中国产业政策：回顾、反思与前瞻.pdf

2018 年 12 月 第 22 期 总第 48 期 中国产业政策：回顾、反思与前瞻 顾强 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办 的独立的校级核心智库。国发院以 中国人民大学在人文社会科学领 域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化 平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队，对中国面临的 各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批 25家国家高端智库建设试点单位之一，人大国发院坚 守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于 思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色 新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做 出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 顾强，曾就读于中国人民大学世界经济系，管理学博士，中国 科学院博士后，美国杜克大学访问学者。现任华夏幸福基业股份有 限公司高级副总裁、产业研究院院长。曾在纺织工业部、国家经济 贸易委员会、国家发展和改革委员会工作，曾任工业和信息化部规 划司副司长，国家制造强国专家委员会委员。长期从事工业发展战 略、规划及政策研究工作，曾参与编制工业转型升级（ 2011-2015）、 国家战略性新兴产业“十二五”规划、中国制造 2025等多 项国家级重 大规划 。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：程建平；办公电话： 010-62625159 15601321015 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编：聂 辉华 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 程建平 摘 要 产业政策是后发国家在实现经济追赶过程中普遍使用的政策， 但实际上任何一个经济体都不能置身于此之外。产业政策对中国宏 观经济和全球化都产生了重要影响。与此同时，产业政策在学术界 和社会上也产生了一些争论。中国的产业政策是如何制定的？如何 看待产业政策的效果？未来产业政策将何去何从？ 11 月 28 日晚上， 原工信部规划司副司长、现任华夏幸福股份公司产业研究院院长顾 强博士，应邀在中国人民大学国家发展与战略研究院做了专题分享。 顾博士介绍了产业政策的定义、类型，回顾和总结了纺织、钢铁、 汽车、集成电路、生物医药、互联网等六个 典型产业的主要产业政 策及其实施效果。顾博士也梳理了美国产业政策的脉络，概括了美 国产业政策的基本特征，并结合中国实际情况提出了未来产业政策 的若干建议。本次讲座是人大国发院“直面真实世界”系列讲座第 5 期，由人大国发院常务副院长、政企关系与产业发展研究中心主任 聂辉华教授主持 。 1 一、 产业政策在 各国 发展中 不可或缺 产业政策是一个国家针对某一特定产业的各类政策 。 刘鹤认为， 产业政策是政府针对产业经济活动而制定和实施的各类政策。进一步 说，中央政府是政策 制定和实施主体，产业经济活动是 客体，改变 或 影响某些产业的经济活动是制定政策的目标 。 OECD 产业政策报告作 者沃里克 (Warwick)则定义 产业政策是任何企图改善经济环境或者变 革经济活动结构的干预，主要包括通用的产业政策与有选择性的产业 政策，主要措施包括产品市场、劳动力、资本市场、土地、技术与制 度等 。这些都是更为广义的 产业政策 概念。 产业政策 可以从四个维度来认识和看待 ：一是 从政策要素来 看， 包括产业技术政策、产业组织政策、产业空间政策、产业援助政策； 二是 从产业功能指向来看， 有选择性产业政策（方向、技术路线、具 体项目）、功能性产业政策和竞争性产业政策（全 球化与国内两种视 野， 如 波音麦道合并） ；三是 从产业发展阶段 来看 ，扮演 了 不同角色， 有 竞争前政策 、 幼稚产业保护 、 支柱产业政策（中国在 上世纪 90 年 代发布了 中国产业政策纲要，确定了当时的四个支柱产业 ）、 衰退产 业援助（ 产业衰退时 国家出台政策援助其退出）；四是从政策手段来 看， 包括准入管制 、财税激励、市场管制、金融服务、标准法规、贸 易政策 等 ，美国是用贸易政策对产业进行保护最多的一个国家， 从 1959 年跟日本打贸易战 开始 ，当时日本战后纺织工业成为世界第一大 出口国， 对 美国纺织业形成 了 巨大的压力， 所以美国对 日本设置 了出 2 口数量 限制， 到 1961 年和 1974 年，西欧国家也 开始 设置配额，用贸 易保护手段 保护本国 产业 。我国 产业 管制政策 较多，比如 新 建 一个 汽 车项目，首先要 对企业进行审批， 其次 对建设项 目 审批， 最后 对 产品 进行审批，整个过程要经过 多重审批。 目前， 虽然产业政策的 学术争 论很多， 但 没有任何一个发展中国家不用产业政策 。 二 、 中国六大典型产业 政策 的 回顾与反思 （一） 纺织产业 的 “压锭” 供给侧结构性改革的 早期 实践 纺织行业 是中国 从农业国迈向工业化国家的关键行业之一 ， 是 早 期 中国第一大工业部门， 1950 年中国纺织品出口占全国出口 的 70%， 纺织品 是 典型的 劳动密集型行业。 改革开放之初 ，纺织工业已经具备 比较好的基础， 人均 布匹 消费量从建国初期的 12 尺增加到 30 尺以上， 1981 年纺织品出口换取外汇 35 亿美元 。 1950 年以后， 对原有的纺织 机械厂进行调整、扩建和改建，在几个地区新建了大型纺织机械厂， 并且按照专业分工、全国配套的原则组织起来。到 80 年代初，生产 能力达到 每年 100 万棉纺锭以及相应规模的毛、麻、丝纺织染整设备。 在计划经济条件下，纺织装备 的生产需要许可证，购买也需要许可文 件，实际上也是一个准入多重管制的行业。随着乡镇工业的异军突起， 纺织行业的深层 次矛盾日益显现，一个突出表现就是纺织国有企业的 行业性亏损，在政府高层的一个认识就是产能过剩。 3 图 1： 1977 年 -2017 年中国纺织产业的产量变化（单位：万锭） 从 90 年代初，开始从供给端进行发力，期待解决国有企业困境。 1992 年出台关于严格控制棉纺、毛纺生产能力和加强化纤生产能力 管理的意见 。在 90 年代中后期，国有企业改革脱困选择纺织行业 作为突破口， 1998-2000 年 淘汰压缩 1000 万锭，减少 120 万 国有企业 工人 （ 1998 年国发 3 号 文件） 。 虽然供给侧结构性改革 是 2015 年中 央经济工作会议上 提出来的 ， 但 实际上在 1997 年纺织行业 的改革 就 是供给侧 结构性 改革，就像今天减少钢铁等其他行业 的产能一样 ， 当 时还制定 了一些 配套 政策淘汰 落后生产能力 ， 支持资金主要以中央政 府为主、 地方为辅，如财政补贴、冲销企业呆坏账、提高出口退税率 等。 经过努力，压缩落后产能约 1000 万锭，但同时也增加了部分生 产能力，估计在 300 万锭左右。 2001 年中国加入 WTO 后，整个纺织 产业得到了很大发展， 2009 年 上半年 出台 了振兴规划 以应对金融危机。 2017 年，棉、毛、麻、丝纺织等设备、生产规模、人均数量，齐登世 界榜首，总量已占全球 的 50-55 ， 压缩产能之后产能又增加 3-4 倍 。 4 今天看 ， 或者从产业政策维度看， 压锭是产能退出 型 援助政策 。 当时 没有互联网，也没 有专门学习 产业经济学 ， 认为产业政策就是 鼓 励什么、限制什么、禁止什么 。这就是产业政策 。 当时正处于从 计划 经济向市场经济转型 的背景下， 管理手段相对滞后、行政色彩浓厚 ， 2002 年以后，行业部门撤销， 行业 管制 才 大幅度 弱化 。 从纺织压锭脱困看，有巨大的成绩，部分解决了国有企业脱困改 革的问题。但 这里面有三 个问题值得 反思：一是退出援助政策 与 总量 管制政策 是否 能 分开推进 的问题 ？二是在 全球化条件下 是要 优先考 虑供给侧、还 是需求侧？ 产业政策是跟着条件、环境变化的，过去很 多行业搞总量控制，搞落后淘汰，都是考虑供给侧，但需求 是否予以 足够重视 呢？当时需求 预测是一个非常薄弱的环节 ， 对需求估计 极为 不准； 三是 空间（区域）政策实施的目标和条件是什么？ 过去实行了 两个方面的政策： “ 东锭西移 ” 和向境外转移 生产能力 。 今天对这两 件事还难以全面评估。 中国纺织工业发展到今天， 最辉煌的时代 已经过去，目前正进入 到 产能收缩阶段 ， 开始进入衰退期， 随着中国的要素成本 的 快速发展， 未来 产业退出政策是否 会 再出手？ 产业空间政策是否还有空间 ？ 未 来 政策着力点在 哪里 ？这 是 个 很大的议题。 以 产业转移 为例，有人说 把东部产能转到中国西部 ，但 西部的 要素 成本 并不显著低于 东部 ，向 境外转移又缺乏投资实力和经营能力 。 （二）钢铁产业的发展 是一部“淘汰史” 与野蛮增长史 5 钢铁工业支撑了 中国 国民经济 的 快速发展 。 今年年初 ， 贸易战就 是从钢铁和铝 产业 开始的，说明这个行业很多国家都有 干预和 管制。 中国 钢铁工业 经历了早期的低速发展， 最早的几家钢铁厂都是建于 1907 年 清政府时期， 产量很有限， 1950 年以后我们大力促进钢铁行 业发展， 钢产量由 1950 年占世界总产量的 0.3%发展到 2017年的 49.2%， 增长 1360 倍 ， 2008 年前钢产量与 GDP 发展高度相关 ， 2014 年后产 量进入 峰值期 。 图 2： 1950 年 2017 年中国钢产量、世界钢产量 以及中国 GDP 关系 中国钢铁产业政策发展可以分为四个阶段： 第一阶段 （ 1950-1978） 计划经济时期，主要是国家投资，产量增长缓慢，技术装备落后； 第 二阶段 （ 1978-2003）经济开始与市场接轨，行业发展加快， 而且 受到 入世的影响，发展更加迅速，这时民营钢铁开始萌发； 第三阶段 （ 2003-2015） 开始控制产能的阶段 ，此时发布了 103 号文抑制投资增 长，处理了江苏的铁本项 目， 这 是 2004 年宏观调控的标志性事件 ， 6 是宏观调控的分水岭， 这次事件催生了 钢铁产业政策 的出台 ，此时 投 资管理基本失控 ， 产量规模 仍然 过快增长 ； 第四阶段 （ 2015-）平稳 波动阶段，提出了供给侧结构性改革，其中一个重点就是去产能，钢 铁行业也在其中， 加大了 淘汰落后产能。 对钢铁行业进行回顾 会发现 淘汰落后与产能增长 并存 的怪圈。 改 革开放后钢铁行业发展史也是一部淘汰落后史 ， 某种意义上来说， 产 业政策 在 某种程度上助推了钢铁产能的快速扩张 ，这个产能 增加 与地 方政府利益是一致的， 尽管中央层面有 相关 产业政策， 但最后的事实 是 地方政府帮助 民营企业或者其他企业一起规避国家的产业政策。 2007 年我国 有 4.9 亿 吨 炼钢能力， 其中 包括 1.35 亿吨 要 淘汰的 产能 ， 但钢铁产能还是野蛮增长， 2017 年 实际产能峰值达到 11.5 亿吨 。 近 两 年 来 国家 开始大力推动钢铁、煤炭等行业去产能工作 ， 取得一定积 极 的 效果 ，但 直到今年 很多 国有 制造业 企业 的 利润还 是 来自于高耗能 行业。 但 这里 有 几个问题 值得讨论和反思 ： 第一个是 中国钢铁的总量到 底谁说了算？中国到底需要多少钢？ 这都 引起较大争论。中国钢铁需 求量 算 不准 主要是因为已有的西方 模型在中国 并不适用， 还是巨型国 家巨型人口有自身的规律， 需要 建立 自己的 模型 。 第二个 是 钢铁产能 为什么越压越多？ 这个问题 的答案可以从两个方面来看，即市场因素 （市场拉动和技术进步）和体制 因素（ 地方锦标赛 和审批制）。 在过 去 相当一段时间中 ，管制 不起作用 ； 近期 管制 力度加大， 效果还需要 观察 。 第三个 是在过去实行的产业技术政策 中， 淘汰落后以炉容为标 7 准 ，这科学 合理吗？ 这个问题的争论 也 很大。第四个 是 有关产能转移 的， “ 一带一路 ” 产能输出是否成功？ 国务院 颁布了 关于钢铁行业 化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发 2016 6 号） ， 鼓励有 条件企业结合“一带一路”建设，通过开展国际产能合作转移部分产 能，实现互利共赢 ，但虽然 海外钢铁项目建设取得进展，但均为国外 新建生产线扩能，没有国内较大企业搬迁成功的案例 。 第五个 是 产业 政策是否保持所有制中性？ 这是 深化 改革 的 重要原则 ， 在 钢铁行业中， 国有资本占 70%，但民营钢铁产能 已 占 60%。 未来钢铁行业 显然还需要一些政策 支持，而政策的着力点上，首 先要关注供给侧结构性改革的未来方向， 由行政去产能转向 产业援助 政策 ， 未来中国不需要这么多大规模的 钢铁产能，人均钢铁消费趋于 下降； 其次要更多发挥 法律 和经济杠杆 作用 ， 以绿色发展为核心完善 标准规范和法律法规 ； 最后要关注行业未来的重大变革， 适应原料结 构变化推广短流程技术发展 ，有序增加短流程产能 。 （三） 一直处于高速扩张中 的中国汽车产业 中国汽车工业起步 于 1958 年， 1983 年 开始 第一个合资工厂 ， 德 国大众跟上海汽车 合作的第一辆车在上海上线 。 1994 年 国家发布了 第 一版汽车产业政策 汽车工业产业政策 ，这是按照中国 90 年代国 家产业政策纲要制定的第一个产业政策 。 2001 年加入 WTO，当时 预 判 汽车行业 是最艰难的， 因为它 是中国的幼稚 产业，需要保护 和过渡 期 。当时 ， 中国汽车 业 坚决反对汽车市场开放 ， 经过几次谈判，最终 WTO 承诺 对汽车进行了适度开放， 之后 汽车工业 不仅没有 受 到冲击， 8 反而 得到了快速发展。 之后，又不断有新的汽车政策出台 ，这个行业 始终 保持快速发展。 图 3： 1955 年 2017 年中国汽车产量与主要政策 目前 中国 汽车工业是全球最大生产 国 ，全球最大消费市场，它的 基本格局 是 整车企业 以国企为主 ，但民营企业鲶鱼效应很大 ，特别是 吉利、长城和比亚迪 。 由于历史原因，以及严格的准入管理，国有企 业 一直 是整车制造主力军 ， 1965 年，初步形成一汽为核心的“一大四 小” ，后来又 形成 “ 三大三 小两微 ” 格局 。 进入 21 世纪，民营企业 通过收 并 购和改造经营不良国有企业等方式，获得整车生产资质，同 时基于汽车工业形成的完备的零部件体系，迅速发展起来 。最近三年 国家发改委 批了 15 个 符合条件的 新能源汽车整车 企业 ，大部分都是 新进入的民营企业 。 需要反思的问题 有 ：第一个 是 市场 是否 换来了技术？ 这个问题很 难回答，总体来看市场 是换来了一些技术，但是 同时 遇到的问题是国 9 有企业 的“合资依赖”，国有企业利润很大部分来自于合资企业。当 然合资企业的 作用 不可忽略，它给中国带来了零部件体系， 培养了中 国的 汽车 管理人才。 但 “合资依赖”影响车企 自主技术体系建立，自 主创新不足造成关键技术被“卡脖子” ， “市场换技术”的 真正打开 方式应该是 消化 吸收 的同时 增强自主 创新 能力 。 第二个 是中国的汽车 生产 集中度 是否太低？从 世界汽车联盟会汽车排名 看 ，前 50 名 中有 30 多 家 中国 企业 ， 但从 自主 创新 角度看就 不一样 了 。 汽车行业具有 高技术 集成 和规模效应特征，需要高生产集中度保证持续研发投入 ， 而市场竞争将 推动行业整合和集中 度提升 。 其次 需要 在 公平竞争政策 的引导下，培育出具备国际竞争力的企业集团 。第三个是技术路线的 问题，技术路线由 谁来制定 ？如何 发挥作用？ 虽然 经常讲“加紧确定 技术路线” ， 实际上技术路线是需要动态调整的， 技术路线图有不确 定性，只是产业发展的指南 ，选择权应该是市场主体的 。第四个 是 中 国能不能培养世界级品牌？为什么要培养品牌？汽 车行业利润是来 自于规模吗？其实利润高的企业都不是规模最大的企业 ，主要来自品 牌垄断价值 。 在品牌方面，中国经历了 35 年 的 合资，自主品牌尚未 成为国内市场主体 ，也还没有真正的走出国门，这条路 还很长。 总的来看， 中国汽车产业 经过高速发展后 正处于转型期， 在 创新 驱动下， 汽车 产业 正在 释放新动能，新的业态 也 正在形成，动力源正 在改变 。 我们一直想实现“弯道超车” ，在 补贴及保护政策 下，短期 新能源汽车领域中国 确实实现了 超车 的 事实 ，但 产业核心竞争力尚未 确立，未来 仍 存在巨大不确定性 。这里有个关键领域，那就是 “智能 10 网联汽车”， 目前 全球智能网联汽车发展指数中国居第七 ， 需要思考 如何不输在起跑线上 。未来汽车产业 政策 关注 重点 有几个方面，一是 继续保持新能源汽车的快速发展；二是加快行业整合和集中度提高； 三是在智能网联汽车领域构建核心优势 。 （四）处于幼稚阶段的集成电路产业 电子信息产业在中国 还是 典型的幼稚行业， 全球十五大半导体厂 商，中国大陆无一入围 ，目前 集成电路 的 自给率仍然较低 。 2014 年之 后， IC 产 业发展由政策驱动向政策资本双重驱动转换 ， 未来 这个领 域还有很多机遇 。 图 4： 1999 年 2017 年 中国 IC 产业市场规模、增长率 与主要政策 这个行业 需要探讨的几个问题是： 第一个从 90 年代开始 出台政 策文件推动 集成电路 产业发展， 国家下了最大的力气， 但为什么 20 11 多年 过去了 集成电路发展还是处于幼稚阶段？ 这 说明幼稚产业促进 政策没有起到效果，效果还不足够好。 这其中主要有两个原因，一个 是虽然 给 了 政策，实际上投资很小 ，市场力量不够， 研发投入和资本 投入严重缺乏 。 另一个原因就是体制还不够健全 ，机制不够灵活，开 放性不够 。 为什么 韩国半 导体能够迅速崛起？ 主要是在于韩国的 政企 合作模式在技术、资金和人才的有效运营 ，根本在于技术和人才是国 际化的，直接对接的是美国硅谷 和主流技术 。 第 二 个 是中 国集成电路 产能高速扩张，能不能 快速 实现追赶和超越？ 这个问题只能由 时间 来 回答。第 三 个是 IC 技术和产业怎么才是自主可控的？ 绝对的自主可 控是不存在的 ，有些企业已经 在局部 取得了领先地位。未来电子信息 产业政策的 最主要 着力点在于人才的培养和基础学科建设上。 （五） 快速发展的 生物医药产业和互联网产业 对于生物医药产业和互联网产业，也有一些问题需要关注，在生 物医药产业，第一个问 题就是 中国为何没有世界级医药大公司？ 这可 能是因为研发投入、技术积累的不足，中国还是缺乏以市场化手段支 持企业并购重组的产业组织政策 。第 二个问题是 为什么 印度创新药发 展快于中国 ？ 这可能是因为他们 管制政策的适当性 和开放的国际化 体系，他们的 国际化人才比我们多 。 第三个 问题是 如何避免药品集中 采购招标“劣币驱逐良币” ？这就要抓住问题出现的本质，在此基础 上 减少政府过多干预 、 实现非基药招采合一 。 对于 互联网 产业， 中国有全世界最多 的网民，有最大的网络经济， 生产最多的智能手机 ， 世界 Top20 互联网企业中 美国有 11 家，中国 12 有 9 家。 从 产业政策来看，我们正在 从“云、管、端”三个环节逐步 完善， 互联网行业特殊，肩负着文化意识形态传播的重任，产业政策 一直在促进发展和监督规范之间寻求平衡 。这里也有几个问题需要讨 论，第一个是 中国互联网为什么短期内实现了跨越？ 这就跟前面提到 的中国的几个特点有关。第二个问题是 中国电信行业的竞争格局如何 演变？ 我认为 目前 不会有大的变化 。 第三个 未来的关键问题仍是网络 安全与产业创新的平衡问题。 三、 美国 的 产业政策 及对产业政策的再思考 美国 同样有产业政策 ，否则特朗普 就 不会说把 通用汽车的 补贴都 取消掉。 从 1791 年的美国制造业 发展计划到 2018 年 10 月发布 的美国先进制造业领导战略 ， 都彰显着产业政策一直牢牢存在于 美国经济社会发展的历史长河中 ，其重要有以下分类： 13 事实上， 美国政府实施的是一种隐蔽却卓有成效的产业政策 。 总 结 来看，美国的产业政策有五个基本特征： 第一 ，高度重视竞争前的技术。 美国的国防部 有很 多项目，美国 私立大学四分之一 的经费主要来自于美国国家的特别是军方的课题 经费，这些 大 都是竞争前 技术 的投入 。 第二，高度重视产学研协同创新。 美国有 16 个 制造业 创新 中心， 每个创业中心都有上百家单位形成一个联盟 ，运作是市场化、公 司化 的 。 第三，高度重视国防工业和供应链体系建设 。美国是 要保证 国防 所有 产品 都在 本土 具备能力 。 第四 ，高度重视运用功能性产业政策并支持基础产业发展，更关 注基础设施的供给。 第五，高度重视使用各类贸易手段。 一旦 产业不行，贸易 进行 救 济。 进一步思考产业政策，首先在哲学技术层面，它 是实用主义 的 ， 它是 多维、多层的理论与实践紧密集合的复杂体系 。 14 图 5： 产业政策的复杂体系 这里提供一个思考框架。 一个轴是产业发展阶段，有竞争前和 有 竞争后 的， 一个轴是开放 度 ， 从封闭市场到完全开放，还有一个轴是 行业特点和行业结构 。 什么 是合理的产业政策 ？ 它取决于产业政策有 什么样的 目标，在 每一个 坐标轴中如何 找到 相应位置 ，同时它还受制 于外部环境、内部环境等 综合 因素 影响。 产业政策 是这样一个 复杂的 体系 ， 可以在这一框架下思考 功能性产业政策 、 选择性产业政策 和竞 争性产业政策的实施 重点及 路径 。 产业政策实施 过程中还有 三个问题 需要注意 ，第一个是如何防止 市场扭曲？ 如 区域 之间的锦标赛，一定程度上加剧了市场扭曲 ，这个 问题非常值得思考 ，特别是在集成电路、新能源汽车等领域 问题已十 分严重 。 第二个是 产业政策的实施如何防止朝令夕改？ 不能创造稳定 的政策环境，产业难以 持续健康发展。 第三个是如何落实竞争中性 原 15 则 ？ 竞争中性是系统性体系，核心在于 评估原则、修正工具和 执行力 度 。 16 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问