生态环保规划指标设计特点与经验借鉴：基于Z省的证据.pdf

2019 年 12 月 第 23 期 总第 73 期 生态环保规划指标设计特点与经验借鉴 基于 Z省的证据 许勤华、袁淼、王际杰 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强， 2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台 ，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库” 。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 许勤华，中国人民大学国际关系学院教授、国发院专聘研究员。 研究兴趣：能源问题（能源安全、能源外交和能源国际合作）、欧亚地 区安全和 一带一路 绿色发展。发表著作 16部 100余篇论文及专业评 述 100余篇。国家级、部委及国际项目共三十余项。 袁淼，中国人民大学国际关系学院博士生。参与国家级和省部级 科研项目，在现代国际关系 、中国石油报等期刊和报纸上发表 数篇学术研究成果。 王际杰，生态环境部助理研究员、联合国气候变化谈判中国政 府代表团成员。在中国能源、中国经贸导刊、国际石油经济 等期刊发表论文若干篇，参编 2016 中国碳市场报告等专业书籍 。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线： 张雯婷 ；办公电话： 010-62625159 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编： 刘青 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 张雯婷 摘 要 “十四五”时期，生态文明建设要求更加严格。环境保护规划承 担着环境治理 统筹 的 作用，而环保规划指标是其中的关键政策工具。 考虑当前我国区域发展不平衡、生态环境水平差异明显 的 基本情况 ， 应充分重视地区实践经验，考量指标设计的合理性与可行性，为差异 化地区环境治理提供共性经验。 本文选取生态文明治理的先进省 Z 省为研究案例，分析其走 在全国前列的特点及原因，以提供有价值的经验。“十三五”时期， Z 省生态环保规划指标体系的示范效用体现在：承接上级要求，设置 特色指标及环境质量目标；重视指标分解及落实，实现灵活对接；以 指标引领制度创新，生态领域改革先行先试；以微观治理为基础，探 索指标创新。分析其具体实践发现，该省将指标设计与各类发展战略 紧密结合，全链条保障环境质量目标实现。健全完善工作推进机制 以 具体措施推动落实。重视和鼓励各级政府制度创新，充分发动民间力 量，参与生态环境治理工作。 为适应“十四五”时代要求，实现绿色发展，地方省市可借鉴 Z 省生态环保实践经验，在综合施策推进环境治理的同时，进行关键问 题整治。在指标设计上 ， 注重上级指标和地方要求的两 相 结合，对下 级指标提出明确的指标分解要求。强化现代化环境治理机制的构建， 并以特色化基层环境治理为基础，探索指标创新。 1 一、 生态环境治理发展对指标设计提出要求 “十八大”以来，在党中央、国务院的高度重视与大力推动下， 环境治理与生态文明建设在我国经济社会发展中的重要性日益提升。 “十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，社会 发展将开启基本实现现代化建设新征程。在此背景下，环境保护任务 更加艰巨，也 面临 着新的要求， 将呈现出新的特点 。在精准脱贫基本 完成后，绿色发展将成为重要发展任务，污染治理要求仍将持续，这 也对环境保护规划指标设计提出了不同的发展方向 。 “十四五”时期，制度建设将在生态 文明 建设方面起到关键作用。 十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高 效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度 等四个方面，对建立和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共 生 进行 安排部署。从根本上转变“先开发、后污染、再治理”的发展 模式，生态文明建设已经到了加快制度成熟、 促进制度 完善的阶段。 在具体工作的推进过程中，促进各级政府机构职能协同优化，提升行 政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制建设。同时，构建基层 社会治理格局，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源、 服务、管理下沉到基层，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。 指标体系是环保规划的核心内容之一，可以为有针对性地优化生 态环境 、高效准确解决生态环境难题提供政策工具。配合“十四五” 时期发展要求，指标体系一方面需要引导相关制度设计，在分解 时 提 高指标的可操作性，进一步考虑地区情况及地理环境限制。鼓励地方 2 及基层政府对指标 分解的主动探索，并提供相应保障机制。考虑设计 统一“打分表”，提升考核机制的全面性和协调性，允许地方制修订 环境质量标准。根据污染程度进行分类施策和分区治理，明确监管主 体及责任，强化 参与主体 间 的信息共享。另一方面也要强调保障指标 落实的机制建设和创新。推进 建设 政府主导下的环境治理机制，完善 信息公开和统一发布制度，明确公众参与环境保护的法律途径，对主 管部门进行公众参与能力建设培训。引导公众进行治理参与，建立约 束机制，强制企业履行环境保护的社会责任。进一步探索以市场化推 进污染治理，推广政府与社会资本合作治理模 式，在不同利益主体之 间形成环境合作意识与监督机制。 本文选取生态文明建设的先进东部发达省份 Z 省作为案例， 分析其生态环保规划指标体系建设和实施情况，总结其 在 “十三五” 期间的生态环保规划指标设计特点与 取得 成效 成因，有助于在省域层 面提供优秀经验，把握指标体系设计合理性与可行性，识别指标落实 过程中面临的主要挑战与问题，评估不同条件下具体指标的实施效果 与导向作用，以满足各地多元化、差异化的生态环境发展与保护诉求， 为“十四五”生态环保指标设计提供具体 且 有价值的参考。作为研究 案例的 Z 省高度重视生态文明建设，在制度上采取了诸多创新举措， 集聚 了 众多国家生态文明建设示范市县，承担 了 国家绿色金融改革创 新等生态文明领域重大前沿任务，有条件为其他省市加强相关工作提 供有价值的经验。同时，该省经济发展势头良好、不同地区差异性明 显，在生态环保治理领域面临的挑战具有综合性、代表性。此外，该 3 省相对完整连续的统计资料，也能够为评估与研究提供 充分 的官方数 据支持。 二、 Z 省“十三五”生态环保规划指标体系设计具有示 范效用 第一，承接上级要 求，根据自身特点设置特色指标及环境质量目 标。 在指标制定过程中， Z 省在收集各市区县 100 余个重点问题的基 础上，以问题导向、质量核心导向、民意导向、先行导向为引导，以 国家“十三五”生态环境保护规划的指标体系为基础，制定了 包括 水环境质量、空气质量、土壤环境质量、污染物排放、生态建设和风 险防控 在内的 七大范围 、 十三个指标的“十三五”规划指标体系。同 时，考虑实际情况及数据可获得性，对国家级指标进行适当简化，并 针对省内需求，增加重金属总量控制指标、地表水交接断面水质达标 率、县级以上城市集中式饮用水水源地水质达标率、省级以上生态文 明示范区创建比率、 5年期突 发环境事件发生数下降比率等特色指标。 在沿用的 4 项国家级约束性指标中，省级层面设置的 2020 年目标均 高于国家目标，体现了该省对提升生态环境质量的高要求。 从完成情 况来看，中期考核时，该省约束性指标和预期性指标基本做到按照预 期甚至是快于预期 完成。特色指标中除了风险防控 相关 指标，其余指 标都 提前达到目标，体现了特色指标 设置 的合理性 。 第二，重视指标分解及落实，实现各级指标灵活对接。 指标分解 情况对指标落实起到了决定性作用。 Z 省在全国范围内较早地实现了 对省级指标的分解，综合考虑地市间地理环境、经济发展 水平 、产业 4 结构等方面的差异，对不同地市提出不同要求，明确各地市环保工作 的重点要点，各地市在指标设置上也与省级指标有较高的吻合度。在 此基础上，大部分地市都提前完成了“十三五”环境保护既定目标， 并按期完成特色指标。而县区级指标则呈现出 一些 不同， 该级指标 在 设置中与地市级指标重合度较低，以各县区根据自身实际情况在方向 目标上与各地市实现细化衔接为特点，考虑到基层工作的具体性，根 据本地实际情况对上级指标进行适当分解，实现了 基于 各县区具体情 况的差异化， 在满足 各地环境保护的需求上取得 了 良好 成效 。 第三，以指标引领制度创新，生态领域改革先行先试。 为高效完 成指标要求， Z 省取得 了一批制度创新成果。率先探索流域生态补偿 机制和排污权交易制度，出台污染地块治理修复规划编制指南。 率先试点领导干部自然资源资产离任审计，全面推行“区域环评 +环 境标准”改革。在地市层面积极探索创新实践，如成立市委下属生态 文明办公室，两周 召开 一次主要领导参加的污染防治例会 ， 在 协调应 对问题 上 起到 重要效果。县区级政府产生“微创新”成果，如在乡镇 （街道）一级设立生态环境保护站；县级“环境质量 APP”实践探索； 创新垃圾治理，实现多种形式的“变废为宝” ；以“一村一 特色”实现 环境经济效益双丰收等，让基层单位和群众能够更好地参与到环境保 护工作之中。通过结合本省发展特点及各地市、县区发展要求，分阶 段完成各项目标任务，各级政府的生态环保工作得以更有效地展开， 在重要领域和重点突破项目上取得重大进展。为生态环境质量进一步 改善、治水治气治土进一步深化、生态环境建设进一步拓展奠定了制 5 度基础。 第四，以微观治理为基础，全方面探索指标创新。 相较于省级和 地市级指标，县区级指标在设计上出现了一系列特点更加鲜明的微观 创新 ：如港口市区的公交车、出租车、港区集卡车清洁能源化比率 指 标 ，该区作为港口所在地，运输繁忙，车辆尤其是集卡车清洁能源化 比例在该区就有着远高于其他地区的意义；又如也有一些县区设置了 有机绿色无公害农产品种植面积比重、城镇新建绿色建筑比例等指标。 以上做法内容具体、指向性明确、可操作性和可评估性很强，往往能 够取得较好的治理效果，同时充分调动和整合各方面资源，推动其参 与环境治理，实现分工协作，促进形成政府引导、企业主体、公众参 与的协同格局。 在已有的生态环境治理成果基础上， 地市级政府 更加 注重以理念革新突破生态环境治理瓶颈，从而 更进一步 达到 的治理要 求，提升地市的环境 治理能力和经济增长质量。而省级指标则更多体 现了“统筹”的特点，最大限度排除无谓损耗影响，提升治理效率 。 三、 Z 省“十三五”生态环保规划指 标落实实践的 先进 性 第一，指标设计与发展战略紧密结合，全链条保障治理目标实现。 Z 省在指标设计过程中，不仅紧密结合了其环保重点工作和环境管理 需求，也注重与其他社会子系统建立有机联系，从设计、落实、考核 等各个角度保障了环境质量目标设定的合理性和可操作性。充分的先 期调研 构成了指标体系编制依据， 使其 避免脱离基层。在落实过程中， 各级党委和政府给予高度重视，实时监控目标完成情况，以保证基层 6 与上级沟通顺畅。在考核监督上，各地市从党委政府到环境部门，再 到企业、个人，发挥最大限度的积极性。如设立逐层问责制度，探索 形成常态化机制，避免“运动式治理”；又如一些地市开展每两周举 行一次的污染防治例会，指定重点任务清单进行研究汇报。此外，该 省配合环境目标，规划实施了 1612 个工程项目，涉及资金 3050 亿元， 全方位保障了环保重点任务的有序推进和相关目标的达成。 第二，工作推动机制逐渐成熟，以具体行动推动指标落实。 首先， Z 省 建立了从上到下完备的工作推动机制，确立了比环保法要求 更高的生态环境状况报告制度，从县级报告下沉到街道一级，延伸环 保责任落实的“最后一公里”。其次，指标规划设计因地制宜，强化可 指导性 ， 有利于省级规划分解到各个地市，市级规划分解到各区县， 避免了上下级指标脱节的情况。在指标落实上，该省出台了一系列具 体行动措施以保障治理目标的实现 ， 包括：深入实施大气污染防治行 动计划；全面推行河长制；加快构建土壤污染防治工作体系； 实施生 态环境保护建设工程；健全环境执法与司法联动体系；率先探索 建立 流域生态补偿机制和排污权交易制度等。 第三，重视和鼓励各级政府制度创新，激发基层政府创新潜力。 Z 省对于制度创新有着极高的重视程度。省级的工作推动机制和生态 环境状况报告制度创新、地市级的水权改革、县区级的生态环境服务 站等，都体现了其 在 生态环境保护中对于制度创新的鼓励和推崇。通 过一系列制度创新，该省各级政府的生态环保工作得以更有效展开， 不仅保障了指标的有效落实，也鼓励了各地市及县区充分结合当地实 7 际情况进行指标设计和制定，这尤其体现在县区级政府的微观治理实 践上。大多数县区面积较小，面临的问题更加集中 ， 因此，不同 的县 区需要根据本地实际情况制定指标体系，杜绝 了 一味照搬上级体系中 较为宏观 指标 的 情况 ，从而实现了指标设计的有效创新和深入探索。 第四，充分注意发动民间力量，参与生态环境治理工作。 民众作 为环境治理的利益攸关方之一，其参与 度 和态度对环境治理工作的成 败起到关键作用。 Z 省某市在“五水共治”实践中，建立了快速发现 解决问题机制和逐层问责机制，实现政企民联动合力治水， 这 是“河 长制”取得优秀成果的必要保证。 此外 ， 该市开展的“公述民评”面 对面问政互动也已经成为了一个具有较强知名度和影响力的“品牌”， 促进民众积极参与到问 政过程中。如针对河道污染问题，该市市民带 来治理不足的污水样本和河道污染照片当场提问，虽然一时令人难堪， 却带动该市生态环保工作的不断推进，经过有效治理，市区河道污染 问题已经极大改善。 四 、 Z 省生态环保规划指标设计经验借鉴 第一，综合施策 ， 统筹推进环境污染治理，突出重点进行关键问 题整治。 环境治理往往具有跨部门、跨区域的突出特点，综合治理和 统筹规划是有效推进相关政策、获得可持续性环境治理绩效的关键。 Z 省在环境治理的战略部署上，接连或同时打出了“三改一拆” “五 水共治” “四边三化” “四换三名” “ 811 行动计划” “特色小 镇建设”等系列组合拳，全面推进生态文明建设。与此同时，各省市 环境治理基础不同，结合具体情况对本省关键问题的针对性整治不仅 8 有利于有效解决相关环境问题，也可以对本省其他环境问题的治理起 到有效带动作用。 Z 省紧紧围绕生态省建设这一主线，以“河长制” 领跑全国，全面落实“五水共治”，系统实施“治污水、防洪水、排涝 水、保供水、抓节水”，以治水为突破口，重点进行相关指标设计，加 快推进产业转型升级、有力带动城乡环境面貌提升，为打好污染防治 攻坚战奠定了坚实基础。 第二，指标设计注重上级和地方两 相 结合，因城施策设置特色指 标。 政策导向应以保障国家环保关键目标实现为根本。地方省市制定 的相应规划中应确保涵盖关键性指标，除非辖区具有极特殊情况，各 级政府在指标设置过程中均不应缺失该类指标。 Z 省在省 -市 -县三级 指标的分解过程中均对“约束性指标”进行了保留和分解。同时，环 境治理问题具有属地特征，发展水平、区域环境基础不同导致 了 各地 短期面临的主要环境问题或治理阶段有所差别，这就要求各地在编制 辖区环保规划指标体系时 充分考虑纳入特色环境指标，即对解决 辖区 短期关键环保问题具有重要意义的指标，并在评估过程中提高该类指 标的权重，体现出地方特点。这尤其体现在 Z 省的市县级指标设计 上，其各地市、县区根据主导产业、自然条件、治理基础的不同，探 索出差异化特色指标设置。 第三，对下级指标提出明确的指标分解要求，以提高政策落实效 率。 上级指标与下级指标的对接不足，容易导致具体指标执行受到地 方主义影响。 对于指标的明确分解和下达，不仅有助于充分考虑不同 地区的实际情况，加强与下级环境工作的对接，为制定规划指标体系 9 提供引导；更可以有效避免在具体实施中出现责任不清、分工不均等 情况， 更好地激发各级政府生态环境工作的动力， 在 应对环境保护工 作中普遍存在的落实 工作 不到位、基层积极性不足等问题都有 良好 的 效果。 Z 省对下属的所有地市都提出了具体到地市的生态环境保护指 标要求，其中一些地市也在充分调查研究本市不同县区的实际生态环 境状况后，进一步将指标目标分解到每个县区，详细地对不同县区给 出了具体的 完成要求，这些措施都在环境治理中获得了良好 成效 。 第四，以制度建设保障指标落实，强化现代化环境治理机制的构 建。 实施严格的环境保护制度，扎实推进各项制度改革举措的落实， 以司法体系改革保障环保治理力度，以市场化改革激励环保工作开展， 以管理制度创新优化绩效考评。 Z 省率先实现了省 -市 -县三级公检法 机关驻环保联络机构全覆盖。在地市级层面，有地市先行先试水资源 市场化配置；也有地市成立市委生态文明建设办公室，与生态环境局 共同挂牌，解决了环境工作中的职权问题。多层次的现代化治理机制 是提升治理有效性的关键 ， 以 Z 省为鉴 ， 应注重对企业环境责任的利 益引导，建立约束机制，强制企业履行环境保护的社会责任，推广政 府与社会资本合作治理模式 ； 发挥基层村民自治作用，探索建立村 -企 协调制度 ； 培育和扶持环保社会组织，在不同利益主体之间形成环境 合作意识与监督机制。 第五，以特色化基层环境治理为基础，探索指标创新。 虽然 规划 指标体系 本身就带有一定的宏观色彩，但在不同层级尤其是基层 政府 ， 更应结合本地情况关注一些突出问题的指标设置。如 Z 省有县区邀 10 请中国环境科学研究院参与 到本县的指标体系设计中，将每一个指标 进一步细分到县内不同区域、不同地形；也有县区作为生态环境建设 试验区，在地方绩效考核中进行单列考评，不再考核其工业经济总量 等相关指标，而是将生态环保资金投入比例纳入到考核指标当中。基 层环境治理因其一线性和具体性更加具备了结合具体问题进行指标 创新的条件，但目前绝大多数省区的规划指标体系分解情况尚未达到 Z 省的水平，更多县区也相对缺乏这种微观意识，仍以向上对接为主。 这就需要鼓励基层进行更加具有地方特色的指标体系探索尝试， 以 发 挥一线生态环境治理的积极作用。 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 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