2011年度广东省经济欠发达地区基层医疗卫生机构第三方评价报告 .pdf

广东省技术经济研究发展中心 二一二年十二月2 说 明 受广东省财政厅委托， 广东省技术经济研究发展中心对2011 年度广东省经济欠发达地区基层医疗卫生机构改造建设专项资 金使用情况进行了独立第三方绩效评价。通过此次评价，考核专 项资金落实和使用情况，检验专项资金预期目标实现程度，为今 后基层医疗卫生机构改造建设专项资金预算安排及优化资金支 出结构提供重要依据。 本次评价主要采用目标预定与实施效果比较法， 评价过程分 为绩效自评、书面评审、现场评价和报告撰写等阶段。其中：绩 效自评的形式审查程序以及书面材料评审均是针对项目单位提 交的材料进行审核； 现场评价则是按要求随机抽取项目进行现场 核查，本次现场评价共核查项目60 个，占总项目数的14.93%， 核查金额为3548.25万元，占总资金额的14.4%。 本报告从评价思路、评价过程、评价结果和对策建议等方面 进行阐述；对有关结论、原因、建议等做出具体阐述，并给予材 料支撑；同时，整理汇编与项目相关的原始素材、记录文件等， 作为佐证材料。3 目 录 说 明 . 2 目 录 . 3 摘 要 . 5 第一章 评价说明 . 13 一、评价背景 . 13 二、评价目的 . 14 三、评价对象与范围 . 14 四、评价依据 . 15 （一）相关政策、规章文件 . 15 （二）资金管理相关材料 . 16 五、评价方式与流程（路线图） . 16 六、指标体系 . 18 七、工作程序 . 20 第二章 绩效自评 . 22 一、县级卫生部门自评 . 22 （一）自评材料提交情况。 . 22 （二）社区卫生服务中心项目自评结果。 . 24 （三）乡镇卫生院项目自评结果 . 28 二、市级卫生部门自评 . 33 三、省卫生厅自评 . 36 （一）项目资金实施及管理情况 . 36 （二）项目实施及管理情况 . 38 （三）项目资金使用绩效情况 . 39 （四）存在的问题 . 41 （五）下一步工作 . 42 第三章 书面评审 . 43 一、书面评审前期准备 . 44 二、社区卫生服务中心项目书面评审结果分析 . 44 （一）按项目地域分析。 . 45 （二）按评价指标分析。 . 48 三、卫生院项目书面评审结果分析 . 53 （一）按项目地域分析。 . 54 （二）按评价指标分析。 . 56 四、市级单位书面评审总体情况 . 62 第四章 现场评价 . 64 一、现场评价项目的选取 . 64 二、现场评价方法 . 66 （一）实地考评。 . 66 （二）询问答辩。 . 66 （三）材料核实。 . 66 三、现场核查情况及提交材料情况 . 67 四、社区卫生服务中心项目现场评价结果 . 684 （一）绩效得分。 . 68 （二）现场评价结果维度分析。 . 71 五、乡镇卫生院项目现场评价结果 . 80 （一）绩效得分。 . 80 （二）现场评价结果纬度分析。 . 82 六、现场评价总体情况 . 93 七、现场评价主要问题发现 . 95 （一）项目前期工作存在的问题。 . 95 （二）项目实施过程存在的问题。 . 95 （三）项目绩效方面存在的问题。 . 98 第五章 综合评价 . 102 一、主要绩效 . 102 二、存在问题 . 104 第六章 对策建议 . 108 一、履行政府发展基本医疗和公共卫生服务的职能 . 108 二、科学规划，建立基层公共卫生服务机构与医院的分工协作机制 . 109 按照国家医疗卫生机构建设指导意见，科学制定区域医疗卫生规划，明确基层医疗卫生 机构与公立医院的分工协作机制，充分利用、优化和整合现有医疗卫生资源，建立和完 善基层医疗卫生服务网络，避免浪费和重复建设。 . 109 三、完善对基层医疗卫生机构的投入机制 . 109 附件 . 111 附件 1：评价小组成员 . 111 附件 1-1 . 112 附件 1-2 . 117 附件 2-1 . 122 附件 2-2 . 126 附件 3-1 . 129 附件 3-2 . 130 附件 4-1 . 131 附件 4-2 . 132 附件 5-1 . 133 附件 5-2 . 1385 摘 要 基层卫生工作是我国卫生工作的重点， 国家对基层卫生事业的发 展投入了大量资金，着力改善基层卫生机构的基础设施条件，以满足 群众的医疗卫生服务需求。2011 年，按照省委、省政府十件民生实 事的部署，为大力推进广东省基层医疗卫生机构的改造建设进程，省 财政设立了基层医疗卫生机构改造建设专项资金。为科学、客观、 全面、规范地评价专项资金使用绩效，检视政策实施效果，总结工作 经验， 并向有关部门提供完善相关政策和提升资金使用绩效的对策建 议，通过政府集中采购，省财政厅委托广东省技术经济研究发展中心 （以下简称技经中心） ， 对2011年度广东省经济欠发达地区基层医疗 卫生机构改造建设专项资金使用绩效实施独立的第三方评价。 评价基 准日为 2012年 6月 30日。 技经中心遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，以及“以绩 效为导向、 突出结果” 的评价思路， 组建了由公共卫生管理资深专家、 注册会计师和绩效评价管理专家等构成的评价工作组， 根据项目的特 点制定了项目前期工作、项目实施过程和项目绩效 3 个一级指标、9 个二级指标、15个三级指标和 23个四级指标，采用预定目标与实施 效果相比较， 定性分析和定量统计相结合的方法， 根据资金补助类型、 资金补助属地以及评价指标分类，通过书面评审、现场实地核查、群 众满意度调查等方式，对项目从前期工作、实施过程和项目绩效等三 个角度进行全面评价。 本次评价分为绩效自评、书面评审、现场实地核查和综合评价等6 环节。从自评结果看，各资金使用单位和各级卫生主管部门自我评价 普遍偏高， 平均分为 86.39分 （社区项目 84.45分， 卫生院项目88.33 分） 。书面评审：评价小组依据自评材料（含佐证材料） ，在筛选现场 评价项目后，对 15 个地市共计 342 个评价项目（社区 172 个、卫生 院 170个）作出相应的书面评审，得出平均分为 79.37分（社区项目 81.55分，卫生院项目 77.18分） ，比绩效自评平均分低7.02分，存 在一定差距。现场评价：评价小组根据项目属性、区域分布、资金额 大小、绩效自评结果优劣等因素，按照 10%的比率随机选取项目现场 评价对象。最终确定了涵盖 10 个地市 17 个县（市、区）共计 60 个 项目作为现场评价重点考察对象（占总项目比例为 14.93%） ，涉及金 额共计 3548.25万元（占总金额比例为 14.48%） ，其中卫生院项目30 个，金额 3000 万元；社区项目 30 个，金额 548.25 万元，确保了样 本的代表性。评价小组在现场评价过程中，先后召开了 10 多场由当 地财政部门、卫生部门、资金使用单位代表、各类专家共同参加的询 问答辩会，核实现场评价材料，核查资金使用单位提供的数据、资料 的真实性、准确性，并了解基层医疗卫生机构运行、医疗服务水平情 况以及政策落实情况。同时，在项目现场派发向当地居民派发调查问 卷，作为评价证据的第一手资料。经过评价小组的现场核查，各项目 平均得分为 74.76分（社区项目 78.15分；卫生院项目71.36分） 。 评价小组通过对绩效自评得分、 书面评审得分和现场评价得分三 者的对比分析，综合评价认定：资金使用单位和卫生主管部门的自评 得分偏高，缺乏有效佐证；书面评审显示了专家的专业判断，但缺乏7 真实性核查，其客观性有待进一步核实；现场评价随机抽查的样本具 有代表性， 各资金使用单位所提供的佐证材料较书面评审阶段更为客 观完备，且经过专家对材料真实性和群众满意度的现场核查和调查， 从科学和客观的角度分析，以现场得分（74.76分）作为综合评价的 基准更为客观公正。综合评定 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫 生院和社区卫生服务中心改造建设补助资金使用绩效得分为 74.76 分，绩效等级为中。 综合评价结果表明，2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院 和社区卫生服务中心改造建设补助资金的使用绩效基本达到了我省 的阶段性目标，取得了一定的成绩。主要体现在：第一，基层医疗卫 生机构业务用房面积基本达标，卫生基础设施明显加强。已完成改造 建设任务的乡镇卫生院和社区卫生服务中心， 基本解决了业务用房不 足、院内布局不合理等问题，目前基层医疗卫生机构建成建筑面积约 88.80万平方米， 业务用房面积约 66.45万平方米， 床位数 11314张， 比项目实施前分别增加了 27.41万平方米、 21.85 万平方米、 3453张， 增长率分别为 44.65%、48.99%、43.93%；陈旧落后的医疗设备得到 更新换代，新购置设备共 530台；诊疗环境得到改善，从本质上提高 了基层医疗卫生机构的整体医疗服务水平。第二，完善了基层医疗卫 生机构服务功能，提升了总体管理水平。项目实施后，众多基层医疗 卫生机构增设了原本没有的业务科室以及相关辅助科室独立门诊， 完 善了基层医疗卫生机构的服务功能，满足群众的医疗保健需求；并完 善管理制度，确定管理机制，以确保基本公共卫生服务的全面开展8 第三，大幅度提升了基层医疗卫生机构的门诊量、住院人次及业务收 入。 2011年， 200家乡镇卫生院门诊量411.38万人次、 出院人数14.22 万人次、总收入 42423万元，202家社区卫生服务中心门诊量 376.56 万人次、总收入 34413 万元；改造后，至 2012 年 6 月30 日，200 家 乡镇卫生院门诊量 445.05 万人次、出院人数 15.85 万人次、总收入 45394万元、病床使用率平均 57.51%，202家社区卫生服务中心门诊 量 439.27万人次、总收入38853万元、病床使用率平均 29.74%，同 比均有大幅度的提升。第四，改变了基层医疗卫生机构的破旧落后形 象，提高了医护专业技术人员的工作积极性，增加了卫生技术人才队 伍的技术骨干力量，带来了基层医疗卫生机构新的发展契机。改造建 设后，基层医疗卫生机构的基础设施改善，基层卫生技术人才队伍就 医意愿达90%以上，医护工作人员由约 1.7万人增加到1.8万人，给 将近 1600 人创造了就医的机会，基层卫生队伍建设持续上升，基层 医护工作人员满意率达 90%以上。第五，达到了提升基本医疗和公共 卫生服务能力的要求，促进了欠发达地区的经济发展。居民健康档案 建档率大幅度提高，基本实现健康档案信息化，达到了提升当地基本 医疗和公共卫生服务能力的要求， 对改善广东经济欠发达地区投资环 境，促进经济发展起着非常积极的作用。 评价过程中也发现，无论是资金使用单位还是相关主管部门，在 项目建设和资金管理等方面均存在一些有待解决的问题，主要表现 在：第一，个别县区项目前期准备工作不足。个别县区由于整体项目 启动实施工作时间较晚，导致财政补助资金闲置在县区国库，资金支9 出率较低，在一定程度上影响 2011 年乡镇卫生院和社区卫生服务中 心改造建设补助资金使用的整体效益。第二，部分县（市、区）财政 补助资金未按要求及时到位， 部分项目实施进度受影响。 部分县 （市、 区）级财政部门未在规定时间内拨付专项资金，对部分已完工验收项 目拖付工程款，直至现场核查组对其辖区进行现场评价前，才将部分 专项资金划拨资金使用单位账户， 严重影响了项目的实施进度。 第三， 部分项目单位的资金使用、财务管理和会计核算不规范。现场核查发 现， 部分被查资金使用单位的资金使用、 财务管理和会计核算不规范， 设置购置未由县（市、区）政府实行，不符合关于下达 2011 年广 东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助 经费的通知 、 基层医疗卫生机构财务制度等相关规定。第四，部 分核查项目改造建设内容发生变更的， 没有按照规定程序履行变更申 请。如河源源城区上城社区和高埔岗社区，原建设任务为业务用房面 积达标建设，现场核查实际情况为补充配置医疗设备，但未见相关变 更申请或批复文件。第五，项目资金使用单位发生变更的，没有按照 规定程序提交变更申请。由于城市街道规划等客观原因，社区街道存 在重组合并情况， 以致原社区项目申请单位由一个街道一个社区服务 中心变更为一个街道两个社区服务中心， 项目资金由两个社区共同使 用，现场核查时，未见相关变更申请手续及批复。第六，部分项目未 能按计划进度开展或完成阶段性目标， 在一定程度上影响了项目总体 完成进度及质量。本次现场核查共抽取了 60 个项目。截至评价基准 日（2012年 6月 30日） ，有 22个项目没有按计划进度完成阶段性目10 标，占总项目比例为 36.67%，其中14个项目尚未开展，影响了项目 绩效的总体评价结果。第七，改造建设的市县配套经费投入不足。目 前大多数市县财政未对基层医疗卫生机构改造建设项目投入配套经 费，改造建设经费存在较大的资金缺口，这在一定程度上给提高基层 医疗卫生服务水平带来负面影响。第八，基层医疗卫生机构工作队伍 专业水平不高，运行状况有待进一步改善。国家和省高度重视发展基 层医疗卫生事业，不断加大政策倾斜力度与资金投入额度，各基层医 疗卫生机构的基础设施及硬件保障条件均得到了很大改善。 但由于基 层医疗机构人员的平均专业技术水平较低， 难以吸引当地群众到基层 看病就医，基层医疗卫生机构营业收入不足，人员工资福利等待遇与 城市相比差距太大，导致了基层卫生技术骨干人才难引入、难留住等 恶性循环，影响了基本医疗和公共卫生服务的顺利推行。这种不平衡 发展形势，引起部分基层医疗卫生机构的运行状况不理想，甚至出现 业务不足、难以为续的局面，如病床闲置、使用率低、增加就业机会 不多等，一定程度上影响基层医疗卫生事业的正常发展。 通过综合评价和分析，第三方提出如下建议：第一，履行政府发 展基本医疗和公共卫生服务的职能。 发展基本医疗和公共卫生服务是 政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容， 市县政府要充分 认识发展基本医疗和公共卫生服务对于维护居民健康、 促进社会和谐 的重要意义， 同时将发展基本医疗和公共卫生服务的目标纳入政府年 度工作目标考核和领导业绩的考核依据。第二，科学规划，建立基层 公共卫生服务机构与医院的分工协作机制。 按照国家医疗卫生机构建11 设指导意见，科学制定区域医疗卫生规划，明确基层医疗卫生机构与 公立医院的分工协作机制， 充分利用、 优化和整合现有医疗卫生资源， 建立和完善基层医疗卫生服务体系，避免浪费和重复建设。第三，完 善对基层医疗卫生机构的投入机制。加大政府投入力度，完善政府投 入方式。市县政府要对基层医疗卫生机构按规定核定的基本建设经 费、设备购置经费和其承担公共卫生服务的业务经费负主要筹资责 任，保障基层医疗卫生机构的正常运行和良性发展。第四，切实加强 专项资金的管理，确保专项资金使用安全有效。一是建议在专项资金 使用过程中，通过依托财政绩效管理系统，及时跟踪专项资金支出进 度和使用效益，开展支出项目现场绩效督查，促进专项资金支付效率 和使用效益的双提高；二是规范专项资金的财务管理和会计核算制 度。专项资金的财务管理和会计核算影响专项资金的整体使用效益， 关系到基层医疗改革的实施成效。 第三方建议各级财政部门和卫生部 门应进一步加强对项目建设单位专项资金使用、财务管理、会计核算 的督导。第五，加大人才培训力度，全方面提高基层医疗卫生机构医 务人员素质。各级政府的编办、卫生、财政、人社等部门应高度重视 基层医务人才培训问题， 制定倾斜基层医疗卫生机构的人才招聘方案 及特殊人才引入优惠政策， 提高绩效工资制度对骨干医生的薪酬倾斜 比例，吸引城市优秀卫生技术人才、骨干到基层就职；加强对基层卫 生机构在岗医务人员的专业培训， 提高基层医疗卫生机构医务人员的 服务水平，促使基层医疗卫生机构成为能为居民防病治病、得到居民 满意信任的专业机构。1213 第一章 评价说明 一、评价背景 基层医疗卫生工作是我国卫生工作的重点。 加强基层医疗卫生机 构建设，是深化医药卫生体制改革的重要内容，是夯实基层基础、统 筹城乡卫生事业发展的重大举措。 国家对基层卫生事业的发展投入了 大量资金，着力改善基层卫生机构的基础设施条件，以满足群众的医 疗卫生服务需求。但是，从总体上看，基层卫生工作仍然比较薄弱， 基础设施落后，卫生人才匮乏，群众看病面临很多的困难。因此， “新 医改方案的重点工作之一就是进一步加强基层医疗卫生机构建设， 深 入推进基层医疗卫生机构综合改革。 根据广东省人民政府关于发展城市社区卫生服务的实施意见 （粤府200723 号） 、 关于印发广东省农村卫生服务体系建设 与发展规划的通知 （粤卫200728号） ，省财政从 2007年起安 排专项资金用于支持基层医疗卫生服务体系建设， 每年安排乡镇卫生 院事业费补助专项经费和社区卫生服务机构建设经费逾 6 亿元。此 外， 省财政每年在农村卫生专项中安排 1亿元对经济欠发达地区乡镇 卫生院业务用房建设、设备装备和人才培训给予补助。2011 年，省 府办公厅印发了 关于印发广东省健立健全基层医疗卫生机构补偿机 制实施办法（试行）通知 （粤府办201133 号） ，明确了建立健 全稳定长效的基层医疗卫生机构补偿机制的具体办法，同年， “完善 城乡医疗服务体系”事项纳入了省政府”十件民生实事” ，其中省级 财政专项投入 2.45 亿元，用于对经济欠发达地区 200 家乡镇卫生院14 和 202家社区卫生服务机构改造建设予以补助。 二、评价目的 本次评价旨在通过引入第三方， 客观公正地核查基层医疗卫生机 构建设资金预期目标的实现程度，对 2011 年度专项资金的支出效率 和综合效果进行考核判断，及时总结经验，分析存在问题及原因，提 出整改措施，使该项支出达到最佳效果，为今后进一步改进和加强财 政专项资金管理， 不断提高财政专项资金管理水平和使用效益及专项 资金支出预算安排提供重要依据。 三、评价对象与范围 2011 年度广东省经济欠发达地区基层医疗卫生机构改造建设专 项资金 （以下简称专项资金） 分为： 乡镇卫生院改造建设补助资金 （以 下简称卫生院专项资金）和社区卫生服务中心改造建设补助资金（以 下简称社区专项资金）两类。其中，卫生院专项资金按照每家 100 万 元的标准共安排经济欠发达地区 200家乡镇卫生院 2亿元； 社区专项 资金按照以奖代补的方式共安排经济欠发达地区 202 家社区卫生服 务中心4500万元。 专项资金共计2.45亿元 （资金下达情况如表1-1） ， 其分配、使用涉及到 15 个地级市 89 个县（市、区） 、200 个乡镇、 202个街道， 共402个具体支出项目 （资金安排具体情况详见附件1-1、 附件 1-2） 。 评价基准日为 2012年 6月30日。15 表 1-1 2011年省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心 改造建设补助专项资金下达情况表 四、评价依据 （一）相关政策、规章文件 1中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定 （中发200213号） 2国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的 意见 （国办发201062号） 3省府办公厅关于印发广东省建立健全基层医疗卫生机构补 偿机制实施办法（试行）的通知 （粤府办201133号） 4乡镇卫生院建设标准 （建标 107-2008） 5国家发展改革委、卫生部关于印发社区卫生服务机构建设 规划的通知 （发改社会20092567号） 6广东省人民政府印发关于办好十件民生实事的分工方案的 通知 （粤府函201134号） 序 号 资金下达文件名称 资金下达 时间 金额 （万元） 涉及项目 个数 涉及的地区 1 关于下达 2011 年广 东省经济欠发达地 区乡镇卫生院和社 区卫生服务中心改 造建设补助经费的 通知 (粤财社 2011228 号） 2011 年 8月 16 日 24500.00 402 汕头市、韶关市、河源市、 梅州市、惠州市、汕尾市、 江门市、阳江市、湛江市、 茂名市、肇庆市、清远市、 潮州市、揭阳市、云浮市、 合 计 24500.00 402 15 个地级市16 7省卫生厅、省财政厅关于印发 2011年广东省经济欠发达地 区乡镇卫生及社区卫生服务中心改造建设实施方案的通知 （粤卫函 2011338 号） 8省府办公厅广东省人民政府办公厅印发广东省卫生事业发 展“十二五规划”的通知 （粤府办201271号） （二）资金管理相关材料 1省财政厅 关于印发的通知(粤财社200656号) 2基本建设财务管理规定 （财建2002394号） 3财政部基层医疗卫生机构会计制度 （财会201026 号） 4省财政厅、省卫生厅关于下达 2011年广东省经济欠发达地 区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助经费的通知 （粤财 社2011228号） 5财政部 卫生部 关于印发的通 知 （财社2010307号） 五、评价方式与流程（路线图） 本次评价方式共分为：绩效自评、自评审核分析、现场评价、综 合评价、第三方报告撰写并提交评价报告和信息披露六大程序。为提 高工作效率，本次评价所有资料数据（除佐证材料等无法提供电子数 据的资料外）均同时通过纸质及登录“广东财政绩效管理信息系统” 网上填报两种途径报送。具体的评价流程图如下所示：17 图 1-1 评价流程图18 六、指标体系 根据广东省财政支出绩效评价试行方案 ，技经中心自2012年 3月承接本项目以来，成立了专门的评价小组，构建了相应的评价指 标体系。评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，采用“以 绩效为导向、突出结果”的绩效评价方法。此次补助资金涉及乡镇卫 生院及社区卫生服务中心两类，为了评价工作更好地开展，两类资金 采用相同指标结构进行评价； 但由于两类资金在用途及使用绩效等方 面均存在差异性，针对各种差异性，在具体指标内涵及评价纬度方面 设置个性化内容。 基层医疗卫生机构改造建设专项资金绩效评价指标体系共包括： 3 个一级指标、9 个二级指标、15 个三级指标及 23 个四级指标（详 见表 1-2） 。绩效评价采取百分制的计分方式，其中 3 个一级指标各 占分数比例为：前期工作 20%、实施过程 30%、项目绩效 50%。在具 体评价过程中，各基层医疗卫生机构自评、各级卫生主管部门自评、 第三方书面评审及第三方现场评价均采用相同指标体系中的评级规 则与评分标准。表 1-2 评价指标表及指标说明 评价指标 指标说明 一级指标 二级指标 三级指标 四级指标 指标名称 分值 指标名称 指标名称 指标名称 分值 前期工作 20 前期研究 论证决策 立项合规性 7 反映立项论证的充分性，是否符合经济社会发展规划，项目设立是否经过科学决策程序。 目标设置 目标完整性 目标设置完整性 3 反映目标设置是否包含乡镇卫生院和社区服务中心建设内容，包括建设规模、建设总投资、建设周期等，是否具体化到指标及其目标值。 目标科学性 目标设置科学性 3 反映项目实施后每千人口设置的床位数，预计的业务用房或设备是否达到国家标准，卫生院及社区服务中心的业务流程和院内布局是否合理等。 保障机制 组织机构 组织机构健全性 3 反映市、县级管理机构是否落实项目实施机构，项目实施单位是否落实项目实施人员。 制度措施 建设管理制度完善性 2 反映是否按国家及省里规定执行项目建设管理制度、汇报制度等。 资金管理制度完善性 2 反映是否明确了相应的项目资金管理或财务核算制度等。 实施过程 30 资金管理 资金到位 资金到位率 3 反映各类资金的到位情况。 资金到位及时性 2 反映市县是否按规定将省财政专项资金及时下达至下级或有关项目单位。 资金支付 资金支出率 2 反映各类资金的实际支出情况，资金支出总额与到位资金对比。 资金支出相符性 2 反映资金实际支出内容与预算批复或合同规定的相符程度（包括：资金支出进度要与项目实施进度相符合） 。 财务合规性 财务合规性 8 反映资金支出规范性，包括资金管理、费用支出等制度是否严格执行；会计核算是否规范反映是否存在支出依据不合规、虚列项目支出的情况；是否存在 截留、挤占、挪用项目资金情况；是否存在超标开支情况。 项目管理 实施程序 实施规范性 8 反映项目实施过程是否规范；项目招投标、调整是否履行相应手续；是否实行政府采购或其他合法采购方式；已完成项目是否按规定要求履行验收手续等。 项目监管 项目监管执行情况 5 反映主管部门对项目的检查、监控、督促等管理情况。 项目绩效 50 经济性 预算(成本)控制 预算(成本)控制情况 5 反映项目成本（预算）控制情况（支出是否节约） 。 效率性 完成进度及质量 项目实施(完成)进度 5 反映项目实施（完成）的进度情况。 质量安全情况 5 反映项目实施（完成）的质量情况。 效果性 社会经济效益 基础设施改善情况 10 反映项目实施后卫生院及社区服务中心的总面积数、各类业务用房面积数、床位数、主要装备设备数的完善情况，以及新购设备使用情况。 医疗服务水平情况 10 卫生院：反映项目实施后，门诊量、病床使用率、出院人数及总收入等方面的变化情况。 社区服务中心：新购置设备使用后，门诊量及总收入与项目实施前相比提高幅度。 医护工作人员增加情 况(就业机会增加情况) 5 反映项目实施后，卫生院（社区服务中心）所提供的就业机会的增加情况。 可持续发展 乡镇居民就诊意愿 3 反映项目实施后乡镇居民愿意到卫生院及卫生服务中心就诊的人数比例。 卫生技术人才队伍 建设情况 2 反映项目实施后的卫生技术人员的就业意愿及在职情况。 公平性 公共属性 受益人群满意度 3 反映就诊居民的满意程度。 医护工作人员满意度 2 反映医护工作人员的满意程度。七、工作程序 (一) 评价工作程序。本次评价工作分为七个步骤：第一步，成 立评价工作小组，制定评价指标及标准与具体实操方案，为评价实施 提供工作指引和具体安排。 第二步， 基层医疗卫生机构按要求登录 “广 东财政绩效管理信息系统”填写基础信息表 ，同时以附件形式提 交自评报告 、 佐证材料清单及联系人名单并逐级审核，按 属地关系报送给县级卫生部门，同时抄送技经中心和县级财政部门。 第三步，市县级卫生部门收集整理基层医疗卫生机构上报的自评材 料，核实、汇总本地基础信息表 ，会同本级财政部门分析本地基 层医疗卫生机构建设资金使用绩效情况， 按 指标表 要求自我考核、 评分，形成本地基层卫生机构建设资金使用绩效自评报告，连同汇总 后的基础信息表一并报送省卫生厅，同时抄送省技经中心；所有 佐证材料直接送达省技经中心。第四步，省卫生厅收集整理、审查核 实、汇总分析全省基层医疗卫生机构建设资金绩效自评相关材料，核 实、汇总基础信息表 ，总结、分析全省基层医疗卫生机构建设资 金绩效情况及存在问题等， 形成全省基层医疗卫生机构建设资金绩效 自评报告，一并提交给省技经中心，同时抄送省财政厅。第五步，自 评审核、分析，省技经中心对各级卫生部门提交的绩效自评材料进行 收集、 分类整理， 组织专家评价小组对所有项目的自评材料进行评审、 分析，为开展现场评价提供参考。第六步，现场评价，根据项目属性、 区域分布、资金额大小、自评情况等，省技经中心组织专家组对项目 进行现场抽样核查，抽取湛江、茂名、梅州、河源、云浮、肇庆、潮21 州、揭阳、韶关和清远 10 个地市 17 个县（市、区）共 60 个项目进 行实地勘验核实（抽样比例为 14.93%，其中：卫生院项目 30个，占 总项目数的 15%；社区卫生服务中心项目 30个，占 14.85%） ，发现典 型问题，剖析问题产生原因。第七步，总结评价结论，归纳问题，分 析原因，提出对策；形成并提交第三方评价报告。 (二) 评价工作进度。评价报告由省技经中心独立完成。为保质 按期完成评价工作，省技经中心下设5 个评价小组，由公共卫生管理 资深专家、注册会计师和绩效评价管理专家人员组成。为了更独立、 客观、公正、公平的完成评价工作，在确定评价指标体系后，各评价 小组成员均通过对评价目的、原则、范围、内容和评价要求等方面的 学习提高，充分熟悉了评价指标、评价方法及评价标准。本次评价工 作历时 10个月。22 第二章 绩效自评 为客观反映自评单位对 2011 年基层医疗卫生机构改造建设专项 资金使用绩效的自评情况，第三方对自评单位提交的基础信息表 及自评报告，主要以各基层医疗卫生机构自评得分为数据源，以行政 区域为维度，从总体上概括与分析所有项目的绩效得分，并依据评价 指标对得分结构进行深入剖析，具体做法是：汇总所有自评单位的绩 效自评总分与具体指标得分，将得分录入软件分析平台，运用描述性 统计，对得分进行频数、比例分析，以及根据资金补助类型、资金补 助属地和具体指标进行结构分析、描述。 由于专项资金包括卫生院专项资金和社区专项资金两类， 为了更 客观、公平、公正地反映资金绩效，本次评价采取先分类、后归总的 对比评价方法，在对两类专项资金进行分别评价结论后，汇总归纳问 题，分析原因，提出对策，形成最终评价意见。 一、县级卫生部门自评 （一）自评材料提交情况。 1. 网上提交情况。本次绩效自评涉及 15 个地市 89 个县（市、 区）共 402 个项目。按照2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生 院和社区卫生服务中心改造建设补助资金使用绩效评价工作方案 （以下简称工作方案 ）要求，各基层医疗卫生机构应在 7 月 5 日 前按要求网上在线填写基础信息表 ，截至 8月 10日在网上提交的 有 305 个项目，其余 97 个项目在 8 月 10 日后（包括 8 月 10 日）提 交基础信息表 。23 2. 佐证材料提交情况。根据工作方案要求，7 月 15 日前按 时提交相关书面佐证材料的仅有 141个项目， 截至10月14日仍未提 交书面佐证材料的涉及 11个地市 35个县（市、区）共 123个项目， 其中卫生院项目 51 个，社区项目 72 个。书面佐证材料提交情况详见 附件 2-1、附件 2-2。 对于部分地区存在缺少佐证材料问题的， 评价小组在对各县 （市、 区） 提交的材料进行形式审查后， 整理需要补充佐证材料的地区清单， 并通知各地区补交材料。 3. 佐证材料形式审查情况。在书面评审和现场核查前，第三方 根据各县（市、区）卫生局提交的书面材料按照完整性和规范性进行 形式审查，主要内容包括：材料报送及时性、立项合规性文件提供完 整性、组织机构健全性文件提供完整性、管理制度完善性文件提供完 整性、资金落实材料提供完整性、资金使用材料提供完整性、项目实 施规范性材料提供完整性、项目监管执行情况材料提供完整性、项目 完成进度及质量材料提供完整性、调查问卷提供完整性和规范性等 10个审查指标。 从形式审查的结果可以看出，大部分县（市、区）所提交的政策 文件比较齐全，如项目立项合规性文件、组织机构成立文件、管理制 度文件及项目监管情况证明材料等； 但资金落实材料以及资金使用材 料等文件提交情况较差， 主要原因是部分基层医疗卫生机构未能按省 财政厅文件的要求提供完整的财务佐证材料。24 （二）社区卫生服务中心项目自评结果。 纳入本次绩效自评的社区卫生服务中心涉及 15 个地市 53 个县 （市、区） ，共202个项目，社区专项资金合计 4500万元。 通过对 53 个县（市、区）社区专项资金使用单位提交的基础 信息表进行统计分析，结果表明，社区专项资金绩效自评得分为 84.45分，绩效等级为良，反映各县级卫生局对社区专项资金项目的 前期工作、实施过程和项目绩效完成情况普遍自我评价良好，管理工 作成效明显。 1. 按项目地域分析。 从地域角度分析，各地区社区项目得分均在 80 分以上，其中粤 北地区（韶关、清远）自评得分最高，分数为89.17分，绩效等级为 良；粤东（汕头、潮州、揭阳、汕尾、梅州、河源） 、粤西（湛江、 茂名、阳江、云浮）和珠三角地区（惠州、肇庆、江门）自评分数分 别为 80.91分、83.89分和88.88分（详见图 2-1） 。 从总体 53个县（市、区）自评情况分析，90分以上县区共有 1825 个，占总体比例的33.9%，其中四会市得分最高，分数为 99.33分； 80-89 分共 26 个，占总体比例的 49.05%；70-79 分共 7 个，占总体 比例的 13.21%； 60-69 分共 2个， 占总体比例的3.77%。 （详见表 2-1） 。 表 2-1 各县（市、区）社区项目自评得分及排名情况统计表 市别 县（区、市） 平均分 排名 市别 县（区、市） 平均分 排名 汕头市 金平区 90.39 17 湛江市 霞山区 88.08 22 龙湖区 90.40 16 赤坎区 82.16 38 濠江区 83.14 32 坡头区 81.25 41 潮阳区 85.63 28 吴川市 93.60 7 潮南区 76.00 46 廉江市 81.17 42 澄海区 71.67 49 雷州市 83.00 33 韶关市 乐昌市 85.00 29 徐闻县 82.90 36 浈江区 91.33 15 茂名市 茂南区 87.90 24 武江区 94.00 4 化州市 87.67 25 仁化县 83.00 33 高州市 92.80 10 新丰县 92.00 12 信宜市 62.00 53 南雄市 93.00 9 茂港区 84.75 30 河源市 源城区 78.90 45 肇庆市 端州区 92.33 11 梅州市 梅江区 90.33 18 鼎湖区 80.67 44 兴宁市 87.00 26 高要市 93.70 6 蕉岭县 88.00 23 四会市 99.33 1 惠州 惠城区 82.45 37 德庆县 82.00 39 惠阳区 91.40 14 清远市 清城区 82.00 39 惠东县 72.00 48 英德市 95.25 3 龙门县 92.00 12 潮州市 湘桥区 72.69 47 汕尾市 城区 84.00 31 揭阳市 榕城区 65.27 52 陆丰市 88.33 21 揭东县 70.00 51 江门 恩平市 93.75 5 普宁市 89.20 19 开平市 86.00 27 揭西县 81.00 43 台山市 98.00 2 云浮市 云城区 88.38 20 阳江市 江城区 71.31 50 罗定市 93.17 8 阳春市 83.00 3326 2. 按评价指标分析。 依据项目评价指标体系，分别从项目前期工作、项目实施过程和 项目绩效三个一级指标所对应的四级指标进行分析。 为了方便比较分 析，以下将指标体系各级指标得分换算成百分制。 （1）项目前期工作。 一级指标“前期工作”可分解为“立项合规性” 、 “目标设置完整 性” 、 “目标设置科学性” 、 “组织机构健全性” 、 “建设管理制度完善性” 和“资金管理制度完善性”6 个四级指标，各项得分分别为：83.17 分、96.86分、92.24分、78.05分、88.59分和 89.98分（如图2-2 所示） 。各县（市、区）能按要求完成项目的前期准备工作。 （2）项目实施过程。 一级指标“实施过程”可分解为“资金到位率” 、 “资金到位及时 性” 、 “资金支出率” 、 “资金支出相符性” 、 “财务合规性” 、 “实施规范27 性”和“项目监管执行情况”7个四级指标，各项指标得分情况如图 2-3所示。其中，除了“财务合规性”和“项目监管执行情况”得分 低于 80分外，其余指标自评得分均在 80份以上。反映出在项目实施 过程中， 专项补助资金基本能按时按要求到位， 项目实施过程较规范， 但资金使用合规性及相关管理部门对项目的监管力度有待进一步加 强。 （3）项目绩效。 一级指标“项目绩效”可分解为“预算（成本）控制情况” 、 “项 目实施（完成）进度” 、 “质量安全情况” 、 “基础设施改善情况” 、 “医 疗服务水平情况” 、 “医护工作人员增加情况” 、 “乡镇居民就诊意愿” 、 “卫生技术人才队伍建设情况” 、 “受益人群满意度”和“医护工作人 员满意度