本次审批权下放 主要是促进 “农用地转 为 建设用地 ”、“农村土地征收”效率的提升。 是 2015年以来 “三块地”改革进程中的一步，也是 “放管服”改革 的措施之一。 （一）“三块地”在我国土地分类中的位置 我国实行土地的社会主义公有制，土地根据所有权不同，可以划分为国家所有以及农民集体所有 。根据土地管理法 2， 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 图 1： 我国土地按所有权、用途分类 数据来源： 国土部 土地利用现状分类 ，宪法，土地管理法， 物权法， 广发证券发展研究中心 1 nmg.gov/art/2018/2/27/art_376_83410.html 2 中华人民共和国土地管理法（ 2019 修正版） 宅基地经营性建设用地公益性公共设施用地农用地 建设用地 未利用土地 农用地 建设用地 未利用土地土地国家所有 农民集体所有按所有权分类按用途分类 按用途分类住宅及附属设施工矿仓储、商服等乡（镇）村公共设施、公益事业建设水域及水利设施用地（ 河流水面 、湖泊水面 ） 、盐碱地 、 沙地 、 裸土地耕地林地、草地、农田水利用地、养殖 水面 等永久基本农田耕地识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 5 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 按照 用途划分 ， 可以划分 为农用地、建设用地和未利用地。 也就是说 ， 集体所有土地按照用途可划分为 集体农用地 、集 体建设用地、集体所有未利用地三大类，其中 ，集体建设用地包括： 宅基地、经营性建设用地 、公益性公共设施用地。 如图 1所示 ，三块地改革分别对应 “农用地”、“ 集体经营性建设用地 ”、“宅基地” 。 但需要注意的是 ，针对“第二块地”，即“集体经营性建设用地”，如果想要实现入市流转，需要严格满足官方定义。具体来看， 农村集体经营性建设用地 3，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。 也就是说 ， 可流转的农村集体经营性建设用地 需要满足 三点 要求 ，第一，存量用地 ； 第二，符合两规 ； 第三，用地性质为工矿仓储、商服。 （二） “三块地”政策涉及 的土地规模 第一块地 “农村土地征收” 涉及到全国每年的农用地转换建设用地指标 ，暂无数据可以监控 。 但我们可以就 2020年 3月审批权下放的适用范围作以说明。 审批权下放的范围分为两类，一类是 “ 永久基本农田 4以外的农用地 ” （全国下放） ， 一类是 “ 永久基本农田 ” （ 8个 试点省市下放 ，试点时间 1年 ） 。 按土地管理法要求，永久 基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上 ，同时结合生态环境部数据，耕地（含永久基本农田）占全国农用地的 21%。我们可以得到，全部下放的范围约为全国农用地的 83%，剩下 17%的永久基本农田转建设用地处于试点下放范围 。 图 2： 全国历年农用地面积 图 3： 2017年 全国农用地结构（耕地占 21%） 数据来源： 生态环境部， 广发证券发展研究中心 数据来源： 生态环境部， 广发证券发展研究中心 集体经营性建设用地面积 方面， 国务院发展研究中心 农村经济研究部部长 叶兴庆根据 2013年发布的第二次全国土地调查数据推算， 截至 2013年底，全国农村集体3 根据 2016 年 4 月发布的农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法 4 根据土地管理法，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。 64,486 64,40064,45064,50064,55064,60064,6502013 2014 2015 2016 2017农用地面积（万公顷 /亿平方米）21%2%39%34%4%耕地 园地 林地 牧草地 其他农用地识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 6 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 建设用地面积为 3.1亿亩 （ 2067亿平方米 ） ，其中 经营性建设用地面积为 4200万亩（ 280亿平方米 ） ，占农村集体建设用地的 13.5%5。 而 2013年城市建设用地面积47108平方公里 （ 472亿平方米 ） ， 2018年为 56076平方公里 （ 561亿平方米 ），也就是说，同一截面下， 2013年集体经营性建设用地面积约为城市建设用地面积的 59%。 宅基地方面， 根据中国科学院地理科学与资源研究所在 2013年的实地调研及综合测算， 全国宅基地总共约有 2.7亿亩 （ 1800亿平方米 ） ，其中空置约有 1.14亿亩 （ 760亿平方米 ） 。 二、 “农转建”和 农村土地征收 ： 审批权下放 前已有“ 特殊 审批 ” “ 边建设边报批 ”政策 （一） 2017 年 12 月 国土部 提出贫困地区 “用地审 批特殊政策 ” 2020年 3月审批权下放的政策 （ 上文已经提及到 ） ，审批权下放范围分为两类 ：一类是“永久基本农田以外的农用地”（全国下放） ；另 一类是“永久基本农田”（ 8个试点省市下放，试点时间 1年）。审批角色由国务院授权下放至各省、自治区、直辖市人民政府。 此次审批权下放，将促进“农转建”的效率，未来将推动土地市场供给。 这里我们需要说明的是，本次审批权下放并非“农转建” 的首次放松 。早在 2017年，国家层面已经就贫困地区“农转建”、“农村土地征收”提出“用地审批特殊政策”。 表 1： 国务院关于授权和委托用地审批权的决定 与前文对比 文件 中华人民共和国土地管理法（ 2019 修正版） 国务院关于授权和委托用地审批权的决定 发布日期 2019 年 09 月 02 日 2020 年 03 月 12 日 授权范围 将国务院可以授权的 永久基本农田以外的农用地 转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。 土管法 第四十四条 第三款 土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而 将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的 ，按土地利用年度计划分批次 按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准 。 在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围 内，按土地利用年度计划分批次 将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的 ，国务院 授权各省、自治区、直辖市人民政府批准 。 土管法 第四十四条 第四款 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外， 将永久基本农田以外的农用地 转为建设用地的， 由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。 国务院将 授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。 授权范围 试点将 永久基本农田 转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。 5 叶兴庆 : 农村集体产权权利分割问题研究，中国金融出版社 , 2016 年，第 47 页。 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 7 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 土管法 第四十四条 第二款 永久基本农田转为建设用地的 ， 由国务院批准。 国务院将委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。 首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限 1 年 ，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。 土管法 第四十六条 第一款 征收下列土地的， 由国务院批准： （一） 永久基本农田； （二） 永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三） 其他土地超过七十公顷的。 数据来源： 政府网站 ， 广发证券发展研究中心 2017年 12月 ， 国土部发布 关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见 6， 创新六项政策支持深度贫困地区脱贫攻坚 。其中，第五条 指出， 实施用地审批特殊政策。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批 ；涉及 占用耕地的允许边占边补 ，确实难以落实占优补优、占水田补水田的，可按补改结合方式落实，并按用地审批权限办理用地手续。 除国家层面之外，具体省市也发布了相关“边占边补”系列通知，发布省份以经济落后地区 /需要灾后重建，对建设用地有较强诉求的省份为主。 例如四川地震灾后重建时发布了“边占边补”通知、河北、广西、安徽等地也发布了相关通知。 表 2： 关于 “农转建”方面 “边占边补” 的 政策 时间 地区 标题 政策 2010/8/26 青海玉树 玉树州进一步加快灾后重建用地审批服务工作 规划区内涉及新增建设用地的涉及农用地转用和土地征收的： 可以按规定边建设边报批 。涉及占用耕地的， 可以边占边补 。 2013/7/31 四川 四川出台政策芦山灾后重建采取“边占边补” 为确保芦山地震灾后重建用地，四川省出台政策，纳入灾后恢复重建规划的受灾县（市、区）原有的耕地占补平衡指标可以继续使用，没有占补平衡指标的县（市、区）城镇批次用地， 可采取“边占边补”方式落实耕地占补平衡 。 2017/12/7 深度贫困地区 国土资源部创新六项政策支持深度贫困地区脱贫攻坚 实施用地审批特殊政策。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下， 可以边建设边报批 ；涉及占用耕地的允许 边占边补，确实难以落实占优补优、占水田补水田的，可按补改结合方式落实 ，并按用地审批权限办理用地手续。 2018/3/10 国务院办公厅 跨省域补充耕地国家统筹管理办法 跨省域补充耕地国家统筹 ，是指耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为。 2018/05/02 河北 关于进一步支持贫困地区脱贫攻坚的通知 深度贫困地区建设用地涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置的前提下可以 边建设边报批，涉及占用耕地的允许边占边补 。 2018/7/16 广西省 深化支持深度贫困地区脱贫攻坚的若干措施 实施用地审批特殊政策，该厅明确，国土资源系统的项目、资金、人才等要向深度贫困地区倾斜。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，签订补偿安置协议并落实到位后，可边建边报批 ； 涉及占用耕地的可边占边补，确实难以落实占优补优占水田补水田的，可按补改结合方式落实 。 2018/8/28 安徽淮河行蓄洪区 安徽省国土资源厅关于加强淮河行蓄洪区移民搬迁用地保障的通知 深度贫困县民搬迁安置点建设，涉及农用地转用和土地征收的，在依法做好补偿安置的前提下，可以边建设边报批 （包括建设项目用地预审、土地利用总体规划修改调整和建设用地报批），并于项目竣工之前完成用地审批； 涉及占用耕地的，允许边占边补。确实难以落实占优补优、占6 gov/xinwen/2017-12/07/content_5245069.htm 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 8 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 水田补水田的，可按补改结合方式落实 。 2019/01/10广西壮族自治区巴马瑶族 自治县 广西巴马保障扶贫搬迁项目用地 41.97 公顷 在落实建设项目征地补偿及备案情况下，采取“边建边报”政策加快 项目用地报批 。对难以落实占优补优、占补平衡要求的易地扶贫搬迁项目， 采取“边占边补”方式落实项目用地报批 ，推进安置项目及时落地。 2019/11/15 安徽省 我省助力革命老区脱贫“摘帽”：增加用地计划 允许边占边补 对老区深度贫困县建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置，并由市自然资源主管部门审查出具确认函前提下， 可享受边建设边报批用地的特殊政策 。 涉及占用耕地的，允许边占边补，确实难以落实占优补优、占水田补水田的，可按补改结合方式落实 。 2020/2/28 四川乐山市 四川省乐山市疫情防控期间全力服务建设项目使用林地 在深度贫困县建设基础设施、脱贫（移民）攻坚、保障性安居工程项目使用林地，不涉及国家级自然保护区的， 按照“边建边批”政策使用林地 ， 2020 年 12 月 31 日前取得相关行政许可即可。建设项目进入自然保护地， 可“边建边批”、“先建后批” 。 数据来源： 政府网站 ， 广发证券发展研究中心 （二） “ 城乡建设用地增减挂钩 ”节余指标跨省调剂 除贫困地区“边占边补”特殊审批政策、全国范围内“下放审批权”之外，在“农转建”方面，国家还提出了 城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨省域调剂 7。 2018年 3月， 国务院办公厅印发城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法 ，将增减挂钩政策再次“升级”，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂 。 节余指标 实现跨省调节， 以 宏观调配指标 协调 各区域之间的城乡建设用地布局 的措施， 促进“农转建”实现区域优化和效率提升。 表 3： 关于 城乡建设用地增减挂钩 的 政策 时间 地区 标题 政策 2004/10 国务院 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 鼓励农村建设用地整理， 城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。 2015/11 国务院 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 实施精准扶贫方略，加快贫困人口精准脱贫，实施易地搬迁脱贫， 利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁 2016/02 国土 资源部 关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知 拓展贫困地区增减挂钩节余指标使用范围，集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的， 可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用 2018/03 国务院办公厅 城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法 允许深度贫困地区节余指标跨省调剂 。 “三区三州” （即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度 贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。 2018/03 国务院办公厅 跨省域补充耕地国家统筹管理办法 跨省域补充耕地国家统筹 数据来源： 政府网站 ， 广发证券发展研究中心 7 “城乡建设用地增减挂钩 ”政策是指依据土地利用总体规划，将农村建设用地整理复垦为耕地和其他农用地（即拆旧）时产生的建设用地指标用于城镇建设（即建新），在保证建新区与拆旧区各类土地面积平衡的条件下，优化城乡建设用地布局，确保耕地数量不减少、质量不下降，城乡生活生产条件和生态环境有改善。耕地占补平衡，是增减挂钩的主要政策目标。 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 9 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 三 、 集体经营性建设用地入市 ： 影响工 /商业 土 地供应 （一）集体土地流转政策 由宽松到收紧，再 到 逐步放开、规范流转主体 从第一部土管法颁布以来 ， 中国集体 土地流转政策经历了由宽松到 收紧，再逐步放开、规范流转主体 的 转 变。 1. 1988 年 -1994 年宽松 的 集体土地流转制度， 乡镇企业 催生大量 建设用地 1986年，第一部中华人民共和国土地管理法颁布实施，规定任何单位和个人不得侵占、买 卖、出租或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。 1988年土地管理法进行第一次修订，规定 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地（删去 1986年版 “ 不得出租 ” ） ；并提出 “国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定 ”。 这一时期， 在相对宽松的土地管理制度下， 农村建设用地自发的市场交易开始出现， 乡镇企业蓬勃发展， 催生了大量的集体经营性建设用地。 2. 1994 年 -2004 年 集体土地流转的政策收紧 1994-2004年，集体土地流转的政策收紧。 1994年颁布的中华人民共和国房地产管理法规定“ 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后 ，该幅国有土地的使用权方可 有偿出让 ”，强调了集体土地不可直接出让流转，需经过征用为国有土地的程序 。 1998年，土地管理法第二次修订，明确 农民 集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设 ；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 10 / 23 Table_PageText 固定收益 |专题报告 图 4： 1986-2019年集体土地流转 政策经历了由宽松到收紧，再 到 逐步放开、规范流转主体 的过程 数据来源： 土地管理法 ， 房地产管理法 ， 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ， 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ， 关于农村 土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见 ， 中华人共和国土地管理法修正案（草案）， 国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告 ， 广发证券发展研究中心 建立 城乡统一的建设用地市场 。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地 出让、租赁、入股 ，实行与国有土地 同等入市、同权同价。城市规划区内 的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后 ， 该幅国有土地的使用权方可有偿出让。任何单位和个人 不得 侵占、卖卖、出租或者以其他形式非法转让土地。 土地管理法 1 9 8 8全国人大 中华人民共和国城市房地产管理法 全国人大国有土地和集体所有的土地的使用权 可以依法转让 。1 9 8 8 /1 2 /2 9 1 9 9 4 /7 /5 土地管理法 1 9 9 8全国人大1 9 9 8 /8 /2 9农民集体所有的土地的使用权 不得出让、转让或者出租用于非农业建设 ；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有 建设用地使用权 可以 依法流转 。农用地转用（建设用地）的 年度计划实行指令性管理 ，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中共中央政治局2 0 1 3 /1 1 /1 3 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 国务院2 0 0 4 /1 0 /3 1土地利用 总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租 等方式交由单位或者个人 使用。 土地管理法 1 9 8 6全国人大1 9 8 6 /6 /2 5国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行 征收或者征用并给予 补偿（ 原为“征用” ） 土地管理法 2 0 0 4全国人大2 0 0 4 /8 /2 8存量农村集体建设用地中，“双规”确定为 工矿仓储、商服等经营性 用途的土地，在符合条件的前提下，可以 出让、租赁、入股（试点地区总共 33 城） 。 部分试点地区建议 ，允许在符合规划和用途管制的前提下， 新增集体建设用地也可以入市。“三块地”改革试点中共中央政治局2 0 1 5 /0 1 土地管理法 2 0 1 9全国人大集体所有土地 流转政策松动集体所有土地 流转政策严格 五次 土地管理法