事业单位职员制改革：问题与方向.pdf

1 2014 年 1 月 总期第 13 期 （中国改革系列报告 NPE201402） 事业单位职员制改革：问题与方向 刘昕 （ 中国人民大学 国家发展与战略研究院、 公共管理学院 ） 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办的独立的校级核心智库 。国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队对中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究 ，以达到 “服务政府决策、引领社会思潮、营造跨学科研究氛围 ”的目标。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务进行决策。目前由陈雨露教授担任院长，刘元春教授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号 中国人民大学国学馆（紧邻新图书馆） 电话： 010-62515049 网站： NADS.ruc.edu Email: nads_ruc126，nadsruc.edu 3 摘 要 事业单位职员制对于我国事业单位的去行政化、事业单位管理人员的职业化具有重要意义。这项改革从概念提出到开始启动就已经跨越了 20 年左右的时间，但是到目前为止，尽 管改革的大体方向已经明确，事业单位职员制改革进展速度却比较缓慢。究其原因，既有事业单位内部的问题，也有外部环境的问题； 既有实践操作方面的困难，也有理论准备不足，改革思路不清的问题。 未来的事业单位职员制改革应当强调两点： 一是 要明确事业单位管理人员的独特地位和对事业单位的作用，强调打造一支职业化和专业化的事业单位管理人员队伍，逐步破解当前 事业单位管理人员队伍普遍存在的专业化程度不高、服务质量不高、职业发展道路不畅、工作积极性较差等问题，从而为我国事业单位人事制度改革乃至事业单位去行政化打下坚实的基础。 二是 在稳步推行事业单位职员制方面，首先在岗位管理、培训开发、绩效管理以及薪酬管理等方面开展一些基础性工作或设计一些过渡性的方案，不断强化事业单位管理人员的职业身份和专业化程度，提高个人的管理水平，最终达到建立真正基于事业单位特点的职员制管理体系，最终实现事业单位管理人员队伍的职业化。 关键词 ： 事业单位 职员制 职业化 4 事业单位职员制是在 我国事业单位人事制度改革过 程中提出的一种新思路。 这种改革的基本思想诞生于 20 世纪 90 年代初，进入 21世纪以来，随着事业单位改革的步伐不断加快以及事业单位去行政化思想的明确，事业单位职员制也开始从概念逐渐进入到探索阶段。但到目前为止，这一改革的进展速度还比较缓慢，改革的总体思路尚不够清晰。党的十八届三中全会的决定再次明确提出，要加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，建立事业单位法人治理结构等。在这种背景下，事业单位职员制 改革就有必要进一步深化和推进。本文 对事业单位职员制的改革历程、遇到的问题进行分析，最后提出对未来改革的一些基本思路。 一、 事业单位职员制的探索过程与现状 在传统上，我国事业单位工作人员通常被划分为专业技术人员、管理人员和工人三大类。这三类人在所从事工作的性质方面存在较为明显的差异，因而，事业单位在对这三类人员进行管理时也是有所区别的。从职业发展的角度来看，专业技术人员主要走专业技术职称晋升的职业发展路线，管理人员则主要参照政府机构的干部管理模式走行政级别晋升的职业发展路线，而工人则按照技术工人和普通工人两种不同类型，走以技能等级提升为导向的职业发展路线。而近些年提5 出的事业单位职员制是针对事业单位中的管理人员提出的一种新型人力资源管理思路。 总的来说，我国的事业单位职员制从提出到试点，主要经历了以下三个发展阶段： （一） 事业单位职员制的萌芽阶段（ 1992-1998 年） 在 1992 年召开的党的十四大上，中央提出应当按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。 1993年，国务院在关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知中提出，应根据事业单位管理人员的自身特点，建立职员职务序列， 并在此基础上实行职员职务等级工资制，即事业单位管理人员的工资划分为职员职务工资和岗位目标管理津贴两大组成部分。这是中央政府文件中第一次提出事业单位中的职员概念。 1995 年颁布的事业单位工作人员考核暂行规定要求，事业单位按照德、能、勤、绩四个方面的内容对职员、专业技术人员和工人进行考核，这是在政府的正式文件中第一次直接将事业单位管理人员称为职员。尽管文件要求对三类工作人员的考核结果都划分为优秀、合格、不合格三个等次，但却对三类人员的三个考核等次分别给出了与各自工作特征相联系的差别性描述。不过，总的来说，这 一阶段上仅仅是开始提出应当将事业单位的管理人员称为职员，以区别于公务员，但是却并没有形成所谓的职员制，即一套关于事业单位中的管理人员的正式人事制度安排。 6 （二） 事业单位职员制的初步探索阶段（ 1999-2009） 2000 年颁布的关于加快推进事业单位人事制度改革的意见系统地提出了事业单位人事制度改革的基本思路，即破除干部身份终身制，使事业单位的人员管理与党政机关工作人员的管理办法脱钩，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实 行分类管理，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，建立岗位管理制度，引入竞争机制，在事业单位全面建立和推行聘用制度。正是在这份文件中，政府第一次正式提出了事业单位职员制的概念，即“对于管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度”。 2002 年和 2006 年先后颁布的两份文件对 2000 年提出的事业单位人事制度改革意见做了进一步的深化。 2002 年颁布的关于在事业单位试行人员聘用制度的意见对事业单位人员聘用制度的各项具体制度即公开招聘、签订聘用合同、定期 考核、解聘辞聘等做出了规定。强调通过这套制度转换事业单位用人机制，即实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。 2006 年颁布的事业单位岗位设臵管理试行办法则明确提出，事业单位的岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别。其中，事业单位的管理岗位是指担负领导职责或管理任7 务的工作岗位，其设臵要适应增强单位运转效能、提高工作效率、提升管理水平的需要。事业单位管理岗位一共被划分为 10 个通用等级，即一 级至十级职员岗位。 随着以聘用制度和岗位管理制度为基础的事业单位人事制度改革的正式开始推行，事业单位职员制逐渐开始形成体系化趋势。一些行业和地区率先开始进行事业单位职员制的探索。教育部于 1999 年就发布了高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿），并且从 2000年开始在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学等五校组织开展了高校职员制度的试点工作。从地方上来看，重庆市在同一年也制订了重庆市事业单位职员管理办法（渝人发 2000136 号），于 2001 年出台了实施意见，但直到 2005 年才宣布在全市事业单位中全面推行职员制 1。 2004 年，深圳市出台了深圳市事业单位职员管理办法（试行），宣布于来年正式开始建立事业单位职员制度，以转换事业单位的用人机制。此外，江苏省也从 2005年开始进行事业单位职员制改革的试点工作。 在这一阶段上，尽管事业单位职员制作为一种制度已经逐渐浮出水面，但各方对事业单位职员制的内涵及其制度框架并未形成共识，仍然存在诸多模糊认识。这时大家甚至连对“职员”的概念界定都存在不同认识。比如，重庆市在 2000 年出台的份文件中明确指出，事业单位职员是指事业单位聘任在行政 管理岗位上从事管理工作的人员。但深圳市 2004 年颁布的事业单位职员管理办法却明确指出，文件所指的职员不仅包括事业单位中担任行政管理岗位的人员，还包括8 专业技术类岗位上的人员。 （三） 事业单位职员制的继续探索阶段（ 2010 年至今） 2010 年公布的国家中长期人才发展规划纲要（ 2010-2020 年）指出，要分类推进事业单位人事制度改革，逐步建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度，克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化 管理模式。纲要还明确指出，要“对事业单位管理人员要全面推行职员制度”。 2011 年，我国颁布了关于分类推进事业单位改革的指导意见及其九个配套文件，成为全面推行事业单位改革的重要指南。指导意见强调要逐步取消事业单位的行政级别，在人事制度方面要以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。在收入分配制度方面，以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。 然而，无论是在纲要中还是在指导意见中，政府都并未对职员制度做出任何进一步的解释，在指导意见中甚至根本就没有提到职员制的问题。但是在实践中，国家主管部门仍然强调要继续进行职员制的试点，在 2011 年 07 月 25 日举行的国家人力资源和社会保障部新闻发布会上，新闻发言人尹成基表示，人力资源和社会保9 障部已经在研究起草事业单位职员制度试点工作方案，下一步将认真做好岗位设臵管理工作，启动事业单位职员制度试点，探索完善岗位设臵动态管理机制。在地方上，江西、四川等地于 2012 年陆续开展了事业单位职员制的试点工作。 通过对职员制发展的上述三个阶段分析可以看出，一方面，作为一种专门针对事业单位管理人员而设计的制度，职员制度的大体内容已经比较明确，其中包括职员职级设计、岗位设臵、聘任、考核与培训、待遇等多项内容 2。另一方面，事业单位职员制度到目前为止仍处于试点阶段，关于职员制的整体思路以及具体的管理问题，国家并未出台明确的制度和政策，职员制仍然处于探索过程之中。 二、推行事业单位职员制的意义 总的来说，在我国推进事业单位职员制的主要目的和意义主要体现在事业单位的去行政 化以及事业单位管理人员队伍的职业化两个方面。 （一） 事业单位职员制的推行有助于事业单位的去行政化 事业单位职员制的最大意义在于它的建立有助于事业单位的去行政化，真正实现事业单位管理人员从身份管理到岗位管理的转变。自改革开放以来，尤其是社会主义市场经济体制确立以来，我国一直都在努力按照市场经济的基本规律和要求来区分政府机构、企业和事10 业单位三大类组织，并且根据组织的不同性质来强化各自的规范化管理。目前，前两类组织的管理基本上已经形成了各自的规范，即国家通过行政体制改革以及公务员制度建设，逐渐明确了政府机构的基本职能及其内部人员管理制度，同时通过现代企业制度以及劳动合同制，规范了企业的运行及其内部员工管理。相比较而言，事业单位的改革要滞后一些，直到 2011 年的关于分类推进事业单位改革的指导意见及其 9 个配套文件出台，我国事业单位改革的总体方向才明晰下来，即原来承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位将逐步脱离事业单位的序列，只留下从事公益服务的事业单位。 不过，早在这一政策正式出台之前，我国事业单位改革的一个总体思路一直都是很清楚的，这就是事业单位要去行政化，弱化甚至最终取消事业单位的行政级别，破除“官本位”思想 ，按照事业单位的自身规律来设计一套区别于政府机构的内部管理制度。由于事业单位中的专业技术人员和工勤人员的管理体系与事业单位的行政级别之间不存在直接的对应关系，因此，与事业单位的行政级别特征联系最为紧密的还是事业单位中的管理人员， 他们的职务等级、工资待遇、人事制度等一直都是参照政府机构制定的。 因此，对事业单位管理人员的管理方式进行改革实际上是事业单位去行政化的一个重要标志，而事业单位职员制恰恰扮演了这样一个标志性角色。换言之，事业单位职员制，即消除行政级别在事业单位管理人员的人事管理和收入分配制度中根深蒂固的 影响，建立以聘任制和岗位管理制度为基础的事业单位人事管理体系，是事业单位去行政化的一个重要体现，也是事