澜沧江-湄公河可持续基础设施建设与投融资报告.pdf

环境可持续公路基础设施研究报告澜沧江 - 湄公河可持续基础设施建设与投融资中国 - 东盟环境保护合作中心2018 年 10 月本报告与以下机构合作完成:wwf. 澜沧江-湄公河可持续基础设施建设与投融资环境可持续公路基础设施研究报告WFWWF的工作范围遍及100 多个国家和地区，横跨6大洲+1001961自 1961 年 以 来，WWF就始终是一家领先全球的生态保护组织全球有500多万人支持 WWF+5M+50MWWF 全球有 5000 余名员工INT2018中国报告100%再造纸wwfchina我们在这里为了遏制地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。目录引言 一、全球可持续公路基础设施建设：内涵与趋势 11. 发展内涵 12.发展趋势 3二、澜沧江 - 湄公河区域公路基础设施建设投资现状 41. 区域基础设施建设与发展总体概况 42.区域基础设施可持续发展的相关法律法规概况 53. 澜沧江-湄公河公路基础设施建设与投资现状 6三、多边开发机构在澜沧江 - 湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验 71.世界银行集团（World Bank Group, WBG） 72.亚洲开发银行（Asian Development Bank, ADB） 10四、中国推动澜湄可持续公路基础设施投资建设的实践 151. 中国对澜沧江-湄公河区域公路基础设施建设与投融资的支持和保障 152. 澜湄公路基础设施投融资建设的地方行动以云南为例 19五、前景与建议 21参考文献 23引言澜沧江-湄公河区域由柬埔寨、中国、老挝、缅甸、泰国、越南等六国构成，是亚太地区的主要经济增长点也是“一带一路”倡议的重要区域支点。2016年3月，澜沧江-湄公河合作首次领导人会议的召开宣告全流域六国共商、共建、共享的新型次区域合作机制正式建立。澜湄合作将发展跨境经济，加强产能合作，开展优势互补，着力推动基础设施互联互通建设。“公路基础设施建设互联互通”是澜沧江-湄公河区域与“一带一路”建设的优先领域。开展澜沧江-湄公河区域公路基础设施投资建设与绿色化研究，有助于促进中国内陆和整个“一带一路”沿线各国的联系，为各国的投资经贸往来奠定良好基础，促进区域一体化进程和可持续发展。澜沧江-湄公河区域是连接中国和东南亚、南亚地区的陆海桥梁。由于多重因素影响，这一地区的经济和社会发展相对不均衡。由于基础设施建设的融资能力、技术与经验有待提高，区域内基础设施供给不足，制约了区域经济增长速度和可持续发展能力。近年来，区域内各国都在积极进行经济改革，调整产业结构，扩大对外开放，在基础设施建设领域，尤其是交通基础设施网络连通方面已经取得较大提升，也为促进区域经济增长、脱贫和提高人民生活质量发挥了重要作用。根据亚洲开发银行2017年发布的数据，2016年至2030年期间，预计东南亚地区基础设施投资需求将达到3.147万亿美元，投资需求占GDP的5.7%。澜沧江-湄公河区域的基础设施建设与投资领域发展潜力巨大，将面临前所未有的发展机遇。与此同时，实现澜沧江-湄公河可持续基础设施互联互通也存在一定挑战。首先，部分国家工业发展水平薄弱，基础设施完善程度不高，参与可持续基础设施建设的投资开发能力有待提升。其次，澜沧江-湄公河区域开展国际合作时间较长，参与的国际合作机制较多，不同合作机制对于可持续发展的侧重点存在差异，如何充分利用各方经验，推动区域内可持续基础设施建设长期发展是需要探讨的重要议题。再次，可持续基础设施的标准与实施方法在区域基础设施建设中仍有待加强。为推动实现澜沧江-湄公河区域公路基础设施互联互通和可持续发展，报告建议：1. 建立政策对话平台与能力建设体系，促进可持续公路建设理念与经验分享。加强澜湄区域政府、企业、金融机构、研究机构、社会组织等对话与合作，提高企业在基础设施建设中的环境与社会风险分析与管理水平，开展企业环境管理能力建设项目。2.促进环境政策主流化，推动澜沧江-湄公河可持续基础设施标准的联合研究，结合澜湄区域经济发展情况和各国实际需求以及负担能力，推动澜湄可持续公路基础设施全生命周期设计、建设和运营的标准规范和环境管理体系研究以及在区域的应用推广。3. 推动澜沧江-湄公河合作机制框架下金融机构体系的绿色化，引入并构建相对高标准的环境与社会风险管控体系，推动中国金融机构参与澜沧江-湄公河合作机制建设，加大对绿色低碳项目、生态环境保护项目投资。4. 建立完善和相对透明的公路交通类基础设施建设项目环境与社会风险信息公开制度，加强同公众、社区和非政府组织的对话合作，更多关注社会公平与提升民生福祉。5.在澜沧江-湄公河合作框架推动绿色公路基础设施建设综合试点，将生态规划先进技术、生态廊道建设标准和理念融入区域公路基础设施建设具体项目中。在此，我们对所有参与人员和提供支持的各方专家表示感谢。其中，技术报告组由中国-东盟环境保护合作中心（澜沧江-湄公河环境合作中心）的周国梅女士、张洁清女士、李霞女士和世界自然基金会中国办公室的王伟康女士负责，报告由李霞女士、王伟康女士、卢笛音女士、唐华清女士撰写，丁宇女士、郭丽娜女士、于楠女士提供了相关素材支持。报告在撰写过程中，特别感谢环境保护部国际合作司郭敬司长、宋小智副司长、李永红处长、王迎副处长、胡云方女士，交通运输部规划院主任黄全胜先生、国际金融论坛副秘书长孙轶頲先生、国家开发银行研究院田惠敏先生、中国社会科学院西亚非洲研究所研究员贺文萍女士、中国水电水利规划设计总院周世春先生、中国对外承包工程商会尚升平先生，对报告撰写过程中提供的指导和研究支持。引言引言1 2一、全球可持续公路基础设施建设：内涵与趋势1. 发展内涵交通基础设施建设作为国民经济的支柱产业之一，对国民经济发展起着至关重要的作用。交通可分为公路、铁路、航空、水运等运输方式，本报告重点以公路基础设施作为关注点。公路基础设施的建设和运营阶段涉及到对环境的直接影响和间接影响，如建设过程中的矿业开采、化石能源使用、生态环境破坏、污染排放等各方面的直接环境影响，以及运营中由车辆导致的污染排放、交通问题以及噪声等间接影响。在国际上，根据世界公路组织（World Highways）定义，可持续公路或绿色公路建设通常意味着通过不同的可持续发展做法将道路建设对环境的影响限制在最低水平。目标是在限制排放的同时最大化公路的使用寿命1。2016年，中国交通运输部推出了关于实施绿色公路建设的指导意见，提出绿色公路建设的重点要求包括提高资源利用效率、加强生态保护、生命周期管理、技术与管理创新等若干方面。专栏 1：关于实施绿色公路建设的指导意见内容摘要2016年7月20日，中国交通运输部推出了关于实施绿色公路建设的指导意见（以下简称“意见”）。主要内容如下：1.意见的基本原则：坚持可持续发展，坚持统筹协调，坚持创新驱动和坚持因地制宜。2.意见的建设目标：到2020年，绿色公路建设标准和评估体系基本建立，绿色公路建设理念深入人心，建成一批绿色公路示范工程，形成一套可复制、可推广的经验，行业推动和示范效果显著，绿色公路建设取得明显进展。3.意见的主要任务是：（1）统筹资源利用，实现集约节约。集约利用通道资源，严格保护土地资源，积极应用节能技术和清洁能源，大力推行废旧材料再生循环利用。（2）加强生态保护，注重自然和谐。推行生态环保设计，严格施工环境保护，加强运营期环境管理。（3）着眼周期成本，强化建养并重。突出全寿命周期成本理念，全面实施标准化施工，提高养护便利化水平。（4）实施创新驱动，实现科学高效。加强绿色公路技术研究，大力推进建设管理信息化，总结推广建设管理新经验，探索设置多元化服务设施，丰富公路综合服务方式。（5）完善标准规范，推动示范引领。制定绿色公路标准规范，开展五大专项行动，打造示范工程。1 worldhighways2015年9月，联合国提出了2030年可持续发展议程并获得了193个会员国的一致通过。议程包括17个可持续发展目标和169项具体目标。交通虽然不直接在17个可持续发展目标之内，但是和食品安全、健康、能源、基础设施以及城市等多个目标息息相关，对实现2030年可持续发展目标具有重要作用。表 1. 与交通相关的可持续发展目标和具体目标可持续发展目标具体目标相关指标目标2消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业2.3到2030年，实现农业生产力翻倍和小规模粮食生产者，特别是妇女、土著居民、农户、牧民和渔民的收入翻番，具体做法包括确保平等获得土地、其他生产资源和要素、知识、金融服务、市场以及增值和非农就业机会目标3确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉3.6到2020年，全球公路交通事故造成的死伤人数减半交通事故致死率3.9到2030年，大幅减少危险化学品以及空气、水和土壤污染导致的死亡和患病人数室内外污染导致的死亡率目标6为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理6.1到2030年，人人普遍和公平获得安全和负担得起的饮用水目标7确保人人获得负担得起的、可靠和可持续的现代能源7.3到2030年，全球能效改善率提高一倍单位GDP能源强度目标9建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新9.1发展优质、可靠、可持续和有抵御灾害能力的基础设施，包括区域和跨境基础设施，以支持经济发展和提升人类福祉，重点是人人可负担得起并公平利用上述基础设施单位增加产值的CO2排放目标11建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区11.2到2030年，向所有人提供安全、负担得起的、易于利用、可持续的交通运输系统，改善道路安全，特别是扩大公共交通，要特别关注处境脆弱者、妇女、儿童、残疾人和老年人的需要公共交通便捷的人口比例（按年龄、性别、残疾人）11.6到2030年，减少城市的人均负面环境影响，包括特别关注空气质量，以及城市废物管理等城市年平均细颗粒物水平目标12采用可持续的消费和生产模式12.c对鼓励浪费性消费的低效化石燃料补贴进行合理化调整，为此，应根据各国国情消除市场扭曲，包括调整税收结构，逐步取消有害补贴以反映其环境影响，同时充分考虑发展中国家的特殊需求和情况，尽可能减少对其发展可能产生的不利影响并注意保护穷人和受影响社区单位GDP化石能源补贴12.3到2030年，将零售和消费环节的全球人均粮食浪费减半，减少生产和供应环节的粮食损失，包括收获后的损失目标13采取紧急行动应对气候变化及其影响13.1加强各国抵御和适应气候相关的灾害和自然灾害的能力13.2将应对气候变化的举措纳入国家政策、战略和规划资料来源：Partnership for Sustainable Low Carbon Transport全球可持续公路基础设施建设：内涵与趋势全球可持续公路基础设施建设：内涵与趋势3 42. 发展趋势根据不同开发机构和国际组织的研究经验、战略规划和重点领域，发展中国家未来在可持续公路基础设施领域的发展趋势主要包括：（1）应对快速增长的公路基础设施需求当前的公路交通在满足偏远地区贫困人口的交通需求、促进发达地区和落后地区的交通互联方面仍然有着较大缺口。在发展中地区，偏远区域较高的贫困率很大程度上是交通不便捷导致的。在公路领域，高速公路网络建设能够有效降低区域交通和贸易成本，推动经济增长，较低等级公路质量提升对改善民生至关重要。（2）多元的融资渠道和推动社会资本参与推动多元的融资渠道和社会资本参与为建设可持续公路基础设施注入新活力，也有利于可持续基础设施建设与的长期性和稳定性。由于发展中国家制度保障有待完善相关经验不足，存在不可预期的政治、环境与社会风险，以及可持续基础设施投资周期过长带来的期限错配等现实情况，在发展中国家可持续公路基础设施领域，私营部门贷款比例普遍较低，有必要采取相关措施推动社会资本参与。（3）基础设施可持续运营管理一般来说，每1美元的道路基本维护费用缺失都会导致车辆的运营成本增加超过3.9美元。许多发展中国家和地区在道路基础设施维护方面仍然存在较大缺陷。一些政府更加注重新的道路建设，却忽视了对已有公路的维护，在公路交通可持续运营维护领域缺乏必要的政策、体制安排和维护能力。（4）推动区域合作与一体化发展区域合作与一体化发展是很多国家、地区、国家组织的工作重点与长期战略。在运输部门，为促进和实现一体化发展就意味着加快完成区域道路网络所需的投资，建立投资计划，创建竞争性的区域交通网络，以及开发更快更有效的方式来精简跨境规则和程序。尽管国际社会已经形成了共识，可持续基础设施是促进包容性增长、实现可持续发展的必要措施，可持续基础设施对基础设施从设计、建设、运营及各个环节涉及到的资金和技术等都有着较高的要求，而标准体系的不完善使可持续基础设施建设具有挑战，投资建设者的可持续基础设施理念和技术能力不足以及可持续基础设施标准的统一性问题都造成了可持续基础设施难以在大范围地区推广。对基础设施的成本效益分析显示，可持续的基础设施在前期投资要求较高，但是后期运营成本较低，而目前缺少商业模型对可持续基础设施全生命周期的成本效益进行合理配置也是可持续基础设施投资的一个主要限制因素。二、澜沧江-湄公河区域公路基础设施建设投资现状公路基础设施互联互通和国际大通道建设，不但能够改善澜湄地区公路的技术等级结构，还能促进区域内各国的空间能力提高，投资环境改善，扩大商品交易和产业规模，为产业布局和要素流动提供有效支撑，实现区域内部和交通运输沿线的经济实力大幅度增长。同时，区域之间公路基础设施的升级和扩建促成运输线路沿线生产技术、人力、资本、物流、产业、市场的高度聚集，实现区域经济一体化发展。1. 区域基础设施建设与发展总体概况尽管部分亚洲国家的基础设施建设已经达到了较为先进的水平，但总体水平上来说，澜湄地区的基础设施在数量上和质量上仍处在世界平均水平以下。 表 2. 澜沧江 - 湄公河各国基础设施竞争力排名2基础设施总体质量道路质量铁路基础设施质量港口基础设施质量航空基础设施质量有效航空座位公里数电力供应质量百人移动电话拥有数量百人固定电话拥有数量总体基础设施排名中国43 39 14 43 49 2 56 105 64 42柬埔寨95 93 98 76 99 81 106 35 116 106老挝81 91 N/A 132 100 115 77 131 73 108泰国72 60 77 65 42 15 61 55 91 49越南85 89 52 77 86 29 85 40 99 79缅甸数据缺失数据来源：全球竞争力报告 2016-2017，哥伦比亚大学在公路交通基础设施方面，东南亚公路网是亚洲公路网（Asian Highway，AH）在东南亚国家境内的部分整合。亚洲公路网是联合国亚太经济社会委员会（U.N. Economic and Social Commission for Asia and the Pacic，ESCAP）从1959年以来倡导规划的一个连接亚洲地区各国重要城市的国际公路交通运输网络。东亚和东北亚公里路段最长，其次是贯穿印度公路所在的南亚，东南亚位列第三，并且绝大部分分布在印尼和泰国，其他东南亚国家则修建程度不一。东盟交通部长会议上曾经为东盟境内公路基础设施建设制定了公路标准的阶段性计划。第一阶段，到2 数据来源：全球竞争力报告2016-2017（The Global Competitiveness Report 20162017, Columbia University）全球可持续公路基础设施建设：内涵与趋势澜沧江-湄公河区域公路基础设施建设投资现状5 62000年各国要在国内完成公路路线布局和标示；第二阶段，到 2004 年要在规定线路上安装通用的路牌，公路标准不得低于三级公路标准；第三阶段，到2020年，所有指定公路标准不等低于一级公路标准，非主干路线标准不得低于二级公路标准。但受制于交通项目资金不足，该计划如期完成存在较大阻碍与困难。2. 区域基础设施可持续发展的相关法律法规概况涉及到投资中的环境保护与管理，大多数国家都在外商投资法与环境保护相关法律中进行规定，是企业与机构开展海外投资与建设中的重要准则。澜沧江-湄公河地区各国都制定了投资与环境法律，但是目前各国投资法中并未界定对基础设施投资的环境保护相关规定，针对基础设施建设的环境保护相关规定主要由环境影响评价法或相关条例进行界定规范。专栏 2：柬埔寨针对基础设施投资建设的环境影响评价规定3柬埔寨环境影响评估程序法令明确了应当进行环境影响评价的项目的类型和规模，首先附件将所有的项目分为四类：工业、农业、旅游业、基础设施等。基础设施类别下面包括城市化发展；桥梁、国家公路、铁路和港口建设；餐馆和旅店；航空港建设等小类。环境影响评估程序法令第6条规定，基础设施项目首先需要提交的是初始环境影响评价（IEIA）报告和项目可行性研究报告。同时根据该环境影响评估程序法令第7条、第9条，地方性的项目投资者需向省-直辖市级环境办公室提交其环境影响评价报告和可行性研究报告，以供审查。非地方性项目需将报告提交至环境部进行审查。与初始环境影响评价相对应的是环境影响评价，该环境影响评估程序法令第8条规定，那些对自然资源、生态系统、健康和社会公益可能造成严重影响的项目的所有者需要提交全方位的环境影响评价报告和可行性分析报告。初始环境影响评价类似于全面环境影响评价的分流岔口，只是其中一部分才需要进行全面的环境影响评价。一般环评流程如下：提交投资计划。投资者需要将该投资建议向环境部门进行陈述，供其审查。筛查环境影响。环境部门审查后会有三种可能结果。一是无需进行环境影响评价；二是需要进行初始环境影响评价；三是需要进行全面的环境影响评价。如果环境部门认为该项目可能会对自然资源、生态系统、健康和社会公益产生严重影响，那么环境部门会要求项目投资者进行全面的环境影响评价。确定环境影响评价的范围审查与评价。对于需要进行环境影响评价的项目，环境部门会对其评价报告进行仔细审查与评价。制定减轻损害的措施。如果该项目的确会对自然资源、生态系统、健康和社会公益产生严重影响，环境部门会要求投资者采取相应的减轻损害措施。提交环评报告。项目投资人需向环境部门对其之前的活动做进一步的报告。环评报告审查。在投资者做出进一步报告之后，环境部门会进行审查。公布审查决定。如果最终申请项目的环境影响评价报告符合要求，环境部门会做出肯定性决定，投资者可以顺利开展其项目建设。但是在项目开展的过程中，环境部门还是会跟踪监测并进行环境影响评价审计和评价；相反，如果投资者的报告未被批准，如果投资者仍想进行该投资，那其只能重新设计该项目，然后重新提交申请，流程类似。3 资料来源：柬埔寨公路改善项目2017年上半年环境监测报告，adb/projects/documents/cam-43309-013-emr-0即使基础设施建设项目的环境评价报告最终被通过，也不意味着投资人在环境领域不再负有责任。根据环境影响评估程序法令第23条、第26条的规定，项目所有人或有关责任人员必须在六个月内实施其环境影响评价报告中所述明的环境管理规划，时间从环境部或者直辖市-省级环境部门确认其环境影响评价报告完全符合环境影响评估程序法令的标准之时起算。即项目投资者还会受到其EIA报告中环境管理规划的约束，并附有实施责任。否则，如果项目投资人未能实施其环境管理规划，根据环境影响评估程序法令第28条的规定，经与其他部门或机构合作，环境部有权发布停工令。项目投资人同时还会受到相应的处罚。3. 澜沧江 - 湄公河公路基础设施建设与投资现状经过对湄公河区域五国基础设施建设方面的政策法规以及公路投资建设现状的调查研究，主要结论如下：第一，澜湄各国仍处于发展中阶段，基础设施建设能力待加强。基础设施作为经济长期持续稳定发展的重要基础，对区域和国家经济可持续发展至关重要。区域内部分国家基础设施建设相对滞后，产业配套能力亟待提升。第二，在法律规范与制度能力方面尚待完善与发展。通过澜湄国家相关法律法规的总结梳理发现，各国有关基础设施可持续发展的法律法规只局限于投资贸易法部分内容，如投资贸易法中行业优惠政策对基础设施建设给予税收减免等鼓励措施，以及其他非税收优惠权益。各国尚未颁布基础设施建设对外投资相关规定，也没有专门针对基础设施建设的法律法规，对基础设施的环境保护要求基本依靠各国的环境法与环境影响评价规定。第三，融资模式较为单一。澜湄公路基础设施建设项目中，多数采用优惠贷款或无偿援助的投建方式。商业银行和私营企业在项目投资中的参与度较低，融资模式单一。基础设施本身盈利能力相对较弱,投资回报期长,且现金流入“前低后高”,造成短期收益较低,难以从商业性金融机构获取资金,造成总体融资能力较弱；一般私营企业缺乏对基础设施建设项目的投资能力，尤其是在缺乏有效机制和偿付政策条件下，参与度较低。接上栏澜沧江-湄公河区域公路基础设施建设投资现状澜沧江-湄公河区域公路基础设施建设投资现状7 8三、多边开发机构在澜沧江-湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验多边开发性金融机构在澜沧江-湄公河区域基础设施建设中发挥着积极的推动作用，特别是亚洲开发银行与世界银行支持大湄公河次区域跨境公路建设与改善项目。多边开发机构基本都制定了可持续基础设施的发展战略和在交通领域的行动方案。此外，多边开发机构自身的环境与社会保障体系也成为确保包括公路在内的基础设施可持续建设的重要因素。1. 世界银行集团（World Bank Group, WBG）1.1 世界银行在澜沧江 - 湄公河区域可持续基础设施投资现状根据世界银行（以下简称“世行”）项目库数据显示，截至2017年，世行参与柬埔寨、老挝、越南、泰国和缅甸的公路基础设施投建项目近40个，全部为公共部门（主权）融资项目，主要用于公路修复、升级和新建公路网连通，以及能力建设和其他相关活动，项目总成本达54亿美元。世行参与澜沧江-湄公河区域公路基础设施投建内容主要以道路修复、升级和新建为主，尤其是农村及偏远地区的道路建设和主要交通干道的修复、维护与适应气候变化的升级改造，从而提高人民生活水平，促进当地经济发展。公路基础设施投建项目通常分为几个子项目，包括建设工程项目、相关部门机构建设和能力建设培训等。世行对参与的基础设施投建项目进行环境类别评级，并根据不同的环境类别制定相应的环境保护要求。1.2 世行的环境管理体系框架世行的大多数保障政策都由业务政策（Operational Policies, OPs）组成，包括核心要求和必须遵守的程序。世界银行和环境保障相关的业务政策可具体分为以下几大类 OP： 1)环境评价（OP 4.01），可通过它确认潜在的环境和社会影响，并提出缓解影响的措施。评价过程还可确定是否需采用其它保障政策（例如非自愿移民政策）。世行要求客户构建环境和社会评估与管理系统（Environmental and Social Assessment and Management System，ESMS），以识别和管理潜在的环境和社会风险。2)自然栖息地（OP 4.04），该政策防止世行资助的项目影响到具有较高动植物种类密度，并且本质上没有受到人类活动影响的区域。3)虫害管理（OP 4.09），世行鼓励使用生物或环境控制的方式来管理虫害，减轻对化学杀虫剂的依赖，并为获得和使用杀虫剂制定一些限制。只有在综合虫害管理方法下合理使用杀虫剂时，世行才会资助购买。4)原住民（OP 4.10），这一政策为影响到原住民社区的项目制定了标准和程序，从程序上使原住民社区有权同意或否决预计项目。5)非自愿性移民（OP 4.12），这个政策为涉及到搬迁或因失去土地、房屋或收入来源而造成经济性移民的项目，制定了标准和程序。6)林业（OP 4.36），这个政策规定了世行资助的林业项目的最低标准，为有条件限制的商业砍伐和农场开发提供融资。专栏 3：世行在澜湄地区公路建设环境管理案例越南岘港-广义（Da Nang-Quang Ngai）高速公路改进项目编号为P106235，于2011年5月24日由世行批准开启项目，预计项目结束日期为2018年10月31日，项目执行机构为越南交通运输部。项目总成本为1403.7百万美元，世行承诺额为613. 5百万美元。该项目主要内容是建设高速公路，提高Da Nang市与Quang Ngai省间的公路使用效率和安全性，提高越南交通运输部高速公路发展机制建设能力。根据世界银行对环境类别的要求，该项目环境类别评级为A。2013年7月，世行发布了该项目环境影响评价报告，包括对项目的具体描述、相关可选方案分析、当地自然环境和社会经济条件、公众咨询和信息披露等，并分别就项目建设前、建设过程和运营过程中带来的环境和社会影响进行分析梳理，提出降低负面影响的解决办法。图1. Da Nang-Quang Ngai高速公路改进项目示意图项目地区位于越南中部沿海地区，是典型的热带季风气候。项目建设前，对相关自然与生态环境进行了调查，发现项目涉及区域内的河流、水库和地下水有较好水质；学校周边噪音测试结果为超过1级标准；检测范围内空气质量水平较好。项目还对区域内的生态环境和野生动植物情况、保护区（Phu Ninh自然保护区）情况以及区域社会经济情况进行了具体分析。经过调查，该项目带来的主要环境和社会问题如下表：多边开发机构在澜沧江-湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验多边开发机构在澜沧江-湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验9 10表 3. 项目可能引起的主要环境与社会问题4环境要素建设前期建设过程中运营阶段污染空气污染-地表水污染-地下水污染-破坏、废弃物-土壤污染-震动-噪音-自然环境保护区- - -陆地生态系统-水文状况-地形与土壤侵蚀-社会环境征地拆迁-居民生活遗产、文化、考古-景观（美学、视觉）-交通和公共安全-社会分裂-公共健康条件-风险-宗教少数民族与土著民族- - -未发现的炸弹和地雷- 预期严重负面影响 一定程度的预期负面影响- 有限的 / 可忽略的影响为尽可能减少项目对环境和社会带来的负面影响，该项目提出了相关措施。在项目施工前阶段，主要面临的问题是项目导致的征地拆迁和影响居民生活问题，项目提出“民生恢复计划”，包括对周边居民的移民安置等具体措施。在项目施工过程中，主要面临空气污染、地表水污染、破坏和浪费、噪音、陆地生态系统、水文状况、地形与土壤侵蚀、居民生活、遗产、文化和考古、交通和公共安全、社会分裂、风险等问题。在运营阶段，主要面临洪水、空气污染、水环境、噪音和震动、废弃物、社会分裂、景观（美学和视觉效果）等问题。为此，项目针对每一个问题均提出了对应的详细改善措施。此外，2010年10月，世行批准了该项目环境管理计划，包括环境监测项目，并于2013年进行了审查和更新。4 数据来源：世界银行2亚洲开发银行（Asian Development Bank, ADB）2.1 亚洲开发银行在澜沧江 - 湄公河区域可持续基础设施投资现状湄公河区域有着丰富的自然资源和文化资源，具有较强的经济发展潜力。为促进区域交通基础设施建设与贸易便利化，亚洲开发银行（以下简称“亚行”）提出了建设经济走廊的合作构想，其中公路交通是经济走廊建设的重要部分。1998年10月，大湄公河区域（GMS）经济合作第八次部长级会议上，亚行提出大湄公河次区域经济走廊倡议。亚行将“GMS经济走廊”定义为在大湄公河次区域范围内生产、投资、贸易和基础设施建设等有机地联系为一体的经济合作机制。建设GMS经济走廊有利于次区域各国基础设施的互联互通，也有利于次区域各国经济发展潜力的有效释放，促进次区域经济一体化发展进程。根据GMS交通运输网络总体布局，GMS经济走廊主要由东西、南北和南部三大经济走廊构成。按照亚行线路规划，东西经济走廊（East-West Economic Corridor）主要覆盖越南、老挝、泰国、缅甸、柬埔寨五国，呈“横向”分布。南北经济走廊（North-South Economic Corridor）主要由中国昆明分西线、中线和东线三个方向，分别指向老挝、泰国、越南、缅甸等GMS国家，呈“纵向”分布。南部经济走廊（Southern Economic Corridor）主要连接泰国、柬埔寨和越南三个拥有海岸的湄公河国家。GMS各国后来又相继提出了西部走廊（Wstern Corridor）、东北部走廊（Northeastern Corridor）、中部走廊（Central Corridor）、东部走廊（Eastern Corridor）等构想，作为东西、南北、南部三大GMS经济走廊的衔接或补充。截至2009年初，亚行在大湄公河次区域参与贷款建设的公路项目如表4所示。表 4. 1966-2008 年亚行在澜湄国家参与公路项目分类统计区域公路里程（Km）国家公路里程（Km）省级公路里程（Km）总计里程（Km）成本（百万美元）ADB贷款（百万美元）单位公里总成本泰国783 971.4 1459 3213 0.35 1130.6 631.2缅甸253.2 0 0 253.2 0.50 127.1 34.4老挝1321.3 171.3 275 1767.6 0.24 416.9 298.2越南1484.3 435 3200 5119.3 0.44 2246.8 1705.3柬埔寨328 1596 0 1924 0.14 260.3 151中国2624.7 2557.4 10139.2 15321.3 1.43 21853.5 6331资料来源：Transport Infrastructure and Trade Facilitation in the Greater Mekong Subregion，亚洲开发银行 20172013年12月，GMS区域投资框架（Regional Investment Framework, RIF）获得GMS国家批准，确定多边开发机构在澜沧江-湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验多边开发机构在澜沧江-湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验11 12了亚行从2013年到2022年的优先投资和技术援助项目，共包含10个行业的200多个项目，预计投资额超过500亿美元。RIF涵盖诸多部门，包括交通、能源、环境、农业、人力资源发展、信息和沟通技术、旅游、交通和贸易设施、以及城市发展。其中，交通行业的投入占总投入的86.0%，涉及78个投资项目（总额度441亿美元），12个技术援助项目（总额度1520万美元）。如图2所示，交通投资项目中30.1%为公路基础设施项目，交通援助项目中24.3%为公路基础设施项目。图 2. RIF 交通基础设施投资和援助项目中公路部门所占比例5表5列出了RIF框架下交通部门在公路基础设施建设领域的部分潜在投资项目。可以看出，2013-2022年期间GMS国家对于公路基础设施建设、升级和维护方面的需求量巨大。表 5. RIF 交通部门公路基础设施部分潜在投资项目清单5项目名称覆盖国家成本估算（百万美元）柬埔寨波边-亚兰新跨境公路柬埔寨、泰国TBD金边-西哈努克公路改善柬埔寨1000.0西哈努克通往港口公路改善柬埔寨40.0GMS:深化南方经济走廊连通性柬埔寨120.0中国龙陵-瑞丽高速公路中国1750.0景洪-打洛高速公路中国2040.0云南普洱综合道路网开发项目中国500.0老挝升级1A号国家公路部分路段老挝91.0升级13号国家公路部分路段老挝82.0升级8号国家公路东西交通路线老挝80.0缅甸东西经济走廊Eindu-Kawkareik路段道路升级缅甸130.0Thaton-Payagyi路段升级项目缅甸128.0Thilawa-East Dagon路段升级项目缅甸41.0泰国波边-亚兰新跨境公路（泰国部分）柬埔寨、泰国TBDBang Yai-Kanchanaburi城际高速公路项目泰国300.0Mae Sot-Myawaddy跨境项目及基础设施升级泰国TBD越南14D号国家公路升级项目越南130.0中部湄公河三角洲地区交通便利性越南886.0GMS河内-谅山市高速公路越南1400.0GMS第二个南部沿海走廊越南373.05 Regional Investment Framework Pipeline of Potential Projects (20132022)，亚洲开发银行多边开发机构在澜沧江-湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验多边开发机构在澜沧江-湄公河区域开展公路基础设施投融资的环境管理经验13 142.2 亚行环境管理体系框架亚行批准业务环境和社会保障的保障政策声明（SPS）文件包括环境保护、非自愿移民和土著人民保障三项政策，高度关注环境与社会影响和风险。保障政策都涉及在整个项目周期中评估影响、进行规划和减少负面影响。保障政策声明文件要求：1）在项目周期初期确认并评估可能产生的负面影响；2）制定和实施计划，以避免、减少、减缓或补偿可能产生的负面影响；3）在项目准备阶段和实施过程中，要及时向受影响人群发布信息，征求他们的意见。保障政策适用于所有亚行资助的项目，包括私营部门业务，并适用于项目的各个组成部分。主要操作步骤如下：1）一旦确认某项目可以获得亚行资助，就要在尽早梳理并界定相关问题，并在整个项目周期中持续进行；2）对不利影响做出评估，制定保障计划，安排减缓措施、监督程序以及机构设置，并将保障政策融入项目的设计和实施过程；3）在项目准备和执行期间，征求受影响人群的意见，并以他们能接受的方式、方法和语言发布信息；4）应向公众披露保障计划，并在项目周期的各个阶段及时更新信息。借款人和亚行有各自的项目环境监测责任。监测活动的强度，包括其范围和周期，要视项目的风险和影响程度而定。亚行要求借款人按照项目法律文件实施保障措施和有关保障计划，并定期就计划的执行情况提供监测报告。亚行将对那些产生负面环境和社会影响的项目，定期进行现场考察；对产生重大负面社会或环境影响的项目，由亚行的保障专家、官员或项目咨询专家到现场进行细致的监督考察；审查借款人定期提交的监测报告，以确保项目的负面影响和风险已按计划和亚行的要求得到减缓；与借款人一起尽可能弥补未能实现的法律文件中的保障承诺，并采取补救措施使之重新符合保障要求；最后，编制项目完工报告，结合基底条件和监测结果，评估保障计划是否达到预期的目标和取得预期成果。专栏 4：亚行在澜湄地区公路建设环境管理案例62011年12月16日，亚行批准了项目编号为43309-013的道路升级项目。该项目由柬埔寨政府申请，用于改善柬埔寨东南部多个省份的省级公路，升级柬埔寨4个省份现有条件较差的未铺面道路和铺面道路，对其进行双面和单面沥青处理，同时改善桥梁以及其他排水结构，提高人民生活质量。省道改善工程于2014年9月1日起施行，计划于2017年8月底完成。项目执行机构为柬埔寨公共工程与交通部，项目实施机构为柬埔寨公共工程与交通部下属部门。图3为该项目施工地点示意图，项目涉及柬埔寨东南部的多个省份的多个路段，因此被分成了包括CW-A、CW-B1、CW-B2、CW-C等多个子工程项目，工作较为分散，工程量较大，耗时较长。根据亚行在环境保障方面的相关要求，项目每半年需要发布一次环境监测报告。2017年7月，亚行公布了该项目2017年上半年的半年环境监测报告，分别对各个子工程项目进行了环境监测与评估。亚行考察人员根据环境管理计划（EMP）规定的相关要求赴现场对项目实施过程进行了调查，调查范围主要包括周边社区设施、空气质量（灰尘和气体排放）、噪声级别、振动级别、侵蚀和沉积、废物处理、土壤和地下水污染情况、周边水资源供应情况、水质、固体废物、取土坑情况、施工区域附近交通管理情况、社区设施受损情况、职业健康与安全、公共安全、动植物情况、文物意外发现情况等17个方面。6 数据来源：亚洲开发银行”柬埔寨省道改造项目（贷款编号2839-CAM）”201