2016年特困人员供养资金专项绩效评价报告.doc

2016 年 XX 省特困人员供养财政资金绩效评价报告评价机构：机构负责人：项目负责人：XX 粤诚会计师事务所有限公司龚洁敏邓丽珍、欧丽娴为切实推进特困人员供养 补助工作顺利开展，检验 2016 年财政资金投入的绩效，（总结经验，发现问题，为下一步的资金安排和绩效管理提供参考依据，按照省财政厅关于做好 2017 年省级财政重点绩效评价工作有关问题的通知 （粤财绩函201718 号）的要求，在项目单位自评工作的基础上，委托 XX 粤诚会计师事务所有限公司作为第三方机构对 2016 年 XX 省特困人员供养财政资金的使用绩效展开评价，形成本评价报告。一、基本情况（一）资金背景。保障城乡特困人员基本生活，是完善社会救助体系、编密织牢民生安全网的重要举措，也是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的必然要求。XX 省 2010 年发布广东省农村五保供养工作规定 （政府令 143 号）建立保障制度、2013 年 11 月XX 省人民政府关于印发提高我省底线民生保障水平实施方案的通知 粤府2013111 号）落实提高保障标准的发展目标，至 2016 年 8 月XX 省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见 征求意见稿）提出将“我省农村五保供养、城市三无人员救济等制度整合并完善为特困人员救助供养制度” ，进一步扩大保障范围，以解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求。自“十二五”以来，XX省委省政府已连续五年将特困人员救助供养列入省政府重点督办第一件民生实事工作事项之一，不断增加资金投入规模，加强资金使用管理，注重资金使用绩效，保障特困人员供养工作的顺利开展。（二）资金概况。省政府 2016 年预算投入财政资金 9.57 亿元（含中央资金 1 亿元） ，用于落实特困人员供养补助资金，并纳入省政府重点督办十件民生实事类省级财政资金的“第一件民生实事”事项中，特困人员供养资金占第一件民生实事类资金的 6.27%，主管部门为 特困人员供养范围：无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人、未满16 周岁的未成年人以及已满 16 周岁但仍在接受义务教育、高中阶段教育的未成年人，给予特困人员供养。XX 省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见 （粤府2016147 号）于 2016 年 12 月 31 日正式实施。省民政厅。根据省政府督办事项工作任务中要求：农村五保供养 标准提高到每年 6470（元以上、确保不低于当地上年度农村居民人均可支配收入的 60%。该项资金于 2015 年 10 月 30 日通过关于提前下达中央和省财政 2016 年困难群众基本生活保障补助资金的通知 （粤财社2015360 号）和 2016 年 8 月 17 日通过关于下达 2016 年中央财政困难群众基本生活救助补助资金的通知 （粤财社2016134 号）安排 2016 年省财政特困人员供养补助资金（以下简称特困供养资金） 。申请特困人员救助供养，由申请人向乡镇人民政府（街道办事处）提出，经村民委员会（居委会）初审、民主评议、乡镇人民政府（街道办事处）入户调查审核、县级民政部门审批，公示无异议的，将符合特困条件的人员纳入保障范围。财政部门从批准之日下月起通过银行、信用社等代理金融机构将特困供养金直接支付到分散供养对象或集中供养机构的账户。（三）绩效目标。自“十二五”以来，以人为本、牢牢守住底线民生，明确保障范围和目标要求，确保特困人员应保尽保，以整体保障水平明显提升为目标，切实解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求。2013 年 11 月，省政府发布了XX 省人民政府关于印发提高我省底线民生保障水平实施方案的通知 粤府2013111 号） ，明确提出：到 2015 年，粤东西北地区保障水平达到全国平均水平，珠三角地区达到全国前列。到 2017 年供养水平达到全国前十名。二、评价结论本次绩效评价得分由宏观评价（针对专项资金整体）得分与微观评价（针对现场核查基层单位）得分两部分组成。评价发现：2016 年特困人员供养资金设立科学、投向合理，符合国家政策和省政府大力提高底线民生保障水平、率先建设全面小康社会的工作部署，资金设立的目标明确，论证合理。资金公共属性、管理办法的可行性较高，资金主管部门对保障标准、保障范围均较为明确并针对项目及资金管理、计划分配方法等方面制定了相应的规章制度，但资金主管部门在指导基层开展工作方面存在不足。因此，评价组依据既定的指标体系和评分标准（详见附件 1） ，综合评定 2016 因特困人员供养制度于 2016 年 12 月 31 日起正式实施，制度中新增的保障对象范围：城市“三无”人员救济暂未纳入 2016 年省政府督办事项的工作任务目标。资金名称明细项2015 广东省平均水平全国平均水平或国家统一标准全国排名2016 年XX 省平均水平全国平均水平或国家统一标准全国排名特困人员供养分散供养（元/人年）8,400.006,034.00第 5位9,600.006,776.30第 5位集中供养（元/人年）6,500.004,490.90第 5位7,600.005,217.20第 5位年特困人员供养财政资金的使用绩效得分为 81.5 分，绩效等级为“良” 。三、主要绩效（一）保障水平进一步提高，位列全国前十名。2016 年全省农村特困供养水平进一步的提高，保障农村特困人员 23.3 万人，供养标准均已达到或超过当地上年度农村居民人均可支配收入的 60%，年人均集中、分散供养标准分别为 9600 元、7600 元，分别比 2015 年提高 1200、1100 元；农村特困供养水平连续两年保持在全国第五名。 （详见表 3-1）表 3-1 2015 年-2016 年特困人员供养水平全国排名情况表（二）加强规范管理、健全保障机制。2016 年进一步加强规范管理、健全保障机制。一是以解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求，进一步加大资金的投入，提高保障水平，同时制定切实可行年度工作计划和阶段性计划，目标清晰，效益明显。二是各地建立以政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，为特困人员供养政策实施提供强有力的后勤保障。三是 2016 年 12 月发布XX 省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见 （粤府2016147 号）进一步扩大保障范围，提供基本生活、医疗、住房、教育及办理丧葬事宜等全方位的救助，确定保障机制，细化特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接。四是各级政府及相关主管部门根据省委、省政府的要求加大资金投入、细化管理措施，设立专账核算、管理，补助资金按照财政国库管理制度，实行社会化发放，及时按月直接拨付到救助对象和供养机构账户中。通过各级政府及相关部门的积极推进下，2016 年第三季度末特困人员供养资金已完成督办实事任务中有关“2016 年提高补贴标准”的工作任务。（三）全面提高特困人员生活质量，有效保障基本生活权益。2016 年全省实现保障农村特困人员 23.3 万人，确保已纳入保障范围的对象能按时、足额地得到应有的保障，享受到党和政府的关怀，感受底线民生政策的实惠。一是提高了特困人员基本的生活质量。集中供养的特困人员可以得到稳定生活，住的是楼房或砖混结构平房、室内设施统一配置，大病小病有人管，能享受政策医疗方面的救助，集中供养人员在一起生活、娱乐、学习、相互了解、相互交流，提高了生活质量。二是保障分散供养人员的基本生活，让散居的特困人员能得到生活最低的保障，得到稳定的生活来源，增加特困人员对生活的幸福感。(四)特困人员供养政策实施，为构建社会保障网奠定了基础。自“十二五”以来，我省以保障困难群众基本生活为重点，发挥民政兜底功能，加快补齐民生事业短板，推进社会保障城乡一体化建设，实现基本公共服务均等化为目标。从 2013 年起省政府明确把工作重心放到民生和社会事业上，坚持以人为本，坚持守住民生底线，进一步加大财政投入力度、强化政府责任，以保基本、兜底线、促公平、可持续为准则，建立健全更加公平、可持续的特困供养制度，不断提高社会保障水平，为我省率先全面建成小康社会构建更高水平的社会保障网奠定了基础。四、存在问题特困供养工作成效显著，在促进特困人员基本生活权益和社会保障方面做出了贡献，但也存在一些不足之处。（一）特困供养对象集中供养率低。目前我省特困供养对象以分散供养为主，集中供养率低。根据省民政厅提供的数据，2016 年 12 月我省已纳入保障范围的特困人员共 23.3 万人，其中：分散供养的有209265 人，集中供养的有 23720 人，集中供养率为 12.95%。主要由于：一是基础建设落后，设备配套不完善。目前农村集中供养机构项目建设方面资金主要以上级财政补助、地方财政自筹解决为主，社会和民间资本投入有限，存在资金缺口，基础、娱乐等配套设施购置、生活环境改善等所需经费无法得到落实，导致养老机构普遍存在基础设施落后、休闲娱乐设施不全和生活环境差等现象，影响到集中供养机构的正常开展，导致入住率、集中供养率偏低。二是宣传教育工作不到位，受农村传统思想观念影响，致使分散供养的对象认为在集中供养机构的作息、娱乐和出行受到一定限制，生活不自由、受管束，没有在自家生活自由，未能满足其自身精神需求，不愿到集中供养机构入住，以致集中供养机构床位空置和浪费，集中供养的优势得不到有效发挥，影响到集中供养入住率的提高。三是珠三角地区与粤东西北地区集中供养机构因经济来源、社会资本投入不同，集中供养机构运行管理过程中所配备的服务人员数量、服务的质量及特困供养对象思想观念上的差异，都影响着特困人员对供养方式的选择。（二）特困供养扶持机制有待补充完善。一是特困供养资格认定的准确性有待提升。首先，目前特困供养资格认定主要是由申请对象申请，村民委员会（居委会）初审、民主评议、乡镇人民政府（街道办事处）入户调查审核，是基于目前保障对象外在住宿环境、身体状况及左邻右舍对其日常了解情况，对保障对象的资格进行认定，容易受经办审核人员主观的因素影响，随意性大，准确度低，加之社会救助财产收入核查信息系统暂未完善，未能确保申请对象是否存在瞒报收入的现象，一定程度上影响着特困供养资格认定的准确性。其次，地市主管部门未按照国家、省制定的政策要求对保障对象的资格审核进行常态化的抽查，即对所有保障对象的家庭和经济状况进行定期复核，每半年至少进行一次，入户调查每年至少进行一次，地市每年只抽一定比例的保障对象进行一次核查，仅靠临时性抽查，无法及时、准确地掌握保障对象的实时状况，导致出现错保、漏保现象。二是预算管理有待规范，由于地区经济财力状况，个别地市财政未能按预算管理规定将特困供养补助资金纳入本级年初预算，履行本级财政支出责任。三是资金管理指引未细化特困供养对象，因老、弱、病、残、居住偏远或年老、年幼等无法本人领取款项的特殊情况，无法实施补助资金社会化发放时，是否可由他人代领或是直接发放现金补助，致使个别地市存在未按财政资金规定采用社会化发放的情况，影响了资金使用效益。（三）基层经办人员和工作经费不足。在推进特困人员供养工作受助对象核查等方面，镇（街道）存在基层人员投入和工作经费保障不足的现象。一是村（居）一级没有专门负责经办的人员，工作主要靠村委会干部走村入户，挨家挨户宣传发动，入户调查审核，散居特困人员后续管养服务、工作量大，且没有生活补助、通讯费或交通费补助，造成村干部工作积极性不高，不利于工作开展。二是乡镇（街道）无专门的工作经费保障投入。三是特困供养服务机构工作经费投入不足，我省大部分农村特困集中供养服务机构由于管理体制未理顺，缺乏稳定的经费来源，未能配备专业的管理和服务人员，以致农村特困集中供养服务水平偏低，很难切实满足农村特困供养对象的基本生活需求。五、相关建议针对调查的结果及发现问题，提出如下几点建议（一）强化保障能力建设。一是加强经费保障力度，各级财政应优化财政支出结构，在加大特困供养保障水平的同时，将集中供养机构基础设施建设、机构运行管理经费纳入同级财政预算，确保各级财政特困供养的支出责任，切实履行基本公共服务职能。二是加强集中供养机构业务能力建设，探索内部管理新模式，首先，在服务人员业务素质方面，通过业务培训、技术交流加强对管护队伍进行培训，提升管护人员业务素质。其次对集中供养人员管理方面，采用分类管理，对自理能力强的特困人员实施自我管理模式，供养对象可根据自身文化水平和兴趣爱好，自行组织文化、娱乐项目，丰富其精神文化生活。针对特殊群体体力弱、自我管理能力差的情况，应合理地配备管理和服务人员的数量，保障供养对象生活需求。三是建立基层具体的工作指导机制，整合县（市、区） 、乡镇（街道）管理机构及人力资源，加强工作监督、指导和人员培训，细化管理指引，明确因特殊情况无法按要求执行时的实施措施和监督手段，提升区县、镇街、村（居）的特困供养政策理解水平和执行力度，有效地落实保障受助群众的切身利益及特困供养政策实施的资金使用效益。（二）加强政策宣传，规范管理措施。一是加强救助政策培训和宣传。加强社会救助工作监督和指导，将每年社会救助宣传进一步落实到村（居） 、个人，让需要救助的群体了解救助政策，求助有门。二是特困人员供养保障对象的动态管理。对已经纳入保障范围的救助对象，采取定期报告和管理审批机关分类复核相结合，加强对散居和集中供养对象的日常管理和服务，定期跟踪保障对象基本生活状况，及时了解保障对象的需求，提供相应的医疗、教育、生活照料和丧葬事宜的服务，形成对受助对象有进有出的动态管理机制。三是建立健全特困供养政策投诉举报核查制度，完善救助信息披露机制。对于民众关心的热点问题，实行救助实施全程公示公开，公开监督咨询电话、畅通投诉举报渠道，接受社会和群众监督。（三）加强特困人员养老体系建设力度。一是扩大集中供养机构资金来源，开放养老服务机构产业。进一步改革养老服务业的管理体制，降低准入门槛，开放相关市场，鼓励民间资本，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，参与养老服务，鼓励国外、境外企业和个人在我省设立外资养老服务机构，做大养老服务产业。二是落实社会养老服务各项优惠政策，对民办养老机构开展税费优惠政策，减免用水、用电、用气、电话、网络等费用；对社会资本投资建设的非营利性养老机构，给予建设支持和运营补贴；对采用公建民营方式的，给予运营补贴；鼓励和引导民间和社会资本投资养老事业。附件：1.2016 年特困人员供养补助财政资金绩效评价说明2.2016 年特困人员供养补助财政资金绩效评价分析3.2016 年特困人员供养补助财政资金绩效评价得分情况表 （附件 12016 年特困人员供养补助财政资金绩效评价技术说明一、评价目的本次绩效评价工作的目的是客观公正地衡量和检验全省 2016 年特困人员供养补助财政资金预期目标实现程度，考核财政资金支出效率和综合效果，为我省特困供养补助财政资金预算安排提供重要依据；并及时总结经验、分析存在问题及原因，采取切实措施进一步改进和加强财政资金的管理，不断提高财政资金管理水平和使用效益。二、评价原则和方法本次绩效评价遵循目标导向性原则、科学客观性原则和公平公正性原则，采用目标预定与实施效果比较法、因素分析法和公众评判法，通过比较特困供养补助财政资金所产生的实际结果与预定目标，综合分析影响绩效目标实现和实施效果的内外因素，再结合专家评审意见以及公众调查结果，对特困供养补助财政资金的投入、产出和效益做出客观、公正的评价。评价基准日为 2017 年 3 月 31 日。三、评价依据（一）财政资金管理相关法律法规。包括中华人民共和国预算法 中华人民共和国会计法 现金管理条例 企业会计制度 事业单位会计制度 行政单位会计制度 会计基础工作规范等。（二）省政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策，最低生活保障项目的具体规划与资金管理办法。（1） XX 省人民政府关于印发提高我省底线民生保障水平实施方案的通知 （粤府2013111 号）（2）XX 省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020 年）修编版） 粤府201423 号）（3） XX 省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（4） XX 省民政事业发展“十三五”规划 （粤民发2016197 号）（5） XX 省财政一般性转移支付资金管理办法 （粤府201431 号） （6） XX 省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见 （粤府2016147 号）（三）绩效评价工作文件。（1） XX 省一般性转移支付资金使用绩效评价暂行办法 粤财评201421 号）（2） 关于做好 2017 年省级财政重点绩效评价工作的通知 （粤财绩函201718号）（3） 关于确定 2017 年省级财政重点绩效评价第三方机构名单及组织现场评价等有关问题的通知 （粤财绩函201720 号）（四）主管部门提交的各项材料，包括绩效自评材料，各项评价辅证材料等。（五）其他相关资料。四、评价指标体系（一）评价指标体系。根据XX 省财政支出绩效评价指标体系 ，遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，结合特困供养补助财政资金的特点及实施情况，确定了包括 2 项一级指标、7 项二级指标、13 项三级指标的评价指标体系（见表 4-1） 。评价采取百分制的计分方式，其中资金的前期准备标准分为 20 分，该部分指标主要考核资金投向的合理性和可行性、绩效目标设置的合理性和科学性、人员及机构的健全程度；资金管理标准分为 17 分，主要考核资金管理过程中的资金到位、资金支出、支出规范性，事项管理标准分为 13 分，主要考核资金管理过程中的实施是否规范、监管是否到位等情况；项目的绩效表现标准分为 50 分，该部分指标主要考核项目产出数量、质量、成本、时效等按绩效目标要求的实现程度，项目产生的直接或间接的经济效益、社会效益、影响可持续性，以及受助对象对项目实施的满意程度等。绩效评价结果分为优、良、中、低、差五个等级，其中 90 分及以上为优，80，90）分为良，70，80）分为中，60，70）分为低，60 分以下为差。