2016年公共文化服务建设资金-重点文物保护专项资金绩效评价报告（山东）.docx

2016年公共文化服务建设资金-重点文物保护专项资金绩效评价报告一、项目概述文物是传承历史的重要符号，加强文物保护，对于继承中华民族优秀的历史文化遗产，加强公共文化服务体系建设，满足人民群众精神文化需求，增强民族凝聚力，建设文化强国，具有重要意义。2016年，山东省出台山东省文物事业“十三五”发展规划纲要，阐明“十三五”时期山东省文物事业的发展目标、战略布局和工作重点，并统筹安排国家和省级财政资金14000万元，用于重点文物保护项目建设。其中，各市县项目补助资金12040万元，为本次绩效评价范围；另包含省直项目补助资金1960万元，未纳入本次绩效评价范围。各市县项目共180个子项目，项目内容涉及规划编制、方案编制、古遗址古墓葬保护展示整治工程、古建筑近现代建筑石刻本体保护工程、人防补助、考古勘察、陈列展示、调查科研和乡村记忆工程九个方面。项目主管单位为山东省文物局，各市县文物主管部门会同本级财政部门配合组织项目的申报、初审、上报以及验收等工作。本次绩效评价，评价组共抽选其中64个项目进行现场核查，预算安排5938万元，实际到位资金5818万元，到位率97.98%。64个现场核查项目已支出专项资金2951.54万元，预算执行率为50.73%。截止2018年5月31日，评价组共收到14个地市104个非现场核查项目资料，其余12个项目未提交相关资料。104个非现场核查项目预算安排5608万元，实际到位资金5608万元，到位率100%，已支出专项资金2951.46万元，预算执行率为52.63%。二、项目绩效目标（一）总体目标根据山东省文物事业“十三五”发展规划纲要，到“十三五”末，山东文物实现有效保护、合理利用和传承发展，山东文化遗产保护传承格局更加优化。“七区三带”片区保护战略全面实施，齐鲁文化遗产保护传承体系基本形成，博物馆体系建设更加优化完善，文物保护科技手段实现突破，人才队伍建设得到加强，全面实现文物大省向文物强省的转变。（二）年度目标评价组根据山东省文物保护工程管理办法（试行）（鲁文发2013114号）、关于进一步加强文物保护项目实施和管理的意见（鲁文201610号）等，梳理出本项目年度绩效目标如下：产出目标：给予全省16个市1144处无专门管理机构的省级以上文物保护单位文物保护员经费补贴；完成11个规划编制类项目建设，3个方案编制类项目建设，17个古遗址古墓葬保护展示整治工程，84个古建筑近现代建筑石刻本体保护工程，8个考古勘探项目，16个陈列展示项目，1个调查科研项目以及24个乡村记忆工程建设；全省重点文物保护项目完成质量达标，并能及时完成；全省重点文物保护项目实现成本节约。效益目标：通过重点文物保护项目的实施，相关实施单位游客数量有所增长，景区门票收入较上年同期增长；通过重点文物保护项目的实施，文物保存情况得到改善，规划、方案编制成果实现指导作用，提高文物保护员积极性；通过重点文物保护项目的实施，公众对规划编制的认知度、游客对文物重要意义的知晓度，以及社会公众的满意度达到85%以上。三、评价基本情况本次资金使用绩效评价包括前期调查，制定工作方案，调查取数，撰写评价报告。（一）评价方法评价过程中，评价组运用文献法、社会调查法、因素分析法等方法，同时通过文献资料搜索、多因素分析来支撑评价的逻辑紧密性与客观性。本次评价坚持定量优先、定量与定性相结合的方式，始终遵循科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关的基本原则。（二）评价思路及评价指标体系本次重点文物保护项目评价指标体系，包括评价指标、指标解释、评价标准、指标权重、数据来源、证据收集方式等。其中，项目总体评价指标体系包括4项一级指标、6项二级指标、17项三级指标和45项四级指标；由于本次绩效评价涉及项目实施内容不同，且各项目实施期限也不同，故项目评分首先按照具体项目实施内容将规划编制、方案编制等9类项目重新分类为“文保工程类”、“规划编制类”和“人防补助类”三类设计相应指标，再根据各项目实际实施情况按照“完工项目”、“建设中项目”和“专项资金未支出项目”选取相应指标设置权重进行评分。（三）评价过程本次项目的评价期间为2018年3月-2018年6月底，绩效评价工作经过项目前期准备、现场评价与非现场评价、综合分析及评价报告撰写等阶段，形成绩效评价结论。在此基础上，按照预算绩效管理要求撰写绩效评价报告。绩效评价报告与预算单位、专家沟通确认后，根据相关意见进行修改，经委托方及预算单位确认后定稿。四、评价结论情况（一）综合评价得分情况依据现场评价各项目得分情况，评价组根据各项目所占指标权重得出项目综合评价得分为88.21分，项目绩效评级为“良”。综合评价得分情况详见表1。表1综合评价得分情况一级指标权重得分得分率投入16.0014.4790.42%过程35.0031.3189.46%产出18.0014.5280.64%效益31.0027.9190.03%合计100.0088.2188.21%（二）主要绩效2016年山东省重点文物保护项目的实施，对于山东省文物有效保护、合理利用和传承发展具有重要意义。根据基础表和现场核查结果，除个别项目截至评价期末仍未开始实施或未全部编制完成外，其余56个项目按计划完成或进行；33个现场核查验收项目中除4个项目方案编制完成后审批未通过仍在修改中，其余29个项目质量达标；16个涉及接待人数的现场核查完工项目中，除个别处于封山期，接待人数减少、景区门票收入受影响外，其余15个项目完工后接待人数较上年同期均有所增长，增长率达33.33%-66.67%，10个项目景区门票收入较上年同期均有所增长，增长率达4.11%-11.54%；20个文保工程类完工项目，文物保存情况均得到有效改善。此外，根据问卷调研结果，重点文物保护项目相关人员满意度较高。其中，文物保护单位相关管理人员满意度为87.24%，文物保护员满意度为85.11%，社会公众满意度为89.02%。上述相关人员对文物保护工作的整体满意度分别为89.65%、85%和91.32%。1.通过项目实施，改善了文物保存情况通过重点文物保护项目的实施，四门塔环境整治提升工程等20个已完工的文保工程类项目，工程基本按原设计方案进行施工，完成质量较好，已具备展示利用条件或恢复其应用功能；太河镇传统乡镇保护利用总体规划等4个已完工的方案编制类项目，方案批复后对整体项目实施具有重要指导作用。项目实施后，文物保存情况得到有效改善，对山东省整体文化遗产保护与传承、公共文化服务能力的提升具有重要意义；此外，2016年山东省文物保护员补助经费的发放，提高了文物保护员文保工作的积极性，对全省文物保护工作的顺利开展具有重要意义，有利于文物保存情况及时得到改善。2.通过重点文物保护工作的开展，传承民族文化、增强民族凝聚力文物保护对于继承和弘扬中华民族优秀文化和民族精神，增强民族凝聚力，维护民族团结和国家统一具有重要意义。加强文物保护，能使广大群众了解并传承中国传统文化，提高全民族科学文化素质，能够更好地继承和弘扬民族的优良传统，发挥历史文物的爱国主义教育作用，促进社会主义精神文明建设，增强民族凝聚力。山东省重点文物保护项目实施，坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的原则，在重点文物保护工作开展过程中，各文保单位利用传统工艺，坚持“最小干预”的基本原则，尽可能确保文物的完整性，做到“修旧如旧”，以保护历史信息的完整性。昌邑市绿博园民间收藏博物馆建设等项目完工后，免费对外开放，吸引了公众对文物的兴趣。通过参观欣赏馆中藏品，提高了公众对传统文化的认知，增强了民族自信心和民族凝聚力。3.通过重点文物保护工作的开展，促进经济和社会协调发展加强文物保护，合理利用和管理文物，能够为旅游业的发展提供宝贵的资源，促进文化产业和旅游业的发展，扩大就业，促进当地经济和社会协调发展。山东省文物保护工作的开展，对于当地文物旅游业的发展具有重要意义。四门塔环境整治提升等文物保护项目完工后，吸引更多的游客前来观赏游览，景区游客和门票收入均有所提高，同时也带动周边经济发展，对于山东省经济和社会协调发展具有重要意义。（三）项目存在的主要问题1.项目绩效目标不够明确，项目计划完成情况难以衡量现场核查中，评价组查阅了64个项目的绩效目标申报表，仅有17个项目在数量、质量、成本、时效、效益等方面设置了细化的绩效指标，其中6个项目的绩效目标在上述几个方面设置了可以量化的绩效指标，其余项目绩效目标不够细化、未设置可量化指标。绩效目标不明确，导致难以对项目实际完成情况进行衡量，也无法发挥绩效目标对项目实施的指导监控作用。2.过程管理不规范，项目监管有待加强评价组在现场核查中发现，2016年山东省文物局通过山东省文物保护项目申报管理系统对全省文物保护项目进行监控管理，但仍存在个别项目实施过程不规范、资金使用审批与支出内容不规范等问题，项目监督管理有待加强。3.项目进度延迟，影响预算执行根据基础表及现场核查结果，现场核查项目实际实施过程中，有个别项目实施期限晚于计划实施期限，目前处于项目前期准备阶段或开工进场阶段，尚无支出或仅有零星小额支出，造成财政资金使用效率不高，预算执行率为50.73%。截至评价期末，仍有个别现场核查项目尚无专项资金支出。项目进度延迟，主要包括以下两方面原因：（1）招投标难度大，公开招标不顺利文保项目招标单位资质要求高，本地符合资质的企业数量较少，间接导致有效投标单位少，增大了招投标难度，政府采购较难实现，导致部分项目进度延迟。评价组在现场核查中发现，部分项目在招标过程中存在多次流标、实际建设单位与中标单位不符等现象，影响项目实际进度。（2）方案批复时间较长，导致项目开工较晚评价组在现场核查中发现，由于未及时组织专家评审、评审后方案修改时间较长等原因，有些抢修项目从方案完成到方案批复时间长达6个月甚至16个月，导致项目实际开工较晚，影响整体项目进度。4.项目工程验收不及时，验收流程有待明确项目工程验收不及时，主要是由于项目实施单位提出终验申请后，未及时组织专家进行验收，直接导致无法进行财务验收，财政结余资金无法统筹安排使用，影响财政资金使用效率和效益。5.文保单位相关业务及资金管理制度缺失，后续管理能力不足评价组在现场核查中发现，个别文保项目责任单位相关业务管理制度及资金管理制度缺失，实际实施中参照国家及省级文物保护相关制度执行，未针对本单位实际情况建立相关制度。制度缺失不易于项目单位进行科学化管理，如项目实施具体审批流程不明确、实施单位内部职责分工不明确等，导致项目实施进度及效益无法保证。此外，现场核查的64个项目中，仅有25个项目相关单位建立了后期运营维护制度，13个项目相关单位制定了文物保护宣传机制，对文保项目实施后的运营管理，包括人员配置、资金投入及持续维护等有明确规划及相关保障措施，其余39个项目均未制定相关长效机制。长效机制的缺失，不利于文物保护项目的后续运营管理，不利于文物保护项目的传承与利用。五、意见建议（一）完善绩效目标，提高绩效目标填报质量绩效目标的设定，利于实际与计划相比较，考察项目绩效实现情况，资金与目标的匹配性，从而促进预算资金合理安排，提高资金使用效率。因此，评价组建议在将绩效目标纳入项目申报要求的同时，明确绩效目标的填报须细化、可衡量、合理可行等具体要求。督促相关文保单位设置合理细化的绩效目标，从而指导、监督整个项目的实施，同时为后期项目实施情况评价提供依据。（二）规范过程管理，充分发挥系统监督管理作用过程管理是项目实施管控最重要的环节，关系到整个项目的实施效果及专项资金的使用效益和效率。因此，评价组建议，在项目实施过程中，各级文物管理部门应加强项目监管，充分利用山东省文物保护项目申报管理系统对全省文物保护项目进行监控管理，督促项目实施单位及时将项目实施情况及资金使用情况在系统内更新。并将项目实施情况系统更新及时性列入考核范围，并同该地区年度项目绩效考核情况挂钩；不定期进行项目实施及资金使用情况检查，督促项目单位规范过程管理，保证项目顺利实施，最大限度发挥专项资金使用效益。（三）加快项目实施进度，提高财政资金使用效率1.建立全省文保项目资格库，降低招投标难度文保项目资质要求高，而实际实施中单个项目招投标难度较大。因此评价组建议，通过政府采购形式选取符合资质的单位建立全省文保项目施工及监理单位资格库。同时，对于进入资格库的资质单位采取年度考核淘汰制度，建立相关考核细则，明确考核要求，督促相关资质单位保质保量完成项目实施。2.明确方案批复时限要求，保证项目按进度实施评价组建议，应明确方案批复时限等要求，及时组织相关专家进行方案评审，保证项目按进度实施，提高专项资金使用效率。（四）明确项目验收流程，及时组织完工项目验收评价组建议，应具体明确项目验收细则，规定项目完成后，达到何种条件，何时必须组织验收。同时，及时对所有完工达到终验条件的项目组织相关专家进行验收，及时发现工程实施可能存在或可能对相关文物造成的影响，保证项目能够正常投入使用，做好文物的保护与传承利用。同时，按照资金管理办法，将完工验收项目的结余资金及时统筹安排使用，提高财政资金使用效率与效益。（五）督促文保单位建立健全相关制度，提高其运营管理能力评价组建议，各级文物部门应督促文保单位参照国家及省级制度，建立健全符合本单位实际情况的相关业务管理制度及资金管理制度，明确项目申报、实施、验收等业务流程，以及资金申请、支出审批及专项资金管理等，并严格执行。提高实施单位项目管理能力，保障文保项目顺利进行。同时，督促文保单位建立完善文保项目的后续运营维护制度，包括后期项目的持续维护，人员、经费保障，相关宣传措施等。完善文保单位退出机制，针对属地看管不力和法人违法导致文保单位遭受破坏，降低或取消文保单位级别等。保证文物“活下来”的同时，使文物能够“活起来”，充分体现和发挥文物的重要意义。