2018宏观经济财政政策分析报告.pptx

2018宏观经济财政政策分析报告,2018 年 11 月 20 日,-2-,目 录财税，问题在哪里？ .4收入四本账：还有多少增长空间？.5一般公共预算收入.5政府性基金收入.7国有资本经营收入.8社会保险基金收入.10结转结余、预算稳定调节基金等 .12财政支出：有多大压缩空间？.13中央财政支出.13地方财政支出.14减税降费空间多大？ .17中短期内减税降费空间测算.17中国企业的税负有多重？ .18税改，谁会受益？.20财税体制的深层次改革.21,万得资讯,-3-,图表目录图 1：地方财权难以支撑地方事权的扩大.5图 2：地方财政越来越依靠中央转移支付和土地财政.5图 3：财政收入四账本的增长对比.5图 4：中央和地方税收结构对比.6图 5：近年全国税收收入的结构变化.6图 6：中央近年来转移支付和税收返还规模日渐庞大.7图 7：政府性基金收入是一般公共财政收入的重要补充.7图 8：今年以来土地成交价款增速走高之后放缓.7图 9：国有资本经营收入的构成.10图 10：国有资本经营收入的用途.10图 11：社会保险基金收入具体构成. 11图 12：社会保险基金收支增速均有下滑. 11图 13：城镇职工基本养老保险缴费人数占比下降. 11图 14：中国 65 岁以上人口占比中期内显著抬升. 11图 15：财政存款余额保持较高水平.12图 16：中央财政支出结构.13图 17：地方财政支出结构.14图 18：近年来国家和省级公务员招录人数变化.16图 19：中央对地方转移支付中专项占比显著降低.16图 20：国家机关事业单位离退休支出近年来显著增加.16图 21：2018 年新发行专项债资金用途统计.18图 22：宏观税负（政府收入%GDP）的国别比较.19图 23：中等规模制造业企业税收负担的国别比较.19表 1：我国目前的税制结构.6表 2：2015 年全国土地出让收入的支出结构 .7表 3：国企利润征缴比例和方式的演变.9表 4：中央企业国有资本收益收取比例.9表 5：国企上缴利润的国别对比.9表 6：2017 年地方政府一般公共预算支出部分科目情况.15, 在经济下行压力加大、成本上升的情况下，企业普遍希望减轻税费负担，官方也多次表达这个意图。要做到减税降费，要么在存量基础上增加收入或削减开支，要么在其他财政收入与开支不变的情况下，增加财政赤字。赤字增速较难判断，但收入和开支的弹性可以较客观地分析。因此，我们回答的主要问题是，在现有的收入支出框架下，能够“挤出”多少空间来减税降费？ 财政收入四本帐（一般公共预算收入、政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金）增收的来源都有限，一个主要潜在的增收渠道是国有资本经营收入，预计中期（3-5 年内）可增收近万亿规模，但短期内可操作性并不强。我国国企利润上缴比例过低，2016 年国企利润上缴形成的收入仅有 1961 亿，而同期国企利润高达 2.3 万亿；截至 2018 年 9 月末我国国企净资产达到 61.3 万亿，可通过盘活少量股权的方式增收，尤可用来化解地方隐性债务和社会保险基金过度依赖财政补贴的问题。提高国企利润上缴、盘活部分国有资产，可至少每年增收近万亿，但短期内（未来1-2 年）能推出的概率较低。此外，财政存款余额一直保持较高水平，短期内地方政府还可通过增加调出、减少调入一般预算稳定调节基金，盘活政府存量资金的方式来增加收入，由于部分国库库款比如政府性基金结余的调动需要国土部门批复，这个变动有难度。 财政“节流”，地方一般公共预算存在腾挪的空间，但也需要其他方面的调整相配合，如果执行顺利，短期或有 7000 亿左右的腾挪空间。2019年国考招录人员较去年将缩减四成，若公共服务支出占比从 8.8%压缩至8.3%，则可节约财政资金 1000 亿元左右；一般预算支出中基建类项目可通过压缩不必要的建设开支、以及把有经营性收益的项目适度腾挪到政府性基金支出部分，若城乡事务和交通运输支出占比小幅下滑，或可节约预算内资金 6000 亿元，狭义财政赤字不受影响，但中义财政赤字会上升（专项债增加）；如果提高社保基金的省际调剂比例、增加国有资本经营收入对社保基金的补充，则可压缩一般预算支出对社会保险基金的财政补贴（超过万亿），但预计这个改革短期内推进概率不大。 总之，增收空间较小，节流的操作性稍强，如果减税幅度较大，主要还是要靠财政赤字率的扩大来弥补收入的不足，当然财政存量资金的盘活也有帮助。需关注财政政策可能变化的时点，比如中央经济工作会议和明年的两会。国际比较来看，我国的宏观税负较高，尤其体现在企业税负。我们根据投入产出表估算了三种假设的增值税减税方案的效果，减税规模或达 6200 亿1.48 万亿元。如果增值税减税力度较小，不排除政府搭配调低企业所得税率来降低企业综合税负，比如针对国家鼓励的领域，譬如中小企业、科创企业等开展结构性减税政策（如降税率、增加税收抵免项等）。值得注意的是，增值税的调整无需人大通过，但所得税的调整需经过人大，比如两会决议，因此增值税减税落地或更可期。,-4-,中国企业税费负担较重已成共识。在经济下行压力加大，成本上升的过程中，企业普遍希望减轻税费负担，官方也多次表达这个意图。今年 10 月初财政部部长在接受媒体采访时就表示1，财政部正在研究更大规模的减税、更加明显的降费措施。那么，减税降费的空间有多大？要做到减税降费，要么在存量基础上增加收入或削减开支，要么在其他财政收入与开支不变的情况下，增加财政赤字。赤字适宜增加多少不容易从理论上判断，但收入和开支的弹性有多大可以较客观地分析。我们这里要回答的问题就是，在现有的收入支出框架下，我们能够“挤出”多少空间来减税降费？财税，问题在哪里？我国的财税体制经历了从统收统支到财政包干再到分税制的发展阶段，自1994 年推行分税制以来，中央财力得以明显增强，进而用于国防、重点建设、行政、文教卫、外交等领域，并通过转移支付调节地区之间发展的不平衡，促进公共服务均等化。20 多年来，分税制发生了系列重大调整和变化：2002 年，国务院将所得税定为央地共享税，中央与地方分成比例在 2004 年调为 6：42；2016 年国家全面施行营改增，地方财政依赖的营业税消失之后，国务院将地方在增值税中的分成比例从 25%提高到 50%3；2018 年，国务院印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案，适当增加中央在基本公共服务领域的事权；此外，近年来中央对地方的转移支付规模也日渐庞大（见图 1、2）。央地共享税和转移支付规模越来越大，背后主要是地方财政缺乏独立的地方税种抑或地方财权来执行地方事权。在一般公共预算体系之外，地方政府更多通过土地财政（见图 2）和隐性举债来谋得地方发展资金4，其中隐性举债的方式包括地方融资平台、PPP、政府产业基金等。,1,gov/zhengce/2018-10/07/content_5328378.htm，以更积极的财政政策护航,中国经济行稳致远财政部部长刘昆回应经济热点问题。,2,2002 年，国务院将所得税在中央和地方之间进行分成，在保证各地 2001 年地方实际所,得税收入基数的基础上，中央与地方按 5:5 的比例分享所得税收入，实施增量分成。2004 年这一比例调整为 6:4。起初几年，中央财政从所得税收入分享改革中多得的财力，几乎全部用于对中西部地区的一般性转移支付。注：除铁路运输、国家邮政、中国工行、农行、中行、建行、开发行、农发行、进出口行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税一律由中央和地方分享。,3,摘自国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案,的通知（国发2016 26 号），同时通知还规定，中央上划收入以 2014 年为基数通过税收返还方式还予地方。,4,政府性基金收入是地方广义财政收入的重要组成，而土地出让金占地方政府性基金收入,8 成左右。同时由于土地出让需要缴付征地拆迁补偿、土地前期开发成本等（此类成本性支出约占土地出让收入的 70%左右），在此我们对土地出让收入扣除了成本性支出。,-5-,图 1：地方财权难以支撑地方事权的扩大。注：此处地方财政收入指地方一般公共预算收,图 2：地方财政越来越依靠中央转移支付和土地财政,入，并不包括中央的转移支付和税收返还。收入四本账：还有多少增长空间？政府的财政收入来源可分为四本账，包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入，其中每一项的演变大致如图 3 所示。图 3：财政收入四账本的增长对比一般公共预算收入一般公共预算收入作为地方政府最主要的收入来源，包括税收收入和非税收收入，其中非税收收入含专项收入、行政事业性收入、罚没收入等，随着国家对各类费改税的规范，非税收入占公共财政收入的比重有所下降，2017年为 16.35%。中国目前的税制结构有五大类 18 个税种（见表 1），可以看到规模较大的税多为国税或中央与地方共享税，地方并未建成较为独立的税收体系（见图 4）。以所得税为例，其共享税的定位始于 2002 年，当初是为了缓解中央财政的困难，以 2001 年为基数在增量上中央与地方进行税收分成。2001 年至今所得税收入经历了 10 多倍的增长（2001 年的基数几乎,-6-,可忽略不计）中央与地方在所得税收入方面的分配差距日渐明显。表 1：我国目前的税制结构，注：表中数字为该税收入占整体税收收入的比重（2017 年财政数据）。近年来企业缴纳的税收（增值税+营业税+所得税）贡献稳定在 60-65%之间（见图 5），这从侧面反映企业税收负担并没有显著改善。,图 4：中央和地方税收结构对比。注：数据为 2017 年度,图 5：近年全国税收收入的结构变化，注：增值税包含进口增值税和出口退税。转移支付已不能简单定义为中央对地方政府的财力补助和省域财力再平衡，相当程度上是对不完善的税收体系的一种纠正。近 10 年来，我们看到中央的转移支付和税收返还规模增速较快（见图 6），尤其是 2009 年四万亿的出台，中央加大专项转移支付力度（同时要求地方财政出相应配套资金），转移支付增速远超公共财政收入的同期增速。同时我们也看到，2013 年以来中央转移支付增速明显回落，或表明中央转移支付的增速已受限，未来可能更多的是结构性优化调整。国务院于 2014 年发布关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见，已经提出要改革和完善中央对地方的转移支付制度。 20 多年以来，专项转移支付占整体转移支付规模的 50%以上，而专项转移支付具有行政审批色彩浓厚、地方配套压力较大、涉及领域过宽等缺点，在很大程度上弱化了转移支付的使用效果。意见提出要将一般转移支付占比提高到 60%以上，这一结构的优化会增强地方财政资金支出的效果。但整体而言，受制于转移支付的空间有限，地税体系并不完善，地方政府寻求预算外融资的动机始终存在。,-7-,图 6：中央近年来转移支付和税收返还规模日渐庞大政府性基金收入政府性基金收入作为地方财政的重要补充（见图 7），在地方经济发展中发挥重要作用，其中土地出让收入占比高达 80%以上。但土地出让收入用于征地拆迁等的支出较多，根据财政部 2015 年披露的土地出让收支详细数据，土地出让收入中用于基建的比例仅约为 37%。再结合其他类型政府性基金收入的支出情况，我们估计 2017 年政府性基金收入用于基建的比例约为 2.8万亿（同期地方政府性基金支出总额为 6.1 万亿）（见表 2）。表 2：2015 年全国土地出让收入的支出结构单位：亿元资料来源：财政部2015 年全国土地出让收支情况,图 7：政府性基金收入是一般公共财政收入的重要补充,图 8：今年以来土地成交价款增速走高之后放缓。注：数据截至 2018 年 10 月,-8-,根据“房住不炒”的调控基调，未来房地产市场获得超额收益的时期或难再续。伴随着房企融资条件收紧，棚改货币化安置比例因城施策5，以及房地产法的酝酿出台，或有效打压炒房预期，近期土地市场频现流拍6，土地成交的溢价率也低于往年，说明土地市场热度已明显降温（见图 8）。未来政府需要在土地一级出让市场（征收出让金）和二级市场（征收房产税）之间取得平衡。国有资本经营收入7国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，当年不列赤字，是政府预算的重要组成部分8。2015 年实行的新预算法中指出，国有资本经营预算应当安排资金调入一般公共预算。但目前来看，国有资本经营预算收入不仅偏低（与近年来国企较高的利润形成鲜明反差），其转入公共预算的比例也较低（2015年不足 10%）。国有资本经营收入偏低，与国企分红比例低有较大关系。2016 年国有资本经营收入中利润收入仅有 1961 亿，同期国企利润 2.3 万亿。国企分红比例较低主要基于两点理由：本身处于高增长或高投资阶段的国企，需要留存较多利润用于再投资；之前国企承担了较多的社会职能，需要留存较多利润解决债务、人员、厂办大集体等历史包袱问题。但目前来看，经济整体的投资边际效益递减，应该减少对资本投入的依赖（尤其是传统的产能过剩行业）而用于扩大内需和社会保障支出，同时国企的历史问题已经有了较大程度解决，这两点都支持国企应该提高上缴财政的比例。根据关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知（财企201459 号），目前央企收益上划的比例如下，大部分央企利润上缴比例集中在 10%和 15%两档（见表 3、4），与国际相比存在较大差距（见表 5）9。从上市公司的数据来看，央企和地方国企 2015-2017 年的平均股息派发率分别为 26.6%和 27.5%，考虑到该类企业的大股东多为国企性质的集团公司，集团上缴财政的平均比例为 10%-15%10，国有资本经营收入自然会偏低。,5,2018 年 7 月 12 日，住房和城乡建设部有关司局负责人表示要因地制宜推进棚改货币化,安置。商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。,6,据中原地产统计，2018 年前 7 个月，全国土地流拍数量高达 796 宗，其中一线城市流,拍 13 宗，二线城市流拍 154 宗，三四线城市合计流拍 629 宗，不仅远高于去年同期，还创下近年流拍数量新高。finance.sina/china/gncj/2018-08-14/doc-ihhtfwqr1615441.shtml,789,归财政部管理，单独列收支，当年不列赤字，基本是以收定支。国务院关于试行国有资本经营预算的意见，国发200726 号。十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，“提高国有,资本收益上缴公共财政比例，2020 年提到 30%，更多用于保障和改善民生”。,10,摘自 tradingeconomics/united-states/social-security-rate-for-employees，其中美,国现行的社保缴费率为 7.65%，英国为 12%，日本为 14.75%。,-9-,表 3：国企利润征缴比例和方式的演变表 4：中央企业国有资本收益收取比例表 5：国企上缴利润的国别对比除了国企分红比例低之外，庞大的国企资产并没有被盘活。从图 9 我们可以看到，国有资本经营收入中利润占比最高（为国有独资企业上缴），而股利股息收入、产权转让收入等数额和占比非常低。当前我国国企改革正进入深水区，国企杠杆率高企，部分企业缺乏活力，需要引进资金、相关技术和先进管理经验，这时如能引进合适的资金和科技入股，加快推进混合所有制改革，对于国企做大做强、引领产业改革，同时充实中央尤其是地方财政收入具有积极意义。此外，国有资本经营项目以收定支，当年不列赤字，因此其支出去向通常与收入来源相对应，资金运用偏保守（见 10）。根据财政部统计11，截至 2018 年 9 月末，非金融国有企业资产总额 175.1万亿（央企和地方国企分别为 79.6 万亿和 95.5 万亿），净资产总额 61.3万亿（央企和地方国企分别为 25.8 万亿和 35.5 万亿）。资产规模庞大，尤,11,2018 年 1-9 月全国国有及国有控股企业经济运行情况，财政部，,zcgls.mof.gov/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201810/t20181026_3055588.html。,-10-,其目前过度负债的地方政府融资平台亟需市场化转型，部分平台具备一定的可变现资源，可以通过出让少部分股权等方式解决债务和转型发展问题。,图 9：国有资本经营收入的构成。,图 10：国有资本经营收入的用途。注：时间为 2015 年可见国有资本经营收入具备较大的扩展空间，通过提高国企利润征缴比例、促进国企市场化改革等措施可有效增加相关财政收入，进而在支持一般公共预算支出、化解地方政府隐性债务、以及补充社会保险基金等方面发挥重要作用。社会保险基金收入社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。我国一直在着手建立基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险三支柱的养老保障体系，但基本养老保险目前仍发挥最重要作用。图 11 为社会保险基金收入的具体构成，近年我国社会保险基金收支增速均有下滑，但收入下滑更快（图 12）。根据社科院发布的中国养老金发展报告 2016，2015 年我国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额达到 4.7 万亿，而该账户的累计结余额为 3.5万亿，存在近 1.2 万亿空账且这一缺口逐年扩大，背后的原因包括并轨前的养老金缴纳双轨制、城镇职工缴费率下降（图 13）等。考虑到空账缺口进一步扩大的可能，以及未来急剧增加的人口老龄化压力（图 14），一方面要加快发展二、三支柱（截至 2015 年年底，建立年金的企业数量占比不足全国企业法人单位的 10%，远低于发达国家 40%以上的水平）、加大财政的支持力度（如一般公共预算、国有资本经营预算收入的转入），另一方面还是要保障社会保险基金收入自身的稳定增长。,-11-,图 11：社会保险基金收入具体构成注：基本养老保,图 12：社会保险基金收支增速均有下滑,险中政府补贴达 8004 亿根据 2018 年 7 月发布的国税地税征管体制改革方案，各项社会保险费将于2019年1月1日交由税务部门统一征收。该举措会产生怎样的影响呢？以养老保险费为例，企业缴纳基数的下限和上限为当地平均工资的 60%和300%12，在该区间内以员工实际工资相应比例缴纳，但实践中存在部分企业按下限缴纳的情况，税务部门征管后将会极大杜绝这种少缴漏缴社会保险费的行为。但我国目前各省企业缴纳社会保险费的名义费率在 20%-30%之间（五险一金与员工当年实际工资之比，且不考虑住房公积金），远高于 10%-15%的国际水平，在社保征缴效率和缴费基数做实的情况下，需要做好降低企业缴纳社保费率的问题13，或者说需考虑企业的综合税收负担平衡问题。,图 13：城镇职工基本养老保险缴费人数占比下降,图 14：中国 65 岁以上人口占比中期内显著抬升，联合国人口署,1213,私营企业职工、个体工商户雇工和非本市城镇户口职工不得低于 50%。2018 年 9 月 6 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，抓紧研究适当降低社,保费率，确保总体上不增加企业负担。,-12-,结转结余、预算稳定调节基金等地方政府每年的财政支出，除了流量还有存量的财政收入结余等。从 2017年各省份的财政支出数据来看，地方政府每年大致有 100-500 亿的资金结转结余至 2018 年使用。而调入资金的规模多保持百亿左右的规模，通常为地方政府从当年国有资本经营收入、清理的预算外资金、国库等渠道调入。此外，预算稳定调节基金14作为一般公共预算的特有基金，也会在财政支出面临困难时纾困。由于财政部并未直接公布地方口径的 2017 年度预算稳定调节基金余额，我们根据 2009-2016 年中国财政年鉴相关数据推断出 2015 年年末地方政府的预算稳定调节基金余额约 1.3 万亿，再根据若干省份在近两年预算执行报告中的描述，预计 2017 年年末地方预算稳定调节基金的余额约 1.4 万亿。其中广东、上海、江苏余额在千亿以上，而西部省份多在百亿左右，规模大小与地方财力状况呈正相关。综合来看，每年年底的财政存款保持较高余额（见图 15），根据前述推断这其中主要包括当年结转结余资金、预算稳定调节基金以及政府性基金余额等，这部分资金目前有 1 万亿左右的规模用于国库定期存款，但用于实际支出的规模并不大，2017 年甚至还出现增长。未来财政存款的盘活，也会成为支撑财政支出的重要来源之一。图 15：财政存款余额保持较高水平整体来看，我国的财政收入制度存在若干待改善之处。税收制度方面，存在企业税负较重、流转税占比过高问题，税收在初次征收时并没有很好发挥调节收入分配的作用，由于其针对居民征税更多是针对工资收入和消费行为而缺失对财产的征税，不利于调节收入分配。,14,预算稳定调节基金，是指为实现宏观调控目标，保持年度间政府预算的衔接和稳定，,各级一般公共预算设置的储备性资金。根据财预201835 号文的规定，一般公共预算中的结余资金和连续结转两年的仍未用完的资金均应用于补充预算稳定调节基金，政府性基金收入在满足一定条件时的结转和结余部分也应用于补充该基金。,-13-,财政收入分配和债务融资方面，央地财权事权不匹配，以及对地方正规发债融资的约束较大，使得地方政府过于依赖土地财政和隐性举债行为来获得发展建设资金，助长了房地产泡沫。财政支出：有多大压缩空间？未来的减税降费空间测算，除了关注财政收入，更要关注财政支出可能的压缩空间，这需要从两个维度央地财政支出和四账本对应的总支出统筹考虑。1994 年分税制改革以来，中央财政收入在收入结构中占比较高，但由于事权大部分在地方政府，中央多以转移支付和税收返还的形式返还给地方政府。中央财政支出以 2017 年为例，中央财政收入为 8.1 万亿，但实际中央财政支出仅为 3.0万亿。从中央财政支出来看，国防、国债还本付息、科学技术、公共安全、粮油物资储备、教育、一般公共服务等 7 项合计占比超过 77%，其中一般公共服务近年来已经有所压缩，而国债还本付息支出还会随着国债存量规模的扩大进一步增加（图 16）。从财政部编制的 2018 年财政预算来看，这 7 项支出中除粮油物资储备外（政策性棉粮油去库存力度加大，减少利息费用补贴支出约 100 亿）均有较大幅度增长，一般公共服务、科学技术和债务付息支出均呈两位数增长。图 16：中央财政支出结构结合今年 2 月国务院印发的基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知，未来教育、环保等基本公共服务的事权将会进一步上划到中央，综合考虑这些因素，中央财政支出压缩的空间不大。,