2015-2017年财政专项扶贫资金-以工代赈项目绩效评价报告（四川）.doc

2015-2017年财政专项扶贫资金-以工代赈项目绩效评价报告内容摘要为改善农村贫困地区生产生活条件和发展环境、促进贫困农民脱贫致富，中央和省级财政安排2015-2017年财政专项扶贫-以工代赈资金101150万元。总体来看，该项目绩效目标较明确、资金管理和会计核算较规范，但部分项目存在群众参与工程建设发放劳务报酬、项目调整、公示、完成等方面还存在一些问题。绩效评价得分89.11分。主要问题：部分项目未在合同中约定10%的劳务报酬应给予当地参与建设的农户；部分项目未进行公示或公示内容不完整；部分项目进度滞后。主要建议：切实落实执行涉农资金整合政策；突出以工代赈特色，落实农民劳务报酬；完善公示制度，提高项目透明度；加强项目监管，严格制度执行。 一、评价工作开展及项目情况（一）评价步骤及方法。根据“川财绩20183号”有关要求，省财政投资评审中心组成联合工作组，按照前期准备、自评、现场评价、报告撰写四个阶段，以现场评价为主、非现场评价为辅，组织实施项目绩效评价工作。在收集项目资料、细化评价指标及量化评价标准的基础上，深入到部分项目点，实地查看项目申报、实施及运行情况，收集相关数据资料，通过汇总整理，结合项目单位绩效自评报告，定量和定性分析形成评价结论，经过复核和交换意见后，形成绩效评价报告。（二）现场评价抽样选点情况。本项目共选取10县（市、区）开展现场评价，选取点位数量占总数的10 %；抽查补助资金14985万元占专项资金总额的14.81%。具体选点为：广安市广安区、广安市前锋区，达州市达川区、通川区、宣汉县、万源市，南充市阆中市、南部县、营山县，阿坝州汶川县。二、评价结论及绩效分析（一）项目总体评价。总体来看，该项目绩效目标较明确、资金管理和会计核算较规范，但部分项目存在群众参与工程建设发放劳务报酬、项目调整、公示、完成等方面还存在一些问题。绩效评价得分89.11分，具体情况详见下表1：表1. 2015-2017年财政专项扶贫资金-以工代赈项目得分表一级指标二级指标三级指标分值得分项目决策科学决策必要性55.00可行性55.00绩效目标明确性55.00合理性55.00项目管理资金管理 资金分配32.80资金配套43.85项目执行执行规范31.76项目绩效目标完成完成数量53.30完成质量54.35完成时效54.00完成成本54.28项目效益运行状况109.27后续维护109.20公平效率107.92受益群体满意度2018.38合计10089.11（二）绩效分析。1.项目决策。（1）科学决策情况。党中央、国务院高度重视扶贫开发工作。中央扶贫开发工作会议对打赢“十三五”时期脱贫攻坚战作出全面部署，明确了“十三五”时期脱贫攻坚的总体目标、重点任务和政策措施，要求进一步加大贫困地区以工代赈投入力度。国家“十三五”脱贫攻坚规划中明确提出，加大以工代赈投入力度，着力解决农村生产设施“最后一公里”问题；国家发展改革委将以工代赈工程纳入“十三五”脱贫攻坚重大工程包，强力推动实施；四川省“十三五”脱贫攻坚规划中，将以工代赈工程作为幸福美丽新村建设的重要抓手，通过项目实施，着力改善贫困乡村生产生活条件，提高公共服务水平，切实解决制约贫困地区贫困群众发展瓶颈问题。为规范和加强以工代赈管理，提高以工代赈资金使用效益，改善农村贫困地区生产生活条件和发展环境，促进贫困农民脱贫致富，根据中共中央、国务院印发的中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年)（中发201110号）和中共中央办公厅、国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见（中办发201325号）的有关要求安排本次专项资金。（2）绩效目标情况。项目主要开展基本农田、乡村公路、小型农田水利、人畜饮水、草场建设等农村小型基础设施建设。2015年建设基本农田1.32万亩，整治塘（库、堰）154座，新改建灌溉渠236公里，蓄水池223口，提灌站4座，乡村道路1117公里，桥梁（涵）143座，集中供水站25座，饮水渠（管）237.8公里，打井3口，草场建设4630亩。2016年建设基本农田0.77万亩，整治塘（库、堰）139座，新改建灌溉渠256公里，蓄水池282口，提灌站9座，乡村道路1071公里，桥梁（涵）49座，集中供水站1座，饮水渠（管）5.1公里，草场建设843亩。2017年以工代赈项目资金纳入财政涉农资金整合使用，按实际整合用途评价绩效目标。通过以工代赈项目建设，一方面可以通过基础设施条件的改善，着力补齐发展短板，为贫困群众脱贫增收奠定良好基础；另一方面，贫困群众通过参与以工代赈工程建设，可以从中获取劳务报酬，直接增加工资性收入。该项目绩效目标较明确。2.项目管理。（1）项目分配过程。财政专项扶贫资金安排的以工代赈项目均有资金申请报告和立项批复文件等必要前置要件，计划下达后，除2017年项目资金按照整合方案纳入财政涉农资金整合使用，其余均按照计划下达或备案的建设内容组织实施。2015-2017年以工代赈专项资金共安排预算101150万元，其中中央资金89150万元，省级配套资金12000万元。2015年度32700万元，中央资金29700万元，省级配套资金3000万元，涉及121个县区；2016年度33550万元，中央资金29550万元，省级配套资金4000万元，涉及115个县区；2017年度34900万元，中央资金29900万元，省级配套资金5000万元，涉及103个县区。（2）资金到位情况。根据省以工代赈办公室资料，2015-2017年财政专项扶贫以工代赈专项资金共安排预算101150万元，均全部到位。根据现场评价情况，抽查的10个项目县（市、区）2015-2017年计划总投资20964.95万元，截至现场评价日，实际到位资金共计21864.41万元，到位率104.29%。其中：中央、省级补助资金到位14985万元，群众自筹2703.43万元，其他资金整合到位4175.98万元。详见下表2：表2. 资金到位情况表单位：万元抽查项目县年度资金计划资金到位小计中央、省级补助资金市县配套资金群众自筹其他小计中央、省级补助资金市县配套资金群众自筹其他宣汉县201516091119490160911194902016183510188171835101881720171000100010001000汶川县201530630630630620162532532532532017300300300300广安区2015412.49200212.49412.49200212.492016950.36750200.36950.36750200.362017225225225225前锋区2015762.1500262.1509.355009.352016907750157750750201740033070330330达川区201538730087390.230031.2758.93201652050020960.6850032.74427.942017380380619.763804.66235.10万源县20155464001461186.744002.93783.812016305200105276200762017960960960960通川区201557530027557530027520165003501505003501502017620396224620396224阆中市2015600600643.8360043.832016700700740700402017910910910910南部县20159815004819815004812016481400814814008120172302003023020030营山县2015247202452472024520161277610667127761066720171786326146017863261460小计20156425.594427349.11246403.496860.6144271324.031109.5820167728.3655311771048972.368023.0455311120.741371.302017681150277025414606980.765027258.661695.10合计20964.9514985.00596.102548.002835.8521864.4114985.002703.434175.98注：其他为整合其他部门（项目）资金。（3）资金使用情况。根据省以工代赈办公室资料，全省2015-2017年到位119620.6万元，使用资金114855.74万元，资金使用率为96%。根据现场评价情况，截至2018年4月底，抽查的10个项目县（市、区）2015-2017年已使用资金18708.72万元，资金使用率为85.57%。抽查项目县（市、区）基本按照批复的实施方案实施项目和使用资金。详见下图表3：图表3 2015-2017年抽查项目资金使用情况（4）财务管理情况。从现场抽查情况看，各县（市）区均实行县级财政报账制，执行国家以工代赈管理办法及财政扶贫资金管理办法，并按照要求对专项资金实行专款专用，账务处理及时，支付依据较合规，会计核算较规范。项目管理费按照规定实行县级财政报账。（5）组织实施情况。按照有关要求，以工代赈项目按照乡村申报项目库建立年度项目选择年度计划编报年度计划核报年度计划下达项目建设项目验收报账拨款资料归档的程序操作。县以工代赈办负责项目管理，县财政局农业股负责资金管理，项目乡镇负责日常监管，项目村作为业主，负责项目具体实施。按照项目基本建设程序和国家以工代赈管理办法要求组织实施，实行了项目公示制、项目业主负责制、合同管理制、工程监督制、工程质量责任终身追究制、项目工程资金审计制和项目竣工验收制。按照国家以工代赈管理办法要求，除技术复杂等适宜进行招标的项目外，可以不实行招投标制，未招投标的项目主要通过“一事一议”或竞争性谈判方式组织实施。四川省以工代赈办不定期了解项目建设进展和资金拨付情况，到基层抽取相关项目进行实地调研核查，并联合专业稽察力量加强项目督查，有效促进了项目有序规范推进。3.项目绩效。（1）目标完成情况。根据四川省以工代赈办公室自评报告，2015年下达项目169个，已全部竣工验收投入使用；2016年下达项目146个，144个已竣工验收投入使用，未竣工项目2个；2017年以工代赈项目资金纳入财政涉农资金整合使用，按实际整合用途评价项目完成情况。根据现场评价情况，截至2018年4月30日，10个项目点计划投资21648.59万元，项目计划建设乡村道路387.98公里，新改建灌溉渠48.85公里，蓄水池等建筑物655处，建设基本农田6234亩。抽查的广安市广安区、广安市前锋区、达州市达川区、达州市通川区、宣汉县、万源市、阆中市、汶川县等8县（区）已完成并投入使用，剩余南部县、营山县等2个县（区）均未全面完工。实际总投资20110.17万元，为计划的92.89%；完成建设乡村道路375.44公里，新改建灌溉渠48.16公里，蓄水池等建筑物654处，建设基本农田6003亩，分别为计划的96.77%、98.59%、99.85%、96.29%。具体完成情况详见下表4：表4-1. 抽查项目实物量完成情况表项目县年度项目建设计划项目完成情况公路建设长度（）渠系长度（）蓄水池等建筑物（处）基本农田（亩）公路建设长度（）渠系长度（）蓄水池等建筑物（处）基本农田（亩）项目实际（预计）完成时间项目状态宣汉县2015290.3573800290.35738002016.12016年完工并投入使用201626.6170026.617002017.62017年完工并投入使用201725252018.22018年完工并投入使用汶川县2015111956010.5195602015.122016年完工并投入使用2016122.510122.5102016.122017年完工并投入使用20178.98.92017.122018年完工并投入使用广安区201575752016.42016年完工并投入使用20169.82.535008.941.8135032017.082017年完工并投入使用2017442.642018.042018年已完工前锋区201530.3823425.862017.122016已纳入整合范围2017已纳入整合范围达川区20157.6710.372017.12016121124.38102016.1120179816.5122017.11万源县201511.4416.182018.42016552017.122017已纳入整合范围通川区201517.7217.112015.12201620.1220.322016.11201716.227.122017.12阆中市201524.9424.942015.12201619.218316.71832016.82017已纳入整合范围南部县201519.68919.6892017.0320167.7267.7262016.1220171.81.431.81.432018.06营山县20156.53.16.53.12016.2201625.414.82017.11剩余10.6公里道路在建201720.16110.162018.910公里道路、1处供水站在建合计2015165.1222.456024034166.9622.4559938002016137.825352200136.4224.31342203201785.061.41872.061.421合计387.9848.856556234375.4448.166546003注：项目实际（预计）完成时间是以各县（市、区）子项目最后一个完工时间为准。表4-2. 抽查项目投资完成图 （2）项目效益情况。总体上看，我省以工代赈项目的实施，不仅为使用者带来直接经济效益，还提升了基础设施水平，对于带动地方经济发展，提高群众生活水平，起到了积极作用。A.经济效益。便捷的交通环境可方便群众出行，改善物流环境，增大经济流动，降低扶贫成本，为产业发展搭建了良好平台；基本农田建设，经过改良土壤，增加土壤活性，可改善农业生产环境，促进传统农业生产方式转变和农业产业结构调整，通过培育和发展致富产业，实现高产、优质、高效的绿色产业目标，使贫困群众实现可持续增收；小型水利建设项目的实施，保障生产用水，可实现稳产增产；贫困群众参与工程建设，可获取劳务报酬。B.生态效益。以工代赈草场建设项目对草场进行改良，增加了林草面积，增强了水土涵养能力，有效地遏制了水土流失，使项目区生态环境得到改善，并带动了相关产业的发展。小流域治理项目的实施，使流域范围内生态环境进一步优化改善。C.社会效益以工代赈项目完善了乡村公路路网布局，提升了沿线居民生产生活环境，改善了农村灌溉条件，增强了抵御自然灾害的能力，解决了人畜饮水困难的问题，有利于社会和谐稳定，对推进农村经济社会发展和脱贫攻坚工作具有重要作用。一是完善项目区基础设施和公共服务设施，补齐发展短板，对当地经济社会的发展长期发挥作用。二是通过以工代赈工程可在一定程序上缓解乡村劳动力剩余问题，有利于社会稳定。三是可以激发群众自力更生、艰苦奋斗的精神，摆脱“等、靠、要”等消极意识，提高自我发展能力。D.可持续效益。以工代赈项目的建成使用，将长期服务于项目区群众，持续改善农民生产生活条件，提高农业生产效率，为实现稳定脱贫起了可持续的作用。E.受益群体满意度较高。评价组通过实地走访和问卷调查的方式，对10个抽查县区的116户受益农户进行了满意度调查，项目总体满意度为 92.17%。三、存在问题（一）项目管理方面。1.部分项目未在合同中约定10%的劳务报酬应给予当地参与建设的农户，个别项目存在工资发放表中金额与实际工资发放不一致情况。抽查的5个县（市、区）以工代赈项目签订的合同中均未书面约定10%的劳务报酬应给予参与建设的农户，主管部门和实施单位对参与项目建设人员未留存领取劳务报酬相关的资料，无法追溯以工代赈项目建设对农户支付劳务报酬情况。抽查中还发现，个别项目点六位村民参与乡村道路的建设，但劳动时间、获得劳动报酬均与施工单位提供的工资明细表不符。2.个别项目竞争性谈判程序不规范。个别地方项目竞争性谈判中评标委员会人员为10人以上双数，其中技术类专家3人以上单数，村民代表7人以上单数。不符合评审委员会应由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成的规定。3.部分项目未进行公示或公示内容不完整。个别地方项目公示中无资金来源、资金规模、劳务报酬发放等情况向受益区群众张榜公示。个别地方项目公示中无劳务报酬发放情况。个别地方项目未对投资规模、资金来源实施期限、实施单位及责任人、受益对象、补助标准等情况向受益区群众张榜公示。4.部分项目调整未履行程序。个别地方两个项目实施内容调整未见项目变更批复。个别地方取消4个项目，涉及120万元，未见报省级发展改革部门备案的资料。5.个别项目管理不到位，资料缺失。个别地方 2016年以工代赈13个项目中2个项目资料缺失。6.部分合同中未签订工程质量保证金条款。个别地方2015年以工代赈示范村建设项目公路建设工程和水利建设承包合同均未约定项目质保金条款。7.个别项目资料前后矛盾。个别地方村道项目施工合同约定开工时间为2016年3月，但提供的农民工工资表时间为2015年4-5月。（二）项目绩效方面。1.部分项目进度滞后。个别地方2016年17个乡村新建道路25.4公里。截至绩效考评日，项目已完成10个项目，建成村道公路14.8公里，剩余10.6公里乡村道路工程仍在建状态。2.个别项目实际建设规模与计划相比差异较大。个别地方2017年新改建公路项目计划修建4公里，2018年4月该项目已经完工，实际完工工程量2.6公里，较计划减少了1.4公里，实际建设规模仅为计划的65%。四、相关建议（一）突出以工代赈特色，落实农民劳务报酬。从抽查的大部分县区看，不同程度存在农民劳务报酬落实不到位的情况。建议坚持建设与赈济相结合的方针，县发展改革局（以工代赈办）要责成项目实施单位组织项目区农民特别是建档立卡贫困人口参加工程建设，并按合同约定，及时、足额支付劳务报酬。应参照当地农民务工平均收入水平，确定分地区、分行业劳务报酬指导标准，并在项目前期工作和签订工程合同时，明确劳务报酬。以工代赈项目发放的劳务报酬，不低于该项目中央和省级资金的10%，其中向建档立卡贫困人口发放的劳务报酬比例应不低于该项目劳务报酬的50%。（二）加强项目监管，严格制度执行。对绩效评价中发现部分项目制度执行和组织实施不规范、项目完成滞后等问题，省级主管部门应责成项目县区及项目单位加紧整改、及时报告整改结果，在今后类似项目实施中规范运作。加大对项目实施进度和资金使用的监管力度，确保项目及时完成，切实惠及民生，充分发挥专项资金作用。 (三)完善公示制度，提高项目透明度。为增强以工代赈项目计划的严肃性、公开性和透明度，按照“谁分配、谁公开，谁使用、谁公开，分配到哪里、公开到哪里”的原则，以工代赈项目应强化县、乡、村分级分类的形式公告公示制度，要对以工代赈项目的计划和实施情况在电视、广播、报纸、宣传栏等媒体进行公开，落实群众对项目建设的知情权、参与权、监督权，发挥群众监督作用，全面落实公开公示制度，接受社会和群众的监督。（四）一些好的经验和做法值得借鉴和推广。现场评价发现，部分地区在以工代赈项目组织实施方面具有一定的优势和特色，值得各地借鉴和推广。一是广安市前锋区签订的合同中书面约定10%的劳务报酬应给予参与建设的农户。二是营山县和汶川县将劳务报酬通过银行直接转账到参与建设的村民，同时留存了村民身份证复印件、考勤表、领取花名册等资料。上述经验和做法，确保了以工代赈项目劳务报酬的落实，有利于当地贫困农民参加工程建设，直接增加收入的绩效目标完成。- 19 -