盘活财政存量资金研究（2）：财政“大口袋”摸底.pdf

识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 1 / 22 Table_Page 宏观经济 |专题研究 2019 年 5 月 16 日 证券研究报告 Table_Title 财政 “大 口袋” 摸底 盘活财政存量资金研究 （ 2） Table_Summary 经历 年初较快的财政支出节奏之后 ， 市场对未来高财政支出增速的可持续性 存疑 ， 尤其 对未来可能发生的财政收入低于预期，或财政支出再加码 充满疑惑 目前尚结存一定 规模的 财政小口袋可 动用补充财政收支缺口 ， 除此之外， 政府的存款账户里是否还有其他沉淀资金可以使用 ？这也是市场 素来 比较关心的一个 问题 ： 政府存款有 多少资金 可被盘活使用 ？ 本 专题 旨在回答这一问题，并借此契机 解析中国目前 财政存款资金来源和去向 ，为后续理解中国财税体系 经历怎样的 变化奠定基础。 什么 是 盘活财政存量资金 ， 什么 是 财政大口袋 ？ 通俗理解财政大口袋即为政府存款账户上的余额， 亦为 财政存款。 一， 什么 是 盘活财政存量资金？ 直观 理解财政 存款包含 两部分资金 ，其中一部分资金主要来自常规收入积累，如预算收入，并且这部分资金使用主要用于常规支出，如预算支出。姑且将这部分资金称为“预算使用资金”。除了 备付 常规预算支出， 财政存款 中 还有一部分资金 因各种原由沉淀下来未被使用 ，且不对应未来预算支出 ，暂且称之为“历史沉淀资金”。盘活存量资金即灵活使用这部分历史沉淀资金。 二， 大小财政口袋之间存在 何种 逻辑关系 ？ 历史沉淀资金可进一步分为结存富余 资金和 闲置 呆滞资金。 前者 通常来自 “超收” ， 理论上 可被 直接 灵活使用，主要指 财政小口袋 。后者本质上是因各种缘由未被使用而沉淀下来的资金，只不过账面上并不直接体现为结存资金 。 如何观察财政大口袋？ 回答财政存款有多少历史沉淀资金可以使用 ，必须首先厘清财政存款总规模以及，财政存款的来源和去向。 一 ， 观察 财政存款可借助金融统计数据 。 财政部分别在 1997 和 2015年 给出两版 财政总预算会计制度 ， 前后版 财政存款内涵有所调整，主体差异不大。财政存款 内含 国库存款、 国库现金管理存款 及其他 财政存款三个 细分科目 ， 两版 财政存款 主要差别在于 其他 财政 存款内涵， 所幸该 细分 科目 规模 较小 。 财政存款 整体 规模 可 借助信贷收支表 中的 “财政性存款”代理观察，国库存款可通过央行资产负债表 的 “政府存款”进行观察， 2015 年 后 国库 现金管理 存款观察亦可借助信贷 收支表 。 二 ， 把握 财政存款 资金来源去向 须 厘清中 国国库运行机制。国库存款规模变动主要有三类 影响 因素，预算内三本账的收支变化及政府债券净融资规模、国库定期存款规模变动、财政专户资金补充国库（主要 是不符合规定的 财政专户清理带来的资金转入）、其他资金变动 。 存量资金盘活规模几何？ 本文匡算得到 2014 年财政存款账面上 沉淀资金 2.4 万亿 ； 不符合规定的 财政专户可盘活沉淀资金 1.1 万亿 ，累计可盘活资金 3.5 万亿 。 2018 年底财政存款 账面上 结存富余 资金 1.8 万亿（ 即 已入账的 财政小口袋 ）， 不符合规定的 专户 可盘活资金 约 0.6 万亿 ，累计可盘活资金 2.4 万亿 。 当然精确测算还需 知晓 2014 年以后资金沉淀速度 等进一步 数据 的 支持 。 2015 年以来 盘活存量资金 的 政策持续推进， 财政 可盘活 的 存量资金 趋于减薄 。 与之对应 ， 地方专项债发行规模 不断加大 ， 毕竟专项债不列赤字，且能迂回平滑财政收支缺口 。 前续专题估算结果指向目前财政 小口袋存量规模尚能支撑今年 减税费 、稳 赤字和扩支出 的 组合 。 长期来看 ，随着 可盘活的 财政存量资金趋于减薄， 持续扩大的财政收支缺口 、严守纪律的 财政 赤字 率、平稳扩容的地方专项债，它们之间的三角 关系如何寻求新的平衡， 这或许 是 目前中国财税体系 面对的主要问题之一 ， 也是我们理解近年财税 体系 变化 的一条重要 线索 。 核心假设风险： 需求下行超预期， 政策变动 超预期 Table_Author Table_Author 分析师： 周君芝 SAC 执证号： S0260517030004 SFC CE No. BNV557 021-60750625 zhoujunzhigf Table_DocReport 相关研究： 财政“小口袋”知多少 ？ 2018-04-15 Table_Contacts 识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 2 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 目录索引 前言 . 4 一、什么是财政大口袋？ . 5 1.1 财政“大口袋”的直观理解 . 5 1.2 财政总预算会计制度框定财政存款内涵 . 6 二、如何观察财政大口袋？ . 8 2.1 以金融统计数据观察财政存款规模 . 8 2.2 以国库单一账户体系追踪财政存款资金来源和去向 . 10 三、存量资金盘活规模几何？ . 13 3.1 盘活财政存量资金的原理 . 13 3.2 财政存款存量资金盘活规模 . 14 四、存量资金盘活有何意义？ . 15 附录 . 18 附 1 经理国库制度 . 18 附 2 财政专户发展历程 . 18 识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 3 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 图表索引 图 1:财政小口袋并不等于财政存款（亿元） . 5 图 2:存款数据元统计规范 . 7 图 3:两个版本财政总预算会计制度中的财政存款内涵对比 . 7 图 4:财政存款概念与金融统计对照 . 9 图 5:以金融统计数据捕捉财政存款 . 10 图 6:国库存款的资金来源和去向 . 11 图 7:目前允许保留的财政专户及分类 . 12 图 8:国库单一账户体系中的主要账户、财政 存款、预算体系框架及财政专户之间的逻辑关系 . 12 图 9:财政存款与一般公共财政收支变动相关性高 . 13 图 10:财政存款与政府性基金收支变动相关性弱 . 13 图 11:财政存款变动主因一般公共 财政收支 . 14 图 12:三本账中一般公共收入规模远高于其他两本账 . 14 图 13:2015 和 2016 两年地方结转结余资金有“不明来源”的补充规模近万亿 . 15 图 14:地方专项债年度净融资规模 . 16 图 15:地方专项债融资迂回平滑公共财政收支差额的逻辑 . 17 图 16:财政专户规范及分类 . 20 图 17:财政专户发展及政策规范进程 . 20 识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 4 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 前言 自去年四季度以来政策层面不断强调加快财政支出，还 前置 了 地方专项债发行 ，为历史首 次 。今年 14月 一般公共财政 支出占全年预算 支出 规模的 比重 达到 32%， 其代 表 的 财政支出 节奏 几乎为 近 年 最高 。 在 较大 幅度的减税降费背景下，市场对 2019年全年 财政支出 高增速 的可持续性提出 质疑 。 本系列 前续专题财政“小口袋”知多少从技术角度论证了 减税降费和积极财政支出可以并行 。 为 了 严守赤字纪律 ， 2019年 预算赤字 规模仅小幅扩容至 2.76万亿，即便如此， 财政小口袋的存量规模 也 可以支撑 2019年 扩大 的财政支出。 然而一个新的问题是，若财政收入 低于 预期 ，又或者 需要 进一步扩大财政支出，则 可否存在这样的平衡路径， 在不额外大幅 新增债务融资 情况下， 腾转使用更多存量资金弥补实际财政收入不足 ，起到和财政小口袋一样的平滑作用 ？ 这个问题和市场上 长久 以来关注 的另一个 问题 实为同源 目前超 4万亿的财政性存款、近 30万亿的机关团体存款 ， 其中有多少存量资金可以被灵活使用 ？ 本系列第二篇 专题旨在 分析 中国 国库 单一 账户体系下的财政存款结构 ， 并进一步 解析 财政存款资金来源和去向 ， 最终 部分 回答 “有多少存量资金可以使用” 问题 。事实上， 财政存量资金的 累积 及使用不单是资金管理问题，背后蕴含财税 体系 诸多深层次矛盾。故而 比起政策梳理、 口径比对和数据测算 这些技术性操作 ，我们更倾向于 借助 定量研究方法 来透视当前财税体系变化背后的主要逻辑线索。 以此为基础，我们进一步 尝试理解 当前财税体系面临的宏观背景，以及 “积极财政”所指向的“积极” 内涵 ，这也是本系列下一篇专题所要重点研究的内容。 识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 5 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 一、什么是财政大口袋？ 财政存款 既不是直观理解中的政府库存现金，也不对应学理分析中常见的政府储蓄概念。字面理解财政存款概念及内涵，可参阅中国财政总预算会计制度 。 而在枯燥的 会计规则和政策 规定梳理 之前， 我们 先用一个类比来理解财政“大口袋”（即为财政存款）到底包含什么。 1.1 财政“大口袋”的直观理解 直观 理解 财政 存款 包含 两部分资金 。 把国库 账户 类比 为 微观个体持有的存款账户， 财政 存款 好比 账户余额 。 存款 余额的积累 主要 依靠 当期 常规收入， 譬如 工资 收入 等 ； 存款消耗 主要 用于当期 常规支出 ， 譬如 饮食和租金支付等 ， 不妨 将这笔 备付常规支出的 资金称为“预算使用”资金。预算使用资金 不可任意动用 ，因为 每笔 资金的 用途 和规模 已基本框定。除了常规收入， 账户上 还有一部分资金或来自于历史结存的富余资金；或来自于偶发性预算外收入，例如财产性收入；或来自过去历史 登记支出但实际上到目前都未使用的资金。 各种原因沉淀下来的 这部分 资金不对应计划好的常规支出， 因而 可作它 用 ，不妨将这部分资金称为 “ 历史沉淀 ” 资金。 而盘活财政存款，主要是指如何有效利用沉淀资金。 财政大 小口袋之间 的 逻辑 关系。 本系列 前续专题指出， 财政小口袋 本质上就是年度间预算赤字和实际收支差额之间的盈亏平滑机制，其资金来源主要是预算内 三本账 的 历史“富余”资金 ，资金用途在于平滑一般公共财政实际收支缺口。可见 财政小口袋的资金来源不是 当期 预算 好 的常规收入，而主要来自历史沉淀 的 资金 ，故财政小口袋是财政大口袋 历史 沉淀 资金中的一部分 ，这也是为何我们将财政存款称为财政“大口袋”的原因。 图 1:财政小口袋并不等于财政存款 （亿元） 数据来源： Wind； 广发证券发展研究中心 。注： 本图表中的“政府存款”沿用金融机构信贷收支表中的统计指标名称，与通俗意义上的财政存款不是同一概念。本图表中与通俗理解的财政存款相近概念是“财政性存款”。 关于“财政存款”、“财政性存款”及其他关联概念辨析，后文将展开详细分析。 2018年 财政小口袋资金存量为估算值，具体估算方法参见本系列前续专题财政“小口袋”知多少？。财政小口袋变动值采用一般公共预算的净调出项 进行代理 。 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 201840003 51971 91630 135351 156789 190159 221794 241832 270379 304853 32558521963 29560 66175 109128 132363 160026 186129 207379 235086 263718 28504618040 22411 25455 26223 24426 30133 35664 34453 35292 41134 4053916964 21226 24277 22734 20753 28611 31275 27179 25063 28626 282256552 8645 11344 11098180663338 11968 39659 43721 21439 33370 31634 20038 28547 34474 207332930 7597 36615 42953 23235 27663 26103 21250 27707 28632 21328408 4371 3043 768 -1 7 9 7 5707 5531 -1 2 1 2 839 5842 -5 9 6-1 5 7 4263 3051 -1 5 4 4 -1 9 8 0 7857 2665 -4 0 9 6 -2 1 1 6 3563 -4 0 12093 2699 -2 4 7-9 0 8 1718 3227 3127 -2 6 9 9 -3 8 6 1091 -7 4 0 9 -6 3 5 0 -6 6 9 3 -1 3 7 5 4政府存款机关团体存款财政性存款国库存款国库定期存款 无公布数据财政小口袋 存量流量财政小口袋变动 政府存款变动机关团体存款变动财政性存款变动国库存款变动国库定期存款变动 无公布数据识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 6 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 1.2 财政总预算会计 制度 框定财政存款 内涵 中国财税体系和国库管理几经变迁，财政存款内涵也随之变动。财政部分别在1997年和 2015年给出两版 财政总预算会计制度，两版会计制度中财政存款不仅名称略有不同， 内涵也存在差异。 1997年版财政总预算会计制度界定 了 “财政性存款” 内涵 。 1997年版的 财政总预算 会计制度中财政存款称为 “财政性存款”，包含“国库存款”和“其他 财政 存款”两个细分项 。其中“国库存款”是“各级总预算会计在国库的预算资金（含一般 预算和基金预算）存款 ” ； 未列入国库存款的其他财政性存款，便归为 “ 其他财政存款 ” 。 2015年版财政总预算会计制度界定 了 “ 财政存款 ” 内涵 。 2015年版的 财政总预算 会计制度 将 “财政性存款”改为“财政存款” 。财政存款 内含 “ 国库存款 ” 、 “ 国库现金管理存款 ” 和 “ 其他财政存款 ” 三块内容 1。其中国库存款存放于国库单一账户 。 国库现金管理存款 可以简单理解为将国库存款取出，转做增值保值的那部分资金 。 目前国库现金管理的主要手段是将其作为一般存款存放商业银行收取利息，为此，在不加特别说明情 况下本文不做国库现金管理存款和国库定期存款区别。 其他财政存款是未列入国库存款 ， 亦未转存为国库现金管理存款的那部分财政存款，该部分存款指向 纳入预算的 允许保留 2的 财政专户 存款 。 1997年版的 “财政性存款”与 2015年版的 “财政存款”不仅名称存在细节上差异，两者内涵差异主要体现在“其他财政存款”分项 。 参照 存款数据元 信息 3（ 2012年 ）， 1997年版财政总预算会计制度中 “财政性存款”和 2015年 总预算会计制度中的“财政存款” 有两点差异 ： 一， 国库定期存款统计科目位置的差异。 对于财政性存款和财政存款， 国库 定期存款 均在两者的概念范畴之内 ，但 1997年版本中国库定期存款被统计在 “其他财政存款”项下，然而 2015年版本中 国库定期 存款 与 “其他财政存款”项并列。二，“其他财政存款”内涵差异。除了国库定期存款， 1997年版本中其他财政存款包括 “划缴 财政存款”、“待结算财政款项”、“财政专用基金存款”和“财政预算外存款”等细分科目， 2015年版中 “其他财政存款”主要指 允许保留 的财政专户存款。 1 1997 年 财政总预算会计制度给出财政性存款主要包括“国库存款”和“其他财政存款”两块内容， 2015年 财政总预算会计制度加入国库现金管理存款 细分 科目。 2 2017 年， 财政部关于全面落实地方财政专户清理整顿工作有关事宜的通知中提到“属于国务院允许保留的 7种常规类专户和 12种专项支出类专户”，文章中统一简称为“允许保留的”财政专户。 3 2012年，央行为推动存款统计分类及编码标准的落实，提高统计工作的规范化、信息化水平，人民银行在存款统计分类及编码（试行）的基础上，制定并发布存款数据元（试行）标准。 识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 7 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 图 2:存款数据元统计规范 数据来源： 存款数据元（ 2012年 ） ；广发证 券 发展研究中心 图 3:两个 版本 财政总预算会计制度 中的 财政存款内涵对比 数据来源： 财政总预算会计制度（ 1997年 ）、（ 2015年 ） ； 广发证券发展研究中心 代码 名称 说明D10 财政性存款 指财政部门存放在金融机构的财政资金。D 1 0 1 国库存款 指财政部门存放在国库(包括代理库)的预算资金，是金融机构对财政部门的负债。D 1 0 1 1 财政库款指国库收纳的、已报解的中央级预算收入款项、地方财政库款、各级财政部门预算资金的专项存款和预算外资金。D 1 0 1 2 财政过渡存款指各级国库当日收纳的、未报解的预算收入款项、国库待结算款项和国库总库收到的国家债券发行款项、国家债券兑付资金。D 1 0 9 其他财政存款指未列入国库存款的各级财政在金融机构的预算资金以及由财政部门指定存入金融机构的专用基金，是人民银行与金融机构对财政部门的负债。D 1 0 9 1 划缴财政存款 指金融机构按照人民银行事先核定的范围，向人民银行划来的财政存款。D 1 0 9 2 待结算财政款项指金融机构作为国库经收处办理的各项预算收入中待报解款项，以及代理国库收纳的各级预算收入待报解款项。D 1 0 9 3 财政专用基金存款 指由财政部门指定存入金融机构的专用基金。D 1 0 9 4 财政预算外存款 指由财政部门存入金融机构的财政预算外存款。D 1 0 9 5 国库定期存款 指金融机构核算中央国库现金管理商业银行定期存款。其他财政存款核算政府财政未列入“国库存款”、“国库现金管理存款”科目反映的各项存款。（指向允许保留的财政专户存款）核算各级总预算会计在国库的预算资金（含一般预算和基金预算）存款。核算政府财政存放在国库单一账户的款项。其他财政存款 国库现金管理存款核算各级总预算会计未列入“国库存款”科目反映的各项财政性存款。（包含存放在商业银行的国库定期存款）核算政府财政实行国库现金管理业务存放在商业银行的款项。财政性存款 财政存款财政性存款是财政部门代表政府所掌管的财政资金，包括 国库存款 及 其他财政存款 。财政存款是指政府财政部门代表政府管理的 国库存款 、 国库现金管理存款 以及 其他财政存款 等。国库存款 国库存款识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 8 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 二、 如何观察 财政大口袋 ？ 作为财税体系的一部分，财政存款与 央行 经理的 国库单一 账户体系密切相关 。回答财政存款有多少 历史沉淀 资金可以使用，如何盘活财政存款意味着必须 首先厘清 财政存款总规模以及财政存款的来源和去向。 财政存款 的观察可以借助金融统计数据，财政存款来源去向的把握则必须厘清中国国库运行机制。 2.1 以 金融 统计数据 观察 财政存款规模 财政账户总归 要 开设在金融机构，这就意味着观察财政存款规模可以从金融机构资产负债表入手。 从既有公开的金融统计数据中摘取出相关科目，我们可以有效观察财政存款规模。 国库单一账户 体系中国库是 最重要 但非唯一账户。央行经理 国库意味着 国库账户及资金托管均在央行， 国 库以外的 其余账户 一般开设在 商业银行 4。所以 我们 重点观察两张表 央行资产负债表和 金融机构 信贷收支表 ，对 财政存款 变动进行捕捉 。值得强调的是， 央行公布了 不同统计范围 的信贷收支表，而不同信贷收支表报告的科目略有差异。有效观察 财政存款数据， 我们 可以 合并 全部 金融机构 5和中资银行 的两张信贷收支表。 目前金融统计体系中 与财政预算总会计制度提到的“财政存款”或“财政性存款” 相关 的关联概念 总共有五个 。 全部 金融机构信贷收支表报告了 “政府存款”、“财政性存款”和“机关团体存款”三个科目， 央行资产负债表报告 了 “政府存款”科目， 中资大中小银行信贷收支表报告 了 “国库 定期存款 ” 科目。其中央行资产负债表中的“政府存款”规模显著 小于 信贷收支表“政府存款”，显然两个“政府存款”指向不同内涵 ，故整个金融 统计 体系中与财政存款相关的关联概念有 5个。 通过金融统计数据观察财政存款有 四 点值得注意 ： 第一， 1997年 版财政 总预算会计 制度中的 “财政性存款”与 全部金融机构统计的“财政性存款”概念完全耦合（存款 数据元 信息 对此有所印证 ） ，所以 2015年以前的 财政存款 规模完全可以通过金融机构信贷收支表获得 。 第二， 2015年版 “财政存款”除了国库存款和国库定期存款之外，还包括“其他财政存款”， 而将 金融机构信贷收支表中的“财政性存款”扣减“国库存款”和“国库定期存款”所得剩余项，是否必然能够准确代理 2015年版本中的 “其他财政存款”，目前缺乏足够证据进行有效判断。 能够确定的 是， 2015年以后 “其他财政存款”主要包括预算内的 允许保留的 财政专 户 （ 不含 社会保险基金专户）。 若 这一部分财政专户存款规模较小， 不妨 继续使用金融机构信贷收支表中的“财政性存款”来观察 2015年以后的财政存款规模 。 第 三 ， 不论是 1997年还 是 2015年会计版本 ， 国库存款 均 对应央行资产负债表中的 “政府存款” ，即 1997年以来国库存款可以通过央行资产负债表获得 。 第 四 ， 国库定期存款数据可用中资大中小型 银行 信贷收支表的“国库定期存款”代理观察。 2006年 ， 中央国库现金管理开始实施， 2014年底，北京、上海、深圳、广东、黑龙江和湖北 6个省份开始进 行地方国库现金管理试点， 2015年以后开始公布4 财政部，财政国库管理制度改革试点方案（ 2001 年 ） 。 5 央行给出的全部金融机构信贷收支表，“全部金融机构”是指全部银行业金融机构。 识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 9 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 “国库定期存款”。 所以国库定期存款的公开数据最早可追溯至 2015年 。 而 2015年以前零星的国库现金管理数据隐藏在 “财政性存款”扣减“国库存款”所得的剩余项中。 图 4:财政存款概念 与 金融统计对照 数据来源： Wind； 广发证券发展研 究中心 。注 ： 央行公布的人民币金融机构信贷收支表统计口径历年有所变化。 2019年以后信贷收支表统计中消去“政府存款”科目，直接呈现“财政性存款”和“机关团体存款”两个科目。 2015 年 财政总预算会计制度 1997 年 财政总预算会计制度 对比 2012 年 存款数据元 金融机构人民币信贷收支表项目 Ite m来源方项目一、各项存款 （一）境内存款 1、住户存款2、非金融企业存款3、政府存款（1）财政性存款（2）机关团体存款4、非银行业金融机构存款央行资产负债表项目 Ite m储备货币不计入储备货币的金融性公司存款发行债券国外负债政府存款自有资金其他负债总负债中资全国性大型&中小型银行信贷收支表项目 Ite m来源方项目一、各项存款 （一）境内存款 1. 个人存款2. 单位存款3. 国库定期存款4. 非存款类金融机构存款 （二）境外存款国库存款财政性存款其他财政存款划缴财政存款待结算财政款项财政专用基金存款财政预算外存款国库定期存款财政库款财政过渡存款国库存款财政性存款其他财政存款国库现金管理 财政总预算会计制度 修订后， 存款数据元 没有进一步更新，没有存款的进一步分类识别风险， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 10 / 22 Table_PageText 宏观经济 |专题研究 图 5:以 金融统计数据 捕捉财政存款 数据来源： Wind； 广发证券发展研究中心 。 注 ： 1） 信贷收支表中的“财政性存款”扣减国库存款及国库定期存款之后所得剩余项，是否必然对应 2015年 财政总预算会计制度中的“其他财政存款”，缺乏足够证据证明。 2） 机关团体存款和财政性存款占比指的是占政府存款的比例，国库存款、国库定期存款和剩余项的占比指的是占财政性存款的比例。 2.2 以国库单一账户体系 追踪 财政存款资金来源和去向 国库运行机制意味着财政存款 的资金来源和去向都对应较为严格的财务流程和会计处理，追踪财政资金来源和去向不得不首先理解中国 国库单一 账户体系及其运行机制。 中国国库单一账户体系 涉及 四 个重要账户 。 中国 实行 央行经理 的 国库 单一账户集中收付制。央行经理国库的意思是“财政把钱放在中央银行，中央银行来为财政提供三个确保的服务”，“财政部门是财政收支的决策者，人民银行是收支指令的执行者” 6。国库单一账户体系的意思是 “所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理” 7。集中收付的意思是“收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位” 8。 根据 2015年版财政总预算会计制度 ，国库单一账户体系包含国库账户、 国库现金 管理存款 账户、其他财政存款 账户 、财政零余额账户四个账户，除了前者开设在央行，其余均开设在商业银行。 经历存量清理和规范发展后中国 允许保留 的 财政专户 共 有 两大类 。 自初始设置以来， 中国财政专户发展与中国预算规范进程密不可分 ， 经历了 “ 财政专户设置 （ 1988年 ） 统筹预算外资金管理 （ 2001年 ） 财政 专户 规范管理 （ 2006年 ） 社会 保险 基金财政专户管理规范（ 2010年 ） 成熟的 财政专户管理 体系构建 （ 2013年 、 20146 中国人民银行 贯彻落实新预算法，提升国库服务水平 （ 2015年 ）。 7 财政部 ， 财政国库管理制度改革试点方案（ 2001 年 ） 。 8 财政部 ， 财政国库管理制度改革试点方案（ 2001 年 ） 。 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 201820042 25973 36665 40003 51971 91630 135351 156789 190159 221794 241832 270379 304853 325585数量（亿元） 12052 15046 19033 21963 29560 66175 109128 132363 160026 186129 207379 235086 263718 285046占比（% ） 60 58 52 55 57 72 81 84 84 84 86 87 87 88数量（亿元） 7990 10927 17632 18040 22411 25455 26223 24426 30133 35664 34453 35292 41134 40539占比（% ） 40 42 48 45 43 28 19 16 16 16 14 13 13 12数量（亿元） 7527 10211 17121 16964 21226 24277 22734 20753 28611 31275 27179 25063 28626 28225占比（% ） 94 93 97 94 95 95 87 85 95 88 79 71 70 70数量（亿元） 6552 8645 11344 11098占比（% ） 19 24 28 27数量（亿元） 463 716 511 1076 1185 1178 3489 3673 1523 4389 722 1584 1164 1216占比（% ） 6 7 3 6 5 5 13 15 5 12 2 4 3 3无公开数据剩余项时间政府存款（亿元）机关团体存款财政性存款国库存款国库定期存款因新版财政总预算会计制度发布， 2 0 1 5 年前后“其他财政存款”内涵发生变化。 2 0 1 5 年财政性存款扣减国库存款及国库定期存款，所得 剩余项或主要内含合规根据 1 9 9 7 年 财政总预算会计制度 ，财政性存款扣减国库存款所得剩余项，其中包含了国库定期存款。2015 年财政部发布了重新修订的 财政总预算会计制度 ； 2 0 1 5 年地方开始国库现金管理，国库定期存款数据开始公布。沿用 1 9 9 7 年的 财政总预算会计制度 沿用 2 0 1 5 年的 财政总预算会计制度