2017-2018中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究报告.pdf

中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究中国煤炭消费总量控制方案和政策研究China Coal Consumption Cap Plan and Policy Research Project2017/07煤炭科学研究总院煤炭战略规划研究院执行报告中国煤炭消费总量控制方案和政策研究( 中国煤控项目 )中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染对公众身体健康的威胁，国际环保机构自然资源保护协会  (Natural Resources Defense Council, NRDC) 作为课题协调单位，与包括政府智库、科研院所和行业协会等 20 多家有影响力的机构合作，于 2013 年 10 月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目，为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，促进煤炭高效清洁利用和清洁能源替代，推进能源转型，帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。  了解更多详情，请登录： coalcap.nrdc/coalcap/自然资源保护协会（ NRDC）是一家国际非营利非政府环保机构，拥有逾 140 万会员及支持者。自 1970 年成立以来，以环境律师、科学家及环保专家为主力的 NRDC 员工们一直为保护自然资源、公共健康及环境而进行不懈努力。 NRDC 在美国、中国、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟、印度等国家及地区开展工作。请登录网站了解更多详情 nrdc。世界自然基金会世界自然基金会（ WWF）是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环保组织之一。拥有全世界将近  500 万支持者和一个在一百多个国家活跃着的网络。  WWF 的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。为此我们致力于：保护世界生物多样性；确保可再生自然资源的可持续利用；推动降低污染和减少浪费性消费的行动。系列报告城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究“十三五”电力行业控煤政策研究煤化工产业煤炭消费量控制及其政策研究执行报告建言“十三五”中国煤炭消费总量控制规划研究报告行业部门煤炭消费总量控制研究煤炭消费总量控制目标的协同效应城市煤炭总量控制方案政策和案例研究省域温室气体总量控制与煤炭总量控制相互作用分析碳排放控制与煤炭消费总量控制的约束及相互影响建筑领域煤炭（电力）消费总量控制研究基于煤炭消费总量控制的煤炭行业可持续发展研究中国能源转型和煤炭消费总量控制下的金融政策研究煤炭消费减量化对公众健康的影响和可避免成本煤炭消费总量控制的就业影响煤炭消费总量控制的财税政策研究水泥行业煤炭消费总量控制方案及政策研究电力行业煤炭消费总量控制方案和政策研究中国能源统计系统改革的几点建议 2012 煤炭的真实成本中国 2012 年能流图和煤流图编制及能源系统效率研究煤炭使用对中国大气污染的贡献nrdc中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究31我国煤炭行业供给侧改革的背景中国煤控项目41.1 适应国家宏观经济形势自 2007 年以来中国经济增速逐年下滑，需求侧的投资、消费、出口 null 三驾马车 null 明显动力不足。增长速度由高速向中高速转变，经济结构必然发生重大变化。2015 年 11 月 10 日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出： null 在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力 null。在一定程度上，标志着我国的经济管理政策由需求侧管理向供给侧管理转变，供给侧结构性改革将成为我国下一阶段经济增长的重要推动力。 2016 年1 月，习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上强调，要在适度扩大总需求的同时去产能、去库存，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，使供给体系更好适应需求结构变化。1.2 适应煤炭行业清洁、低碳、环境友好型发展煤炭在一段时期内仍将是我国不可替代的主体能源。 习近平总书记在 2014 年召开的中央财经领导小组第六次会议指出，要大力推进煤炭清洁高效利用，形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系。短期产能过剩与长期资源不足形成矛盾。 2011 年世界煤炭探明储量前 10 位国家的储量和储采比，中国煤炭探明储量列第三位，但储采比在这 10 个国家中最低。长期无节制增长的需求与大规模高强度开发，是不可持续的。生态文明建设倒逼煤炭利用方式转变。 目前，环境问题已经成为制约我国可持续发展的关键问题，国家将加大大气环境整治力度。煤炭的清洁高效利用将成为我国能源安全的重要内容。中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究51.3 适应区域经济发展近年来，随着国家对环境污染、生态破坏等问题越来越重视，以煤炭产业为支柱的煤炭型城市受到较大冲击，城市发展面临着较为严峻的挑战。煤炭型城市和地区的产业经济相对较为落后，国民收入水平相对较低，一般多是以煤炭开发形成的传统产业，发展已趋于老化，主导产业缺乏或发育较差，且与城市区域内不同产业部门之间相互联系较低，对整个区域经济的联带作用较小，加之生态破坏，严重影响了这些地区经济的可持续发展，区域经济、社会综合发展水平落后于其他地区和城市。1.4 煤炭行业已具备供给侧结构性改革的基础和时机煤炭消费需求下降。 近年来，受经济增速放缓、经济结构转型升级、能源结构调整、生态环境保护等共同因素影响，煤炭需求大幅度下降。根据国家统计数据， 2013 年中国煤炭消费量达到峰值 42.44 亿吨，进而逐步下降， 2014 年，全国煤炭消费量同比下降 2.9%； 2015 年全国煤炭消费量同比下降 3.7%，消费量减少 1.91 亿吨。截至 2015 年底，我国共有建成和在建煤矿合计产能达到 57 亿吨，煤炭需求不足 40 亿吨。产能建设大幅超前。 2006 年以来，全国煤炭采选业固定资产累计投资 3.44 万亿元，累计新增产能 30 亿吨，截至 2015 年底，全国煤矿在建项目规模超过 10 亿吨，新增产能正处于集中释放期。煤炭库存已连续 48 个月超过 3 亿吨。固定投资明显减少。 全国煤炭采选业固定资产投资自 2013 年以来连续下降。 2016年前 8 个月煤炭采选业固定资产投资 1716 亿元，同比下降 33%，降幅比去年同期扩大18.6 个百分点；其中民间投资 1010 亿元，下降 29.9%。煤炭经济下行。 截至 2015年底，全国煤炭企业应收账款已经达到 3900亿元的高位。产能过剩引发 PPI（工业品出厂价格指数）连续 40 多月负增长。根据中国煤炭工业协会中国煤控项目6统计数据， 2015 年已有 90% 的煤炭企业处于亏损状态，大量煤炭企业出现了减发、缓发工资的现象。截至 2016 年 5 月底，我国规模以上煤炭企业负债总额 3.64 万亿元，平均资产负债率达到 67.7%。科技创新成效显著。 我国年产千万吨级综采成套设备、年产 2000 万吨级大型露天矿成套设备实现国际化，智能工作面技术达到国际先进水平。大型选煤技术和装备国产化取得进展百万吨级煤制油和 60 万吨煤质烯烃等煤炭加工示范项目实现商业化运行。低透气性煤层瓦斯抽采等技术取得突破，形成采煤采气一体化开发新模式。矿区生态环境逐步改善。 我国加大对采煤沉陷区和排矸场综合治理力度，矿区生态修复和环境治理成效明显。大力发展循环经济，推行煤矿清洁生产，煤矸石、矿井水、煤层气（煤矿瓦斯）等资源综合利用水平不断提高。棚户区改造加快推进，职工生产生活环境进一步改善。目前，我国总体经济发展到了一定的水平，据国家统计局 2016 年 1 月 19 日公布的经济数据显示， 2015 年中国全年国内生产总值（ GDP） 67.67 万亿元，在世界排名第二，2015 年我国人均 GDP 达到 5.2 万元，已接近中等偏上国家平均收入水平。国家领导层加大对供给侧改革的关注和支持力度，我国现已具备了供给侧结改革的基础与时机，现阶段我国煤炭行业实施供给侧改革，将对我国经济发展产生深远影响。中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究72我国煤炭行业供给侧改革内涵及目标中国煤控项目82.1 我国煤炭行业供给侧改革内涵围绕供给侧改革提出的 null 三去一降一补 null 五大任务，坚持优化存量、引导增量、主动减量的原则，结合煤炭行业发展的实际情况与发展趋势，提出在我国进入经济新常态，能源消费增长减速换挡、结构优化步伐加快的环境下，煤炭行业供给侧改革的内涵：将政策引导和市场作用相结合，让市场机制发挥作用，使已经失去竞争力的企业及时平稳退出。化解产能过剩、淘汰落后产能，去除煤炭库存，实现煤炭科学供给，促使煤炭生产从 null 粗放生产 null 向 null 提质增效 null 转变，并引导煤炭进行高效清洁利用；解决要素配置低效率、低档次、低安全生产和低质量等问题，降低煤炭企业成本，实现煤炭行业转型升级；引导煤炭企业进行全面创新，实现技术升级，产业、产品提质更新，拓展相关新兴领域，助力新旧动能转换。增强企业可持续发展能力，提升企业增长质量。2.2 我国煤炭行业供给侧改革目标供给侧结构性改革是适应和引领经济新常态的必然要求，煤炭行业实施供给侧改革有望成为解决煤炭困局的关键。我国煤炭行业供给侧改革的重点任务是通过去产能，优化供应结构，匹配社会需求。1）化解过剩产能目标根据行政区划、煤炭地质条件、安生生产条件等因素将我国煤炭生产细分为五个区域，中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究9即：晋陕蒙宁甘区、华东区、华南区、东北区、新青区，根据五大产煤区矿井数量分布情况，提出以下去产能目标。“十三五”期间化解过剩产能总体目标根据以上分析，“十三五”期间去产能目标为 10 亿吨。其中，东北区 10488 万吨；华东区 30975 万吨；华南区 22598 万吨；晋陕蒙宁甘区 35339 万吨；新青区 600 万吨，见图 2-1。2）发展煤炭科学产能根据前期研究，在资源、安全、环境等约束条件下，基准情景煤炭科学产能预测见表 2-1。在此基础上，课题研究提出，在产能控制、提高生态、安全、环境等标准的政策情景下， 2020 年科学产能比例的目标为 71%。2030 年之后，煤炭科学产能淘汰约 20 亿吨非科学产能，煤炭科学产能比例提升至100%。图 2-1 “十三五”期间五大产煤区去产能情况中国煤控项目10区域 2020 年 2030 年 2050 年基准情景科学产能比例（%）62.74 78.49 85.47政策情景科学产能比例（%）71 100 1003）提升科技贡献率根据关于推进煤炭工业 null 十三五 null 科技发展的指导意见，结合我国煤炭行业实际情况，提出 null 十三五 null 期间，行业科技贡献率达到 60%。表 2-1 中国煤炭科学产能预测中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究113煤炭行业供给侧改革面临的关键问题中国煤控项目12煤炭行业供给侧改革面临的主要问题包括产能过剩严重、负债盈利能力弱、环境问题严重、能源转型压力大等。化解煤炭过剩产能是煤炭行业供给侧改革面临的核心问题，同时去产能伴随着去杠杆、降成本、体制机制创新及提高科学供应水平等问题。3.1 化解煤炭过剩产能是煤炭行业供给侧改革面临的核心问题受国家经济结构调整、节能环保力度加大等因素影响，煤炭等基础能源消费缺乏强力支撑，煤炭产能严重过剩、库存高筑，煤炭行业去产能迫在眉睫。 2006 年以来，全国煤炭采选业固定资产累计投资 3.44 万亿元，累计新增产能 30 亿吨， 2015 年全国煤炭生产矿井产能超过 57 亿吨，新增产能正处于集中释放期，因此，化解煤炭过剩产能，促进企业脱困和产业升级，是煤炭行业供给侧改革面临的核心问题，为五大结构性改革的任务之首。去产能的过程，也带来了人员安置、税收减少、杠杆增加、社会稳定等问题。人员安置是化解过剩产能必须面对的难题。 煤矿单一的劳动力、技术结构使人员安置困难，尤其是技能优势不明显、年龄较大的职工，自身动力不强，内部安置空间小，社会分流的市场有限，对外部创业的保障性有所担忧。目前奖补资金主要用于支付企业欠发职工工资、欠缴社保费用、解除劳动合同职工的经济补偿、发放提前退养职工的基本生活费等，培训和待岗期间没有资金来源。国有煤矿企业管理体系繁杂，致使非生产人员多，造成人员臃肿；同时生产工人老化严重，人员结构和现有劳动力需求不匹配，劳动技能不能满足市场需求和竞争力要求；员工学习能力不足，长期计划经济形成惯性和惰性，主观上学习要求不强，不能适应转型需要，分流消化难度大。虽然一些地方政府提供农垦、林业、公益等岗位，分担了一定压力，但数量上难以满足需求，一定程度上将压力推向了社会，不能起到真正的分流和长久性作用。中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究133.2 企业杠杆增加，负债问题突出过度投资加重负债，抬高了企业的杠杆。 在 2012 年至 2016 年四年时间，煤炭行业资产负债率从 53.6% 上升至 70.1%，上升了 16.5 个百分点，而同期工业企业平均的资产负债率仅上升了 1.2 个百分点，说明煤炭企业负债水平上升非常快，远远超出工业平均水平。煤炭企业对杠杆依赖严重，经营风险加大。 国内经济增速趋缓，煤炭市场需求大幅下降，煤炭全行业盈利水平大幅下降，大量企业出现盈利负增长。煤炭企业被迫通过银行贷款补充流动性，从而提高了企业负债，加大了杠杆。煤炭企业对杠杠依赖严重，存在着借助滚动贷款，“新债还旧债”，甚至依靠贷款发工资的现象。银行停止向煤炭企业贷款，部分煤炭企业资金链断裂和债务违约可能性加大。由于去产能的影响，许多银行停止向煤炭企业贷款，采取融资限制措施，导致企业整体图 3-1 全国工业企业平均和煤炭开采及洗选业资产负债率数据来源：国家统计局中国煤控项目14融资环境急剧恶化和资金链断裂，使企业面临资金压力和巨大经营风险。许多债务在矿井退出时无法还清，而且多数贷款都是母体企业担保的，因此企业的债务负担非常沉重。虽然自 2016 年 3 月起，煤炭价格终于在触及最低点后逐步企稳，但多数煤炭企业只在 8、9 月份才实现了赢利。由于大型煤炭企业欠款多数在 20 亿元以上，银行贷款和利息居高不下，企业还贷压力巨大，欠工资和社保情况更是普遍，欠发工资普遍在 2 6 个月。部分煤炭企业债务违约的可能性加大。3.3 成本构成复杂导致降成本难度大财务成本增加。 2012 年以来，在全部工业财务费用率下降的时期，煤炭行业的财务费用率却在 2014 年快速上升，融资成本越来越高，截至 2016 年 6 月，已经达到全国工业企业平均水平的 3 倍多。图 3-2 全国工业企业平均和煤炭开采及洗选业财务费用率数据来源：国家统计局中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究15据中国煤炭工业协会数据， 2015 年全国 90 家大型煤炭企业利润总量仅 51.3 亿元，同比下降约 91%，这 90 家大型煤企的煤炭产量占全国的 69.4%。 2016 年的煤炭价格上涨有效缓解了企业生产成本的压力，但成本降幅非常有限。煤炭生产条件复杂，物流运输成本高，用工人数多， 是造成煤炭直接生产成本高于国外煤炭生产成本的主要原因。由于生产条件复杂，采掘难度加大，安全风险高，安全、排水、供电、管理等固定成本高。煤炭企业税费负担较重。 2014 年 12 月 1 日以来，我国实施了煤炭资源税改革，资源税征收的方式从量计征改为从价计征，各省按照“确保不增加煤炭企业总体负担”的原则，已经确定了资源税税率，并加快清理涉煤行政性收费项目。国家税务总局数据显示， 2015 年，全国征收煤炭资源税 333 亿元，同比增加 185 亿元，增长 125%，减少涉煤收费基金 366 亿元，总体减负 181 亿元。但不少煤炭企业仍然感到税费负担较重，企业税费并没有实质性降低。煤炭行业是典型的矿产资源采掘业，没有原材料消耗，加工增值程度比较低，世界上有些国家把煤炭开采业列为第一产业。目前煤炭行业增值税税率为 17%，但可供抵扣的进项税较少，导致煤炭增值税负高于全国平均税负 1 倍多。几乎是一般加工和制造业企业的 2 倍。运输环节涉煤收费不合理。 煤炭的运输成本一直是煤炭产业发展的制约因素，据统计，多数企业煤炭运输成本占终端销售价格的 1/22/3。 2016 年 3 月，由于铁路煤炭运输量下滑及公路物流运输冲击，发布了中国铁路总公司关于推进铁路供给侧改革深化现代物流建设措施的通知，一些地区的铁路运输虽有所调整，但下降幅度不大。近期交通运输部、公安部联合发布整治公路货车违法超限超载行为专项行动方案以及煤炭铁路货运量的增加，铁路运输成本高的现象难以解决。铁路建设基金是在特定时期、特殊背景下，资本市场发育不成熟时应对资金短缺的一种应急性政策。随着改革开放的不断深入，现代产权制度和现代企业制度的相继建立和健全，特别是资本市场的逐渐成熟，铁路建设基金已经失去其存在的合理性。社会成本难以转移。 当前煤炭企业经营压力巨大的情况下，仍然承担着大量的办社会职能。由于政策配套不到位、煤炭产业退出机制不够完善、地方政府接收难度大等原因，绝大部分政策性关闭破产煤矿的社会职能未能全部移交，关闭破产煤矿人员的社保没有分户，工伤、医疗等险种封闭运行，难以纳入社会统筹。同时，原政策核定的补贴支出项目少于破产煤矿实际支出项目，加之当时所确定的政策执行时间已经到期，且没有出台新的政策，需追加的补贴资金无法落实，导致破产经费缺口巨大，母体企业已经垫付大量资金。据调查，全国 20 个省份 28 家煤炭企业关闭破产原国有重点煤矿已垫付资金 265 亿元。煤炭行业亏损增加。 2012 年 6 月，煤炭行业主营业务收入占全国工业的 3.9%；利润占 9.5%，亏损仅占全国工业的 2.5%，随后几年煤炭企业在全国工业企业主营业务收入及利润总额的占比不断缩小，亏损额却不断加大，截至 2016 年 6 月，只占全部工业企业中国煤控项目16主营业务收入比重 1.9%的煤炭企业亏损额却占到了全部工业企业的 9.4%，接近十分之一，利润仅占全国工业的 0.3%。数据来源：国家统计局3.4 管理体制机制阻碍煤炭市场化进程发展战略缺乏整体考虑与设计，政策持续性不强。 长期以来，作为我国能源基图 3-3 煤炭开采及洗选业亏损情况表中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究17础和能源工业主体的煤炭产业，其基础和主体地位不突出，部分政策出台缺乏科学论证，调整频繁，缺少稳定性和系统性。行政干预较多。 我国社会主义经济体制已初步建立，相应地要求政府对企业、市场、资源配置的管理也应逐渐由原来行政计划模式向市场宏观调控模式过渡。我国政府对煤炭行业的管理过于繁杂、行政手段过于直接、政府计划特色过于浓厚，严重与市场经济要求相脱节，制约了煤炭行业的发展。市场监管缺位。 市场准入监管缺乏，造成煤炭产业集中化程度低，规模效益不明显。虽然近年来我国煤炭行业规模化生产取得显著成效，但与世界上其它产煤大国相比，仍显不足。大量小煤矿无证经营或越界经营，已淘汰的落后产能继续生产，严重扰乱了煤炭开发秩序，资源配置的市场化运作受许多因素影响。政府管理制度低效，服务功能缺失。 目前，我国煤炭行业管理是一种低级别的分散管理模式。由于缺乏相对统一与明确的能源与煤炭行业发展主导方向为指导，部门间缺乏有效的协调机制。统筹协调机制不健全及部门本位主义的存在，使不同部门出台的各项管理举措不能协调统一，甚至相互矛盾与抵消。3.5 提升科学产能水平任重道远随着煤炭行业的快速发展，我国煤炭企业的生产技术装备水平不断提高，产业集中度大幅提升。但是，我国煤炭行业的发展依然面临着诸多亟待解决的问题。产业结构不合理，行业发展不平衡的问题突出。 我国中小煤矿数量仍然居多；大型煤炭基地建设与总体推进还有差距；虽然有部分企业已经成为具有国际竞争力的大型企业集团，但煤炭行业产业集中度低，一大批老矿区的煤炭企业竞争力不强、转型发展困难的问题仍十分突出；矿区职工生活与全面建成小康社会的要求还有差距。科技创新能力有待提高。 null 科教兴煤 null 战略并没有得到完全落实。煤炭作为传统的劳动密集型产业，也是苦脏累险的行业，高素质的人才比例低，虽然近些年煤炭科技进步速度加快，煤矿装备现代化水平大幅提升，但与两化融合型、人才技术密集型发展的要求还存在较大差距，原始性创新能力比较弱，科技创新体制机制还亟待健全和完善。中国煤控项目18生态环境约束凸显。 目前，全国煤矿采空区土地塌陷面积累计达 100 万公顷，且每年新增采空区 6 万公顷左右。煤矸石堆积占用大量土地，并造成严重土壤污染。同时，由于我国煤炭需求总量较大，煤炭生产和消费方式粗放的问题依然突出，行业发展在环境保护方面面临着巨大的国际国内舆论压力。消化过剩产能和淘汰落后任务十分艰巨。 目前全国煤炭产能已经超过 57 亿吨，煤炭产能释放的压力巨大，消化过剩产能的任务很重；同时，由于煤矿退出机制不健全，一批计划经济时期建设生产的煤矿，资源枯竭、井深巷远、系统复杂、安全保障程度低、扭亏无望，煤矿退出缺少政策支持。中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究194煤炭行业供给侧改革现有政策措施分析中国煤控项目204.1 现有政策措施梳理及效果分析4.1.1 去产能（1）现阶段去产能政策严格控制新增产能。 关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见提出，从 2016 年起， 3 年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在建煤矿项目应按一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩。 2016 年 4 月 15 日，国土资源部出台了关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见指出，从 2016 年起， 3 年内停止煤炭划定矿区范围审批。 2016 年 7 月 23 日，国家发改委、国家能源局、国家煤监局联合印发关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知，提出具体细化的政策指导。违法在建矿一律停建停产 , 确需建设 , 置换比例提升至 120%/110%/105%；鼓励合法在建矿停建或缓建 , 若不停建 / 缓建 , 则需核减规模或提供产能置换指标。 2016 年 10 月 12 日，国家发改委下发关于做好煤炭产能置换指标一交易服务有关工作的通知，明确各地方建立煤炭产能置换指标交易平台，加快推进建设煤矿产能置换工作，促进煤炭行业转型升级。明确提出去产能的内容和目标。 关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见明确指出从 2016 年开始，用 3 5 年时间 null 再退出煤炭产能 5 亿吨、减量重组 5亿吨左右 null。 2016 年 3 月 22 日，国家能源局发布 2016 年能源工作指导意见，要求2016 年全年力争关闭落后煤矿 1000 处以上，合计产能约 6000 万吨。 7 月 8 日，在钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议上，国家发改委表示要确保 2016 年完成退出煤炭产能 2.5 亿吨。276 天工作日制度。 安监总局发布国家安全监管局国家煤矿安监局关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见。主要从重新核定煤矿生产能力，落实276 天工作日以及加强超产监察力度等方面做出明确规定，提出停止新增产能煤矿的安全设施设计审查和产能核增工作、按照 276 天工作日制度重新核定生产能力、通过落实 276天工作日制度严控超产等措施。积极做好职工安置工作。 国家发展改革委关于做好经济结构调整中职工安置工作促进社会和谐稳定的通知( 发改电2016161 号 )，对职工安置提出了具体要求；为推动各地做好职工安置工作，人社部制定下发了实施化解过剩产能特别职业培训计划、中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究21化解过剩产能职工安置工作中突发事件预防与应急预案等专项文件。与重点省区对接，摸清安置职工底数，跟踪掌握各地职工安置情况。国务院设立专项资金，拿出 1000 亿元用于煤炭、钢铁行业减产能涉及的 180 万职工安置工作。（ 2）现阶段去产能政策效果分析化解过剩产能成果初现。 通过对长期停建、缓建、未开工、资源枯竭和开采高硫高灰煤、灾害严重、安全开采条件差、扭亏无望的煤矿，按国家政策依法淘汰关停；通过重组整合，减少煤矿和主体数量，提高了行业集中度；对于新建项目，通过停止审批新建、新增产能的技术改造项目和产能核增项目和减量置换，新增项目得到了严格控制。数据显示，截至 2016 年底，全国煤炭累计退出产能 2.9 亿吨，超额完成任务。2016 年，全国规模以上煤炭企业原煤产量 34.1 亿吨，同比下降 10.2%；全国煤炭消费量 27 亿吨，下降 4.7%。煤炭去产能降幅高于消费降幅。减量化生产措施短期内取得限产能和减库存的作用。 政策实施后，煤炭产量快速回落， 2016 年 1 8 月，减量化生产控制产能约 6 亿吨。 2016 年全社会存煤在连续四年后增加后出现下降。年末，重点煤炭企业存煤 9300 万吨，比年初减少 3499 万吨，下降 27.3%。重点发电企业存煤 6546 万端，比年初减少 812 万吨，下降 11%。职工安置工作取得一定进展。 通过 1000 亿元奖补资金以及相关国家、地方政策，已开展职工安置工作，但 1000 亿元仅相当于平均每人 5.56 万元，一方面还需要多渠道筹集资金，另一方面，则是要建立长效机制，兜牢民生保障底线，通过转岗就业、扶持创业、内部退养、公益性岗位安置等方式，合理安排分流职工，维护其合法权益。严格监管取得良好效果。 此次去产能政策迅速落实到位 , 与强有力的监督体系分不开，包括驻矿监察、控制煤管票、矿井生产监控、取消 GDP 考核等措施来实现。去产能政策影响国内供需，是价格持续上涨的主因。 自“ 276 天”限产及去产能等政策执行以来，国内煤炭产量前 8 个月出现了 10% 的下滑，煤炭价格持续上涨， 11月 28 日秦皇岛港 5500 大卡市场动力煤价格为 672 元 / 吨，比年初回升 302 元 / 吨，涨幅达到 81.6%。受到煤炭去产能政策、煤炭下游需求逐渐回暖等影响，煤炭库存大幅降低，国内煤炭供应出现局部供应紧张的问题，造成煤价稳步上涨。4.1.2 去杠杆（ 1）现有去杠杆政策充分发挥金融引导作用，有扶有控。 2016年 5月 2日，人民银行、银监会、证监会、保监会联合印发了关于支持钢铁煤炭行业化解产能实现脱困发展的意见（银发 2016118 号）提出，金融机构应坚持区别对待、有扶有控原则，满足钢铁、煤炭企业合理资金需求，严格控制对违规新增产能的信贷投入。对长期亏损、失去清偿能力和市场竞争力的企业及落后产能，坚决压缩退出相关贷款。要积极稳妥推进企业债务重组，对符合政中国煤控项目22策且有一定清偿能力的钢铁、煤炭企业，通过实施调整贷款期限、还款方式等债务重组措施，帮助企业渡过难关。对符合条件的钢铁、煤炭分流人员，要进一步提高就业创业金融服务水平，鼓励金融机构按政策规定给予创业担保贷款支持，并合理确定贷款利率水平。中国银监会办公厅出台关于 2016 年进一步提升银行业服务实体经济质效工作的意见（银监办发 2016 35 号）强调银行业金融机构在自主決策、风险可控和商业可持续的前提下,对产能过剩行业中有效益、有市场、有竞争力的优质企业继续给予信贷支持。对长期亏损、失去清偿力和竞争力的“僵尸企业”, 或环保安全不达标且整改无望的企业以及落后产能 , 要通过债权人委员会等方式制定清晰可行的资产保全计划 , 稳妥有序推动企业重组整合或退出市场。专项奖补资金管理办法。 财政部印发了工业企业结构调整专项奖补资金管理办法，明确中央财政设立工业企业结构调整专项奖补资金，对地方和中央企业化解钢铁、煤炭行业过剩产能工作给予奖补，鼓励地方政府、企业和银行及其他债权人综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，实现市场出清。专项奖补资金规模为 1000 亿元，实行梯级奖补。通过“债转股”降低企业杠杆率。 2016 年 10 月 10 日，国务院印发关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见（国发 2016 54 号）及其附件关于市场化银行债权转股权的指导意见，对积极稳妥降低企业杠杆率工作做出部署。将优质债权转为股权，优化资产结构和现金流，充分利用上市公司增发等股权融资渠道，降低并购活动中的债权融资比例，推动煤炭企业经营成本。（ 2）去杠杆政策分析债务处理工作开始启动。 通过银行业金融机构综合运用债务重组、破产清算等手段，妥善处置企业债务和银行不良资产，加快不良贷款核销和批量转让进度，将遏制企业恶意逃废债务行为，对完善风险应对预案，防止个别行业、企业风险演化为系统性、区域性金融风险起到决定性作用。专项奖补资金已经拨付到位。 根据工业企业结构调整专项奖补资金管理办法，财政部根据部际联席会议审定的去产能目标任务、需安置职工人数等基础数据， 2016 年7 月财政已经安排专项奖补资金 307 亿元，后续 20% 的梯级奖补资金将根据化解过剩产能目标任务完成情况进行拨付，并专门下发通知，对各地规范奖补资金使用提出了明确要求。明确债转股市场化。 与上一次债转股对象由政府指定不同，这次债转股国务院明确规定采取市场化的原则，其对象企业由各相关市场主体依据国家政策导向自主协商确定。 2016 年 11 月以来，四大银行先后发布公告并设立资产管理公司，展开债转股业务。目前参与债转股项目的煤炭企业多为煤炭行业的龙头企业，资产负债率较高，因暂时的经营困难无法偿还债务，均符合指导意见的选择标准。中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究23下一步工作重点： 在推进煤炭行业供给侧改革的过程中，进一步加大去杠杆力度，通过资产处置、资产重组、债转股等手段，降低企业的债务风险。积极探索化解债务风险的办法与体制机制，保证关联企业正常运营，保证企业员工和债权人的权益。避免因高杠杆出现“多米诺骨牌效应”和恶性群体事件。4.1.3 降成本（ 1）现有降成本政策全面清费立税。 2016 年财政部国家税务总局出台关于全面推进资源税改革的通知，指出着力解决当前存在的税费重叠、功能交叉问题，将矿产资源补偿费等收费基金适当并入资源税，取缔违规、越权设立的各项收费基金，进一步理顺税费关系。2016年 1 月，财政部出台关于取消、停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知。文件指出，对公布取消或停征的政府性基金项目，不得以任何理由拖延或者拒绝执行，不得以其他名目变相继续收取。各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门要对本地区的政府性基金项目进行全面清理。多省出台“降成本”行动方案，降低企业的资源、人员费用、物流、财务等费用。 2016 年，河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、广西、内蒙古、宁夏、新疆等地，先后出台 null 降成本 null 行动方案，为企业 null 减负 null。推进企业改革重组，提升企业运营效率。 国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见( 国发20167 号 ) 提出，要推进企业改革重组。稳妥推动具备条件的国有煤炭企业发展混合所有制经济，完善现代企业制度，提高国有资本配置和运行效率。鼓励大型煤炭企业兼并重组中小型企业，培育一批大型煤炭企业集团，进一步提高安全、环保、能耗、工艺等办矿标准和生产水平。（ 2）降成本政策效果分析“降成本”是加快推进供给侧结构性改革的主要任务之一，是最现实的抓手，减税、清费可以推进税收改革和收费机制完善，切实降低企业税费负担。通过税收制度改革实现减税，尽快推广落实 null 营改增 null；推进税制结构改革和税率优化，力争近期普遍降低企业增值税税率；出台更多针对特定行业税收优惠政策，实施精准降税措施；加大督察清理力度以及合理的制度设计，可以在短期内见到效益。煤炭资源税从价计征改革推行以来，2015 年全国减少涉煤收费基金 366 亿元，总体减负 181 亿元。另一方面是要进一步提高企业办矿水平，提升运营效率，降低企业管理成本。中国煤控项目244.1.4 体制机制的改进（ 1）现有政策梳理我国经济发展进入新常态，社会主义市场经济体制不断完善，传统增长动力在减弱，资源环境约束在加剧，要素成本越来越高，必须走转变发展方式、提质增效升级之路，推动市场化改革，引导和鼓励市场主体加快创新，促进创新要素在更广范围内加快流动。改善煤炭生产经营秩序。 国家发展改革委人力资源社会保障部、国家能源局国家煤矿安监局印发关于进一步规范和改善煤炭生产经营秩序的通知，指出各企业要站在推进供给侧结构性改革、抓好去产能任务的战略全局高度，进一步增强大局意识，充分认识规范和改善煤炭生产经营秩序对促进煤炭行业脱困发展的重要意义。推动煤炭交易体制机制创新。 山西省出台了关于创新煤炭交易机制的实施细则提出，推进煤炭交易机制创新，为煤炭生产、物流、消费企业提供更好的交易平台，拓宽销售渠道、降低交易成本、提高交易效率。细则提出，健全和完善煤炭现货交易体系。（ 2）政策效果分析随着煤炭交易体制机制的不断完善，将充分发挥煤炭交易市场交易撮合、信息集聚、价格发现、风险管理等功能，逐步解决煤炭市场体系不完善、市场制度不健全、市场竞争不公平、经营秩序不规范的问题；引导煤炭企业合理组织生产和销售，促进煤炭供需有序衔接，提高交易效率，降低交易成本；实现煤炭市场主体平等，竞争公平，维护煤炭供求基本平衡，价格保持合理水平，推动煤炭供给侧结构优化升级。4.1.5 优化煤炭的科学供应（ 1）近期政策梳理充分发挥先进产能作用。 关于在化解过剩产能工作中发挥先进产能作用促进煤炭行业转型升级的意见文件进一步明确了先进产能的内涵和评价标准，强调各地区要把发展先进产能作为落实煤炭供给侧结构性改革的重要举措，在淘汰落后产能压缩无效供给的同时，在完成去产能目标任务、不新增产能的前提下，大力提升产能先进性，争取通过 3 5年的努力，将全国先进产能的比例提升到 60%以上。 2016年 9月国家发改委、国家能源局、国家煤矿安监局下发了关于适度增加先进产能投放、保障今冬明春煤炭稳定供应的通知明确提到为了尽快改善当前部分用煤企业存煤偏低的情况，满足冬储煤的实际需要，有关部门决定适度增加安全高效先进产能投放，促进市场供需平衡。建立煤炭行业平稳发展长效机制。 为稳定煤炭供应基本面，减少价格波动，国家发改委等部门召开的“推动签订中长期合同做好煤炭稳定供应工作电视电话会议”，推动重点煤炭、发电企业签订了电煤中长期供应合同，确定从 12 月 1 日起按照“基准价 +浮动价”的定价模式、 5500 大卡动力煤 535 元 / 吨的基准价格水平执行，改变了以往定中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究25量不定价的做法。同时，为保证合同有效执行，国家发改委突出强调了违约条款和监管内容，有关政府部门、铁路方面也将给予相应的政策和运力支持。调整煤炭产业结构，推进煤炭安全绿色开采。 2015 年 3 月 25 日，国家能源局发布了关于促进煤炭工业科学发展的指导意见，进一步明确经济发展新常态下我国煤炭工业发展的指导思想和基本原则，重点调整煤炭产业结构、加强煤炭规划管理、规范煤炭生产建设秩序、推进煤炭安全绿色开采、推进煤炭清洁高效利用、加快煤层气产业化发展、营造煤炭企业良好发展环境、加强煤炭行业监督管理、统筹推进煤炭国际合作等工作，苦练内功、积极作为，通过煤炭行业自身主动调整适应形势变化。进一步优化我国煤炭行业产业结构，消除煤炭市场的恶性竞争。优化煤炭产业布局。 国土资源部近日印发了国