2016-2018年河北省工业转型升级（技改）专项资金绩效评价报告.pdf

1 2016-2018 年河北省工业转型升级 （技改）专项资金绩效评价报告 为深入贯彻党的十九大“全面实施绩效管理”精神，落实 省委、省政府全面实施预算绩效管理要求， 2019 年 4-6 月 ，省 财政厅、省工业和信息化厅联合对我省 2016-2018 年工业转型 升级（技改）专项资金开展绩效评价，涉及资金 22.17 亿元。 一、评价工作组织情况 （一）明确评价目的。 工业转型升级是国民经济发展方式 转变的关键因素和主要途径，我省确定了 牢固树立创新、协调、 绿色、开放、共享发展理念，以质量效益为中心、以两化深度 融合为主线 ,推动“万企转型”，全力打造全国产业转型升级试 验区 ,建设制造强省的政策目标。 通过开展绩效评价，对此项政 策执行情况进行梳理，对资金和项目管理情况进行汇总，归纳 政策实施过程中存在的问题，进一步加强整改、总结经验，为 下一步政策优化提出建议、资金安排提供参考。 （二）制定评价方案。 广泛搜集河北省工业转型升级“十 三五”规划，省政府关于加快推进工业转型升级建设现代化 工业 体系的指导意见（冀政发 2018 4 号）， 2018 年以来省 政府牵头制定的 钢铁、石化、食品、建材等多个行业三年转型 行动计划和实施方案 等政策文件；根据政策要求 拟定了绩效评 2 价方案及评价指标体系，并 同省工信厅 沟通一致；设计了项目 资金和信息统计表，编制了对 工业转型升级资金管理部门和受 助企业的满意度调查问卷，为绩效评价开展 打好基础。 （三）开展现场评价。 现场评价由省财政厅投资评审中心 牵头，引入第三方机构 （ 致同会计师事务所 ） ，组成工作组， 根 据方案确定的抽样对象， 评价工作组分 3 组赴 6 个设区市开展 现场调研。一是进行座谈，收集资金使用总体情况；二是查阅 资料，全面 摸排 受助企业运营情况 ； 三是实地调研，具体核查 企业技改实施效果及 取得成效。工作组共现场调研企业 58 家， 核验项目 87 个，涉及补助资金 2.33 亿元，占预算的 10.51%， 获取满意度问卷 234 份。 （四）充分沟通结果。 通过开展现场评价，结合数据收集 分析， 汇总出现场评价和数据分析 中 发现的 具体 问题 ，并 有 针 对 性 的提出相应 建议。我们将这些问题建议充分征求 了 省工 信 厅 意见， 对其 提出 的 修改意见 ，进行 认真阅研并采纳了其中理 由比较充分的 部分，对原有 问题和建议进行了重新梳理。 二、专项资金安排情况 （一）预算安排。 2016-2018 年 河北省工业转型升级（技改） 专项资金 预算总额 22.17 亿元（ 2016 年 5.39 亿元、 2017 年 5.45 亿元、 2018 年 11.33 亿元），其中：中央财政资金 3.59 亿元， 省级财政资金 18.58 亿元。 （二）资金分配。 详见表 1。 3 表 1 2016-2018 工业转型升级（技改）专项资金预算表 （单位：万元） 单位 中央资金 省级资金 合计 2016 2017 2018 2016 2017 2018 工信厅本级 245 475 7057 7777 省级单位 320 320 石家庄市 3912 4620 3429 10710 6671 15824.7 45166.7 唐山市 3000 1753 7964 4945 8501.96 26163.96 秦皇岛市 700 1600 2420 3000 10641.43 18361.43 邯郸市 600 3030 3445 7020.2 14095.2 邢台市 576 4209 11671 9105.4 25561.47 保定市 5152 1200 4271 2649 3349 4942 21563 张家口市 1240 1326 3588 6154 承德市 600 1335 1275 2793 6003 沧州市 2700 500 2495 3135 8334 17164 廊坊市 660 2195 2665 4313.95 9833.95 衡水市 600 2255 2425 6157.49 11437.49 定州市 200 320 984.5 1504.5 辛集市 200 49.25 249.25 雄安新区 2000 2000 调整平衡 8367.05 8367.05 年度合计 12724 9820 13329 41147 44702 100000 9393 221722 （三）预算执行。 2016-2018 年 河北省工业转型升级（技改） 专项资金 实际执行 21.15 亿元，执行率 95.38%，共包括 3 部分： 中央资金、省工信厅本级使用资金和对下转移支付资金。各部 分资金年度预算及执行情况详见表 2。 表 2 专项资金年度预算执行情况 （单位：万元） 资金内容 年度 预算数 执行数 执行率 中央资金 2016 12724 12724 100% 2017 9820 9820 100% 2018 13329 13329 100% 工信厅本级使用 2016 245 211.15 86.18% 2017 475 425.03 89.48% 2018 7057 5829.22 82.6% 对下转移支付 2016 40902 40902 100% 2017 44227 44227 100% 2018 92943 84255.95 90.65% 合计 - 221722 211477.54 95.38% 4 1.2016-2018 年，中央资金预算 35873 万元，实际执行 35873 万元，执行率 100%，用于支持我省 32 个项目。 2.2016-2018 年，省工信厅本级使用资金预算 7777 万元， 实际执行 6465.4 万元，执行率 83.13%。具体支持内容详见表 3。 表 3 省工业和信息化厅本级自用资金支出内容 （单位：万元） 年度 支出内容 金额 2016 “互联网 +”工业融合创新推进活动 151.15 支持企业“走出去”及国际产能和装备制造合作专项经费 60 2017 工业设计发展 94.69 两化融合与互联网 +解决方案推广 200.34 全省无限局域网建设监测评估服务 70 京津冀“大智移云”协同发展系列对接活动经费 60 2018 工业互联网安全保障体系建设 120 “互联网 +”与两化融合标准及解决方案推广 316.85 全省无线局域网（ i-hebei）测试评价 70 “大智移云”展 36.3 中国国际大数据产业博览会 60 工业设计基础工作 427.37 第十八届中国（深圳）国际品牌服装服饰交易会“时尚河北馆”系列活动 590 河北省服装工业设计大赛 120 纺织服装产业对接交流活动 400 支持食品企业品牌建设 14 支持食品企业质量体系建设 74.7 政务云服务 3600 合计 6465.4 3.2016-2018 年，专项资金对下转移支付部分预算 178072 万元，实际执行 169384.95 万元，执行率 95.12%。分不同年度 共涉及 49 项具体支持内容，其中： 2016 年有 14 项支持内容； 2017 年有 18 项支持内容，是在 2016 年支持内容的基础上去掉 了 7 项，增加了 11 项； 2018 年有 32 项支持内容，是在 2017 年 支持内容的基础上去掉了 10 项，增加了 24 项。三年一贯支持 5 内容共 5 项。 三、资金整体评价情况 2016-2018 年河北省工业技术升级改造不断取得新进展， 尤 其是在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、新旧动能转换期“三 期叠加”的情况下，全省工业经济实现稳中有进、稳中向好。 化解过剩产能方面， 钢铁、煤炭、平板玻璃、水泥、焦炭、火 电六大行业去产能任务艰巨， 2016-2018 年共压减水泥产能 860.6万吨、平板玻璃产能 3499万重量箱、焦炭产能 2604万吨 ， 全部超额完成目标任务 ，单位工业增加值能耗下降 8.65%，为新 兴产业发展腾出空间、蓄积发展势能。 促进制造业高质量发展 方面， 2018 年以来，深入贯彻落实党的十九大精神和习近平总 书记对河北的重要批示指示，对标省委、省政府全面 推动高质 量发展的决定，以省委省政府和两办名义密集出台关于加快 推进工业转型升级建设现代化工业体系的指导意见河北省 “万企转型”实施方案等 30 多个指导性文件，基本形成了促 进全省制造业高质量发展的政策体系，并出台实施全省第一部 规范企业技术创新的地方性法规河北省促进企业技术创新条 例。 主要工业指标完成情况： 2018 年装备制造业增速 8.3%， 医药产业主营业务收入增速 11.2%，高新技术产业增加值增 速 15.3%，比规上工业快 10.1 个百分点； 扶持一批超百亿元优势 企业， 2018 主营业务收入超百亿元企业达到 55 家； 着 力培育壮 大战略性新兴产业，实施战略性新兴产业“双百”工程；实施 6 100 个重点高新技术产业化项目， 80 多个国家级信息技术项目 和 省级高新技术产业化项目建成投产。 评价认为 ，该专项资金立项目标清晰合理，业务和预算管 理较为规范，总体实现了政策的预期目标，有利于推动我省提 升创新实力、加快产业升级和经济结构调整，但评价中也发现， 资金投向与区域规划（“十三五”规划）确定的升级重点方向契 合程度还有待提高；在项目管理链条中， 还 存在一些需要改进 的方面； 个别项目未按计划时间完成、有的 项目实际产出同申 报时预期效果差距较大，在一定程 度上削弱了资金整体效果 。 该专项资金绩效评价综合评价结果为“优” 。 四、存在问题 （一） 个别 企业 内部 管理不规范 ，一定程度上影响了 资金 主管部门 支持 项目 的准确度 。 如 ， 某 器件 生产企业 ， 2017 年获 得补助 40 万元， 现场调研查实 企业 存在 两套会计报表 ， 不能提 供购臵设备发票 ； 某 医疗器械公司， 2018 年获得补助 100 万元， 现场调研时出具采购合同总额未达到补助要求的 500 万元，经 事后补充，合同达到 500 万元以上， 个别 合同中出现甲乙双方 签定日期相差一年多的情况（日期分别为： 甲方签署时间 2018 年 1 月 2 日，乙方签署时间 2017 年 1 月 9 日 ），工信部门已督 促其整改。 （二） 因素法资金安排平均化程度较高，扶持重点不突出。 由于 2016-2017 年此项资金均按照因素法分配到各市县，尤其 7 是 2016 年大部分直接由各县负责具体分配资金，导致各县安排 项目补助规模小，省级层面无法统筹支持领域，扶持重点不突 出，“撒胡椒面”现象比较明显。 从各市报表统计， 2016 年 补助 的 172 个技改 类 项目 中 ， 补助额占项目投资额小于 1%的项目有 77 个，去掉贴息 方式 补助 的 项目，还有 43 个 。 2018 年采取项 目法并 由 省级统筹安排资金后，这一情况得到显著改善。 （三） 项目法资金 分配 在市县初审环节 存在责任意识不强 的现象 。 2018 年 资金 实行项目法 分配 后，企业和项目由市县推 荐，省 级 审核 。 从此次调研情况看， 各市县 虽然按照专项资金 管理办法 规定程序进行了审核，但 有的市并未对企业 申报内容 进行调查核实， 缺少相关把关 资料， 只是充当 二传手 角色 ，这 种情况增加了省级层面分配资金的难度和风险。 （四） 项目实施过程监管力度有待 进一步 提高，弱化了资 金使用的严肃性和规范性。 根据 河北省工业转型升级（技改） 专项资金管理办法 第四条 “工业和信息化部门负责专项资金 项目管理 ， 并对项目实施情况进行监督检查” ， 评价中发现， 一是 部分项目 计划投资 与实际 投入 存在较大差异 。 经统计， 1329 项各类项目中 存在实施周期、实施内容、投资额度等方面 调整 的 有 187 项 。 二是对已完成项目验收评价不及时 ， 调研的 6 个 市中，仅 邢台市对部分项目进行了完工评价 ， 其他市级尚未主 动进行完工评价或项目实施进度信息收集工作 。 （五） 部分项目预期目标 设定不科学 ， 导致预期目标完成 8 度较低 。 根据各市上报资料统计，共有 124 个项目预期效益无 法实现，占比 近 10%；实地调研的 87 个项目 中， 有 19 个 生产经 营绩效不理想， 无法实现 预期绩效目标 ，占比 21.84%。 如， 某 教育科技公司 以平台类 项目 2016 年 获得补助 45 万元，预计年 营业收入 为 180 万元，建成后 2018 年未能产生直接经济效益 ， 同年又以数字化车间 类 项目获得补助 40 万元 ； 某 信息技术公司 以平台类 项目， 分别于 2016 年、 2017 年 获得补助 16 万元、 50 万元 ， 预期 5年内实现销售收入 10亿元，实际三年 收入合计 86.4 万元； 某 商品交易中心 2016 年 获得 平台类 补 助 10 万元， 公司 2017 年 被 当地金融部门关停 。 （六） 部分资金未分配，部分项目资金拨付不到位， 个别 项目资金支出不合规。 经统计，截至目前， 2016-2017 年各市尚 未分配资金 4024 万元，未拨付到位资金 2597 万元（详见表 4）。 个别项目资金支出不合规，如， 某 装备科技公司 2017 年 获得补 助 100 万元，存在 大额现金支付情况； 某电力 公司 2016 年 获得 贴息 补助 72 万元 ， 提供的银行借款用途是购精煤，与申报用途 不 一致 。 表 4 2016-2017 年未使用、未到位资金统计表 （单位：万元） 区域 年度 未使用 未到位 合计 唐山 2016 70 310 2017 240 秦皇岛 2016 60 540 2017 480 邯郸 2016 20 20 邢台 2016 440 1490 2017 1050 9 区域 年度 未使用 未到位 合计 保定 2016 100 479 2603 2017 1369 655 张家口 2016 100 1141 2017 155 886 承德 2016 117 117 沧州 2016 100 100 衡水 2016 100 100 辛集 2016 200 200 合计 4024 2597 6621 （七） 个别 项目未能按申报计划完成。 截 至评价日， 2016-2018 年获得资金补助的项目且 计划于 2018 年 12 月 31 日 前完成的，有 15 个项目尚未完成，涉及 补助 资金 2423.9 万元 。 五、 其他需要说明的事项 （一） 区域绩效目标缺失，导致专项资金与区域内工业技 术升级改造重点与方向契合程度不够高 。 此次绩效评价发现， 省级对专项资金的绩效目标指标进行了详细设臵，但由于是省 级资金，所以 各市 在使用因素法分配 资金时， 均未 结合 全省对 当地的 工业转型 重点 设定 本 区域绩效目标 指标 ， 导致在资金支 持企业过程中 缺乏统筹 ，通过各市投入 行业 资金比例与河北 省工业转型升级“十三五”规划中各市产业发展重点的匹配 程度可以看出 （详见表 5） ，专项资金 实际投入 与各区域工业技 术升级改造重点及方向契合程度 还有待提 高。 表 5 资金投入比例与发展重点对照表 城市 “十三五”产业发展重点 专项资金投入产业比例 匹配程度 石家庄 生物医药、高端装备 电子信息、纺织服装、节能环保 电子信息 24.43% 生物医药 22.84% 装备制造 20.51% 食品 15.40% 75% 唐山 精品钢铁、现代石油化工 高端装备、新型建材、新材料 装备制造 44.17% 建筑材料 14.58% 电子信息 8.77% 钢铁 7.83% 75% 10 城市 “十三五”产业发展重点 专项资金投入产业比例 匹配程度 秦皇岛 重型装备制造、汽车零部件 粮油加工、电子信息 装备制造 61.56% 建筑材料 14.68% 电子信息 10.96% 其他 8.77% 75% 邯郸 现代装备制造、精品钢铁 新能源汽车、新材料、新型建材 其他 29.31% 电子信息 17.08% 装备制造 13.42% 钢铁（ 12.99%） 50% 邢台 新能源及新能源汽车、现代煤化工 玻璃深加工、食品加工 建筑材料 47.97% 电子信息 12.98% 装备制造 10.91% 食品 9.51% 25% 保定 汽车及零部件、新能源及能源装备 纺织服装、新型建材、现代中药 装备制造 42.80% 建筑材料 24.44% 其他 12.29% 电子信息 6.28% 50% 张家口 可再生能源、先进装备制造 绿色食品、大数据 食品 57.92% 装备制造 31.56% 建筑材料 4.72% 其他 2.36% 50% 承德 节能环保、清洁能源、钒钛新材料 绿色食品、尾矿综合利用 生物医药 29.10% 装备制造 26.66% 钢铁 19.18% 食品 15.12% 50% 沧州 基础精细化工、管道装备及汽车 新材料、生物医药 装备制造 35.74% 其他 31.34% 石油化工 13.84% 食品 10.24% 50% 廊坊 电子信息、高端装备、生物医药 大数据、家具制造、粮油加工 电子信息 43.20% 装备制造 21.99% 其他 18.76% 纺织服装 8.8% 75% 衡水 绿色饮品、纺织服装 功能材料、节能环保 装备制造 46.38% 食品 11.41% 建筑材料 9.46% 生物医药 9.34% 50% 注：各市专项资金投入产业资金比例来源于各市上报材料 ， 匹配程度计算方法为投入方向 与发展重点一致为匹配 。 （二） 支持 工业 企业 相关的资金政策 较多 ， 存在重复补助 现象， 政府资金 多边投入 且边界不清晰。 从 现场 评价 了解到 ， 部分企业获得 政府补助 的渠道 很多 ，有的项目同时获得工业企 业技术改造、企业创新、新兴产业发展、“互联网 +先进制造业”、 两化贯标、绿色工厂、优势产业等多项资金。 如， 某车轮制造 企业 2016-2018 年共获得 30 项各级 各 类 补助，其中 ，省级工业 转型升级 2184.15 万元，还有从发改、人社、财政、科技、商 务等部门获得的 5560.22 万元，共 7744.37 万元 ； 某生物科技 公司 2017、 2018 年共获得 25 项各级 各类政府补助，其中 ，省 级工业转型升级 862万元， 还有从农业、科技等部门获得 1382.85 万元，共 2244.85 万元 。 由于 很多经济指标是多 项资金 共同 支 持 的成果，在单一专项资金绩效评价时很难厘清。 从目前掌握 11 的政策看，并没有对 重复补助 企业或项目有明确要求，但实践 中， 一个 企业 （项目） 获得不同 部门间的 资金补助 或 同一 部门 内部不同支持方向的资金补助 现象比较普遍，虽然有些企业确 实拥有技术优势或在某些领域国际领先，需要政府大力支持， 但 重复补助这一情况在政策层面存在制度空白，在实施层面就 势必 造成 政府 低效无效重复投入的客观可能，不利于营造公平 的市场竞争环境，也造成了财政资金的浪费 。 如，某 科技孵化 企业 ， 2015-2018 年共获得 17 项各级各类补助，包括发改、人 社、工信、科技、商务等部门资金，共计 979.04 万元，涉及本 次评价范围的仅 24 万元，从工信部门还获得中小企业发展补助 100 万元，从现场看到的财务报表显示，该企业 4 年来营业收入 仅 240 余万元。 （三）项目安排产业结构层次整体偏低，工业转型升级动 力不足。 从 2016-2018 年工业转型升级专项资金安 排方向和数 量看，仍然未摆脱投向传统产业多，战略新兴产业少的格局， 这与我省传统产业占比 70%，新兴产业占比 30%的现状有关。近 年来， 我省陆续出台了河北省工业转型升级“十三五”规划 河北省万企转型实施方案（ 2018-2020）以及关于大数据产 业、互联网 +智能制造、工业设计、大智移云、建材、钢铁、服 装、康复辅助器具等多个行业 的 三年行动计划，为我省工业转 型升级明确了路径、蓝图和发展方向，相信今后这一状况会得 到显著改善。 12 六 、建议 （一） 夯实基础数据，打通行业阻隔，搭建省内 资金支持 项目 统一管理平台 （建议由发改部门牵头） 。 深入贯彻落实省 委省政府“万企转型”实施方案要求，深入开展工业企业综合 评价，推动全省工业企业素质整体跃升 。 一是 各地市要对区域 内的工业企业进行综合 评价，做好分档分类工作 。 要按照设定 单位用地税收、工业增加值，单位工业增加值能耗、增加值排 放，全员劳动生产率，研发投入占比等指标，由各市县对区域 内企业进行综合评价，并分档分类制定和实施差别化补助政策， 改变目前部分市实行的按当年完成投资额（以发票为准）计算 资金补助额度的 方式 。 二是 建设完善全省“万企转型”信息化 工作平台，实行项目库和清单管理 。 把“千项技改”项目库和 “万企转型”信息化平台整合起来，实行“一企一策”，指导 每一个企业制定一套转型方案，建立优势龙头企业、转型发展 企业、产能转移企业、关停淘汰企业“四个清单”，并将“万 企转型”信息化平台做到各部门资源共享，以便于每个部门掌 握企业项目的整体资金补助情况，聚焦有限财力，避免多头申 报、拆解申报等问题的发生。 三是 侧重对有自主创新和 有 研发 设计能力企业的支持 。 要以装备制造、钢铁、石化、食品、纺 织服装、建材、医药、电子信息企业为重点，以提升创新能力、 两化融合能力和设计能力为考核点遴选技改支持企业，减少对 单纯扩大产能项目的支持，切实推动企业瞄准国内外同行业先 13 进开展对标和技术改造，带动发展理念、体制机制、商业模式 等全方位、多层次、宽领域创新，从而起到示范和引领作用。 （二） 细化 专项资金 各支持领域 绩效 目标管理 。 鉴于省级 工业转型升级专项资金层级结构比较复杂，内部涉及多个主管 部门和行业，建议在现有基础上进一步完善绩效目标设臵的层 级体系，细化各扶持方向的绩效考核目标和指标体系，并对目 标值设计的科学性、合理性进行充分论证，增强目标 和 资金投 入的针对性，强化以目标为 导向的资金分配。完善定期与不定 期对项目绩效目标完成情况进行核查 机制，进一步加强对项目 进度、目标完成情况等跟踪监测力度，使全过程绩效管理理念 逐步渗透并全面落实到各基层、各企业。 （三） 加强 支持 项目全过程监管 ，确保资金发挥效益 。 积 极创新信息网络工作平台，对专项资金项目 实行台账 管理，及 时记录项目完成、验收、中止、调整以及资金下达、到位、支 出、收回、实施效果等情况，并定期更新汇总，提高信息沟通 效率和数据统计准确性。 （四） 对平台类项目从严审核和把关。 从此次对平台类项 目绩效评价看，大部分项目都难以发展和壮大，有的企业完全 靠申报政府各 类 补助生存。 调研过程中也发现，目前省内对平 台类企业的界定尚没有明确标准， 建议 由发改部门牵头，确定 该类企业 统一 或细分的 行业标准 （省级工信部门两年来 1700 万 元，发改部门 今 年 1.12 亿 元 ） ， 在符合标准的企业中选择 有发 14 展前景的 进行 补助。 （ 五 ）建立 向优势 企业 倾斜的 引导和分配机制， 进一步优 化专项资金分配模式。 2016 年和 2017 年实行的是因素法和项目 法相结合的方式补助企业，从绩效评价效果看，由于我省各地 区经济发展不平衡，工业企业质量参差不齐， 导致有的地区资 金不够分 ，有的地区资金 有 剩余。 建议采取更为市场化的方法， 由省级部门每年 公示 政府补助的工业转型升级重点方向和申报 条件， 切实保障市场主体的政策知情权， 由全省符合条件 企业 采取竞争方式 申报， 再由政府部门 组织 评审和遴选 （遴选过程 中综合关注企业主营业务收入、纳税情况、核心技术等级、获 得专利情况等因素） ， 切实把补助投向符合我省产业发展方向， 有潜力和能力的企业， 起到 较强的示范和引导作用。 （六） 加强管理，避免闲置，切实发挥资金效益 。 对于 2016、 2017 年未使用的资金， 按照财政存量资金管理要求，各级要抓 紧按规定调整用途，尽快形成支出 ； 2018 年拨付的企业上云、 保稳定促运行和示范县补助要加强管理，按照规定程序和标准 尽快拨付和使用。 河北省财政厅 2019 年 6 月 30 日