“十四五”期间劳动力市场的主要问题和应对措施.pdf

2019 年 11 月 第 18 期 总 第 68 期 “十四五 ”期间劳动力市场的主要问题和 应对措施 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点 打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强， 2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研 究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库” 。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话： 010-62625159 13103205698 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编：刘青 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 张雯婷 摘 要 2019 年 11 月 6 日， 在中国 进入 “ 十四五规划 ” 周期 之际， 中国 人民大学国家发展与战略研究院举办以“ 十四五 期间劳动力市场 的主要问题和应对措施”为主题的圆桌研讨会。讨论会由人大国发院 劳动力市场研究中心主任、劳动人事学院赵忠教授主持， 中国人民大 学国发院劳动力市场研究中心副主任、经济学院孙文凯教授、 对外经 贸大学公共管理学院的李长安教授、北京师范大学收入分配研究院副 院长万海远教授、国家发改委宏观院社会所社会政策研究室主任张本 波研究员、人社部劳动和社会保障科学研究院就业创业研究室主任张 丽宾研究员 、 国务院发展研究中心办公厅赵勇副研究员 和 首都经贸大 学中国 新就业形态研究中心主任张成刚 博士 等相 关专家 对“十四五” 期间劳动力市场重要 的 趋势、面临的问题和挑战及其应对措施 发表了 深刻 的洞见 。本文根据论坛速记稿整理。 1 第环节：嘉宾发言 对外经贸大学公共管理学院教授李长安： 在“十四五”期间，我国劳动力市场面临着六 个方面的 挑战。第 一， 虽然 在数据层面 尚未 反映 出 经济持续下行带来 的 就业压力 ，但 不 容忽视 。 一个重要的原因 是我国双轨制经济的持续发展和加强 ， 将大 量失业人员遣送回农村， 而此现象 并未体现在就业率数据中 ,但未来 仍需要高度关注 经济持续下行和双轨制的并轨对劳动力市场的影响。 第二，人口规模和结构 的 变化也是影响就业的重要因素， 因此 我们也 需要留意 老龄化加剧和劳动人口下降 对 劳动力市场 的影响 。第三，经 济结构调整会对就业结构产生较大影响 ，包括 城乡二元结构对劳动力 市场的影响 和 产业结构变化的影响。虽然 当前 政策大力提倡发展服务 业，但仍应当继续发展第二产业 ， 适度而 非 过度发展服务业。 当前 我 国制造业 的 就业人数在逐渐下降，这警醒我们要避免走上美日等国 “产业空心化”的老路。第四，如何处理提高就业质量与降低失业率 之间的关系。近年来，最低工资标准 的 提高 、 社会保障 的 完善 、 工时 的缩短等对就业产生了直接影响。当前，部分地方的政策存在互相攀 比 的 现 象，如 竞相提高最低工资标准， 然而 这 些 现象是否合理以及会 如何影响劳动力市场 需要进一步探讨 。第五，技术进步对就业产生 的 短期冲击和长期影响备受关注。 长期来看， 技术进步对社会经济发展 十分有利 ，但短期内对劳动力市场造成的冲击也不 容 小觑 。第六，中 2 美贸易 摩擦 等外部冲击对我国劳动力市场尤其是 对 就业的影响 巨大 。 这方面有两个 问题 值得我们关注：一是 由于 贸易冲突带来的关税上升 会 如何影响中国 国内 的就业；二是 由于 开放程度提高 所 带来的进口替 代 效应 将 如何影响我国劳动力市场 的发展 。 人社部中国劳动和社会保障科学研究院就业创业研究室主任张 丽宾： 首先， 我国劳动力市场比较复杂，新老问题非常多。 一方面， 我 国劳动力市场仍存在 着 老 问题：一是应该如何界定 劳动力市场范畴和 如何区分劳动力、人才和人力资源等概念的范畴；二是如何从理论层 面对劳动力市场的发展和完善提供理论依据， 以 增强国家治理能力和 完善市场体制；三是如何在学术理论上和实际体制中推进劳动力市场 的统一；四是如何优化劳动力市场配置，如何处理 当前 劳动力市场 对 学历、学校和性别 的 歧视以及工作搜寻成本高等问题 ； 五是公共服务 体系不健全， 尤其是 很多地方的 很 多部门 的 公共服务集中在一个平台， 难以提供有效的公共服务。 另一方面， “十四五”时期劳动力市场 也 产生了 新 的 风险：一是 经济下行和中美经贸摩擦带来的经济风险 ； 二 是劳动力成本上升和创新能力不足带来的潜在风险 ； 三是 国内政治氛 围影响知识性岗位创造带来 的 风险 ； 四是 我国长期存在的财政金融风 险可能带来 的 系统性风险。 其次， 技术进步 给 就业 带来了巨大 冲击 ，这 需要从需求侧和供给 侧两个角度来讨论 。从需求侧来看，主要有以下四点影响：一是技术 3 进步带来的收入加剧了收入不平等 ， 技术进步产生了新的生产要素和 生产工具，提高了生产效率进而导致收入分配更加极化；二是结构性 的调整必然 会 导致部分人就业困难 ，明确 在 技术进步过程中哪些产业 的 什么人员 会 受到冲击 ， 应当对他们提供什么具体的帮助 都 会 成为未 来研究的重要方向 ；三是就业组织方式的变化催生 出 了新形态 的 就业， 如何保障新形态就业劳动者的权益 是 新 的 挑战 ； 四是劳动力需求在空 间上的差异愈发明显，如何出台相应 的 政策 以 刺激地方经济或更好地 匹配各地劳动力需求和供给是需要解决的问题。从供给侧来看， 也存 在着三个主要的问题 ：一是劳动力总量减少 和 劳动参与率 的 下降导致 缺工现象 的 产生 ；二是学校培育的人才与社会需求人才的不匹配；三 是工作方式的转变 挤占了 劳动 者的 休息闲暇时间进而影响了 劳动力 的可持续利用。 再次， 延迟退休和社会保障制度 也 需要理性 思考。 一方面 ， 是否 要延迟退休 的 问题 ， 老年人 是否 延迟退休 取决于 其 在市场的工作和在 家庭内的抚育哪个价值更高 ， 年轻人 高昂的 住房、养老和育儿成本 会 直接影响到家庭里老年人的退休 决定 。此外，当前社会 的 保障制度对 低收入、低就业质量的人群关注不足，应当给予这部分人群更高的福 利以 保障 他们的基本生活。 最后， 如何改善 教育 模式是 优化劳动力市场资源配置 的 一个 重要 抓手 。 一方面 ，教育提前化和淘汰机制 会 加强 部分 孩子的挫败感，当 前 的 教育模式对学生的要求 主要 是以成人为标准 设定 的 ， 并不适用于 所有孩子， 这 会对 孩子的未来发展和劳动力市场会产生不利影响。 另 4 一方面 ，当前教育模式偏向于普通教育， 生存教育 以及 中职教育等职 业教育 的 供给不足， 这也 在 一定程度上影响了不同类型劳动力的供给。 因此，我国应当构建职业体系，明确各项岗位需要的技能，以促进教 育机构的人才培养，进而优化劳动力市场的资源配置。 国家发改委宏观院社会所社会政策研究室主任张本波 ： 当前就业形势 还是 较为平稳的，在实地调研中也没有发现大规模 的失业现象， 这 与统计数据 的 反馈较为一致。 就业形势平稳的 原因有 三个方面：一是我国的制度优势保障了足够的力量和资金 能够 实施积 极的就业政策 ， 以促进弱势群体的就业；二是中国经济的大体量 为 就 业 提供了很大的回旋余地；三是中国企业的韧性较强，尽管在中美贸 易摩擦中很多企业受损较多，但仍在努力坚持；中国劳动者的耐力 也 很 强，很多暂时失业或待工状态的劳动力仍有其它生活来源 以维持生 计 。 对于 未来就业形势的变化， 需要 从供给侧、需求侧和资源配置 三 个 方面进行分析。 首先， 从供给角度来看，劳动力总规模可能还会持 续下降， 而且 劳动力供给结构和就业意愿也会变化 ，这主要有三 点 原 因 。 第一， 我国人口结构的老化和劳动参与率的降低 ， “全面两孩” 政策的推行和育儿成本的上升可能会进一步 促使 女性劳动者回归家 庭， 进而 会导致劳动力总规模的下降。 第二， 未来劳动力市场对创新 型和技能型人才 的 需求上升，但科技型企业和制造业 面临着 利润率偏 低的困境，很难为人才培养提供有效激励 。与此同时， 部分服务业如 5 家政、老年人照料等行业同样面临高技能人才 存在 缺口 的 困境 ，这可 能成为制约服务业发展的瓶颈。第三，当前劳动力尤其是大学生 的就 业意愿与企业招工意愿的不匹配， 这 可能是未来劳动力供给的较大挑 战。 其次， 从需求侧来看，用工需求明显下降且有长期延续趋势 。这 一问题体现在以下几点：一是经济下行特别是工业利润下滑对就业的 不利影响已经扩散到服务业；二是各种所有制企业的用工需求也有所 下降，民营企业经营困难 ， 外企的用工需求下降 ， 国企吸纳就业 的作 用 也在 减弱 ；三是新经济发展带来的新增就业隐含着较大风险；四是 就业需求向部分大城市 集聚 加剧了劳动力需求的空间差距；五是随着 美国大选的结束，贸易摩擦可能会进一步加剧，进而影响国内就业。 最后，在资源配置方面，应当进一步推动统一的劳动力市场构建并提 升市场主体在资源配置中的作用，以改善劳动力市场的资源配置。 国务院发展研究中心副研究员赵勇： 目前我国劳动力市场在“十四五”阶段的主要矛 盾转变为就业结 构失衡 和 就业质量不高 ， 因此 如何提高劳动力配置效率并增加高质量 劳动力供给 是 未来劳动力市场发展的主线。 值得高度关注的是， “十 四五”期间劳动力市场可能会面临 着三大冲击： 短期经济下行、技术 变革尤其是人工智能快速发展和中美贸易摩擦对就业稳定的冲击。 由 此 ，需要 注意 四 个问题：第一，短期来看，“十四五”期间的“稳就 业”问题 可能会 非常严峻，其中最关键的 方面 是要稳 定 制造业就业； 第二，技术变革可能会冲击就业市场并扩大收入差距，如何规范新形 6 态就业的用工制度和权益保障 应该受到更多关注 ；第三 是 劳动力市场 的双向开放问题， 即 如何利用国际劳动 力 来缓解国内的缺工现象；第 四 是 如何 制定 促进人力资本服务业和高质量发展相配套 的产业政策 。 北京师范大学收入分配研究院副院长万海远： 中国的社会保障和收入分配问题可以分别从增长和分配两方面 来看待。一方面，从增长角度来看， 不仅要关注 就业水平 的 增长 ，同 时也 要关注就业保护。 经济下滑、技术变革等 冲击 带来的种种新问题 最后 均可归结为“如何保护低收入群体”的问题 ， 这并不是一个新问 题，但以往 的 经验可能不再适用 ， 原因 有以下三点： 一是国有经济比 重的下降使得通过国企来保护就业的方式作用下降；二是国家治理能 力和治理水平的现代化要求减少“一刀切”政策的使用，这对如何实 施就业保护政策提出了新挑战；三是经济增速放缓使得财政支持能力 下降。因此， 如何 在新时代新背景下保护就业是 值得思考的 问题 。 另 一方面，从再分配角度来看，目前我国的再分配政策作用较小，税收 对收入分配调节作用有限，财政政策对弱 势群体的帮扶作用仍存在 “跑冒滴漏” 现象， “五险一金” 等社会保障制度局部上仍然可能扩 大收入差距 。 这些问题 虽然 在短期内难以得到根本解决，但 都 是需要 系统性思考和调整的重大公共政策问题 。 国外 近年 提出的全民基本收 入政策， 我们 可以多研究讨论其借鉴意义。 近几年 的 全球形势变化反映到我国劳动力市场主要体现为两个 问题：对弱势群体保护不够和新形势带来的极化问题。 2016 年后 ， 我 7 国的收入极化问题有所反弹且有增大趋势 ，由此 需要思考 以下 三个 问 题 。 第一，公共政策尤其是 具有 中国特色 的 公共政策，在缓解收入极 化方面究竟有多大作用，有没有 达到 长期性、趋势性、根本性地缩小 收入差距 的 目标 ，我们需要对近二十年的各项公共政策进行回顾和总 结；第二，如何认识资本在收入差距中的推动作用；第三， 如何理解 收入极化带来的 种种 问题 如 收入极化与社会稳定 之间的 关系 、 中国特 色社会主义 制度在解决收入极化问题的 优势等 问题 都需要进一步 的 探讨 。 中国人民大学国发院劳动力市场研究中心副主任、经济学院教授 孙文凯： “十四五”期间要 更加 关注 “过度教育”现象 和劳动力健康问题。 一方面， 我国高素质人才供给增长速度过快但市场难以适应，进而产 生了 “过度教育” 现象。 我国目前 过度教育 的水平高达 10%，其 主要 成因有两个 ： 一是高素质人才 更青睐 体制内就业。 由于体制内工作福 利和收入更高，高校毕业生 往往 更偏好体制内就业，但新增就业需求 主要集中在私营部门，这就导致了体制内 就业 竞争加剧 、 过度教育 的 问题更 严重 。 二 是 市场调整 缺乏 灵活性 。 跳槽和晋升是缓解过度教育 的重要方式，但这两种方式在体制内劳动力市场很难发挥作用。过度 教育 水平 在未来可能还会继续增长，因此如何进一步让体制内就业和 整个教育系统的培训更灵活是未来需要面对的重要问题。 另一方面， 劳动力健康 问题 也 值得关注。 随着人口结构的老化， 8 老年人健康 备受关注，然而， 对于劳动人口而言，过度劳动对年轻人 及 农民工等群体的健康也造成了不利影响。 因此， 如何通过税收制度 和社会保障制度来调节各个群体劳动状况从而保障 其 健康水平也 是 值得 关注 的问题 。 首都经贸大学中国新就业形态研究中心主任、助理教授张成刚： 我们要理性看待技术进步的新就业形态 。目前新就业形态增长较 快，对于“稳就业”有很大作用，仍有较大潜力；同时，新就业形态 的兴起改善了非正规就业群体的就业质量。在当前的发展形势下，虽 然新就业形态本身仍存在风险，但还是应该保持包容审慎的态度，让 平台经济能够再发展一段时间。 第 II 环节：总结发言 人大国发院劳动力市场研究中心主任、劳动人事学院教授赵忠： 我们要综合 地 、发展地看待“十四五” 期间 劳动力市场的主要问题。 首先，“十四五” 期间 劳动力市场的主要问题不完全是单一的劳动力 市场问题，还与其他重要经济因素相互交织。产业的转型 升级 、社会 保障政策的 制定 和 实施 、国有企业改革等问题都会影响劳动力市场， 因此解决劳动力市场问题不能 只 从劳动力市场本身入手，还应从产业 转移与升级 、社保 制度改革与完善 、 企业 所有制 改革 等其他方面一同 9 考虑。 其次，目前来看劳动力市场中已经出现了一些问题，比如人口结 构的变化 （如老龄化）、 技术进步 、 国际经济环境变化，这些因素在 接下来的五年中可能会发挥更大的作用 。 无论是人口、还是技术、还 是全球化方面， 其 速度和规模 都是 前所未见 的 ，可以用“超级”一词 来概括 。“超级”全球化意味着国际经济活 动在各个国家 GDP 中的 占比非常高、产业和 要素在国家间的流动速度 非常 快 ，所以 中美贸易 摩擦 不仅 会减少 双边 贸易量， 还 可能会引起 国内 产业 快速进行 跨国转 移 。 中国的人口老龄化速度非常快 。 “超级”老龄化可能会引起劳动 力规模的急剧下降进而转换劳动力市场的主要矛盾。“超级”技术进 步的影响是 多方面的： 第一， “超级”技术进步很可能导致人力资本 的快速折旧，这 给 教育体制 带来了挑战，未来需要什么样的人才 、 应 该培养人才的什么技能都是值得思考的问题；第二，当前的技术进步 是“超级”技能偏向型，如果整个收入分配机制由市场来主导，收入 极化就是不可避免的结果；第三，技术进步在 创造就业 岗位上也存在 技能偏向 型 ，其带来的高质量岗位 会 成为国家和地区间争夺的重要资 源 。 如何 通过技术进步带来就业质量的提升， 避免岗位极化是重要的 政策课题 ； 第四，技术进步 倒逼 公司 采取 新的生产组织形式 及 使用要 素， 以 摆脱空间限制， 这 可能 进一步 导致 大公司 的垄断 和 增加了 大城 市 对劳动力的 吸引力。 最后，在当下技术进步的情况下，我们都应该对社会保障和劳动 关系这两个方面的问题进行反思和深入思考。技术进步带来的新形态 10 就业可能会冲击 由 传统工业 而 形成的雇员雇主关系，在法律上怎样应 对这种冲击和如何调整社会保障制度等问题需要我们深入思考 ， 结合 其他国家和地区的实践经验，对当下社保体系进行系统性的重构 ，探 索独立于劳动关系的社保体系的可能性 。 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何 机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国发院其它研究报告，请访 问