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2018 年全球自动驾驶法律政策研究报告 腾讯研究院法律研究中心 2018 年 5 月 目录 序：无人驾驶重塑未来 . 1 引言：一场正在发生的自动驾驶革命 . 2 一、自动驾驶战略：通往未来交通之路 . 3 （一）各国高度重视自动驾驶技术，纷纷出台支持政策 .4 （二）自 动驾驶法律政策先行，各国纷纷出台立法 .5 （三）自动驾驶立法路径：德国保守，美国开放 .8 二、全球政策分析：自动驾驶应用普及需要适宜的监管法律政策环境 . 9 （一）准入：承认自动驾驶的合法地位 . 10 1.全球各国纷纷开始承认自动驾驶的合法地位 . 10 2.逐步探索自动驾驶汽车的准入条件 . 10 3.按照自动驾驶的级 别采取不同的监管措施 . 12 （二）安全监管：构建自动驾驶安全保障体系 . 12 1.成立专门机构应对新的监管需求 . 12 2.现阶段自动驾驶汽车的安全监管主要围绕道路测试展开 . 13 3.探索性能和安全标准，确保自动驾驶技术安全可靠 . 14 （三）责任：司机角色转移给自动驾驶系统可能带来责任鸿沟 . 18 1.交通事故和侵权责任主体从司机扩大到制造商、软件设计者等主体 . 18 2.认为过错责任、产品责任等既有责任规则足以应对自动驾驶技术带来的损害 . 19 3.认为需要新的责任规则以应对自动驾驶技术带来的损害 . 21 （四）保险：汽车保险将迎来重大变革 . 22 1.建立针对自动驾驶汽车测试和商用的强制保险制度 . 23 2.为自动驾驶汽车扩大和完善强制责任保险制度 . 24 (五 )隐私和 数据保护：汽车作为移动计算设备引发数据之争 . 26 1.对自动驾驶汽车提出专门的隐私保护要求 . 26 2.探索自动驾驶汽车收集的数据的产权归属和共享机制 . 27 (六 )伦理：自动驾驶的阿喀琉斯之踵 . 29 1.探索自动驾驶的具体伦理规则 . 29 2.自动驾驶技术未来发展绕不开人机伦理争议 . 30 三、中国政策 现状：自动驾驶技术发展倒逼法律政策完善 . 31 （一）自动驾驶汽车发展亟需破除既有法律政策障碍 . 31 1.自动驾驶面临立法空白困境 . 31 2.自动驾驶汽车上路测试面临 合法性质疑 . 32 3.高精地图的绘测和使用受到法律限制 . 32 （二）国家和地方陆续出台监管细则，规范自动驾驶汽车道路测试 . 33 1.允许、促进公共道路测试 . 33 2.确立保险金制度与责任认定规则 . 34 3.建立数据记录及报告制度 . 34 四、中国政策建议：以法律创新促技术创新 . 35 （一）审查、修订可能阻碍自动驾驶发展的法律法规，赋予自动驾驶合法地位 . 35 （二）允许道路测试并授权开展试点项目，同时探索建立自动驾驶安全保障体系 . 35 （三）明确自动驾驶相关的保险和责任规则，确保分配正义 . 35 （四）协调国家和地方监管分工配合，协同推进技术创新和落地 . 36 结论：迎接无人驾驶时代 . 361 序：无人驾驶重塑未来 司 晓 腾讯研究院院长 无人驾驶汽车正从科幻变成现实。 2004 年，美国国防部高级研究计划局（ DARPA）在加利福尼亚州的莫哈维沙漠举办第一届无人驾驶汽车挑战赛，结果很让人气馁，所有的参赛汽车在起点没走多远就失败了，这次比赛因而被戏称为“美国国防部高级研究计划局的沙漠大崩溃”。 然而，无人驾驶汽车的故事并未止步于此，随后的几届挑战赛取得了显著的成绩。 2009年，谷歌公司受此鼓舞，启动无人驾驶汽车项目，拉开汽车行业变革的序幕。此后，国内外众多的科技公司和汽车厂商陆续开始研发无人驾驶技术。 今年 5月 31日，美国加利福尼亚州公用事业委员会（ CPUC）授权开展无人驾驶汽车客运服 务， 意味着无人驾驶汽车即将来到人们的日常生活中。谷歌、 Uber等公司已经开始跃跃欲试。可见，在过去的十几年里，无人驾驶技术取得了突飞猛进。在摩尔定律发挥作用五十多年后的今天，数字技术变革将日新月异。 无人驾驶汽车将带来全面的社会和经济影响。无人驾驶一书作者预言，人工智能将从颠覆驾驶开始，全面重构人类生活，一场关于交通、物流、能源、制造、保险、医疗、伦理道德的全面挑战已经开始。诚然，汽车行业电动化、智能化、网联化、共享化发展趋势，不仅将重塑汽车行业价值链，还将深刻影响其他很多行业。有人预言无人驾驶汽车将颠 覆 33 个行业，汽车经销、交通运输、城市规划等直接相关行业自不待言，其他行业包括保险、娱乐、零售等等。如同智能手机一样，无人驾驶汽车未来影响取决于设备、 IT和能源三者叠加。 此外，法律政策创新和伦理规制不可或缺。今年 1 月，毕马威发布自动驾驶汽车成熟度指数报告（ Autonomous Vehicles Readiness Index） ，提出衡量自动驾驶汽车成熟度的四个指标： 政策和立法；技术和创新；基础设施；消费者接受度。 在其中，荷兰、新加坡、美国、瑞典和英国依次位列前五，中国排在第十六位。 这一排名在某种程度上反映了我国自动驾驶汽车法律政策的滞后性，我国直到今年才开始出台允许自动驾驶汽车道路测试的法律政策。国内一些技术厂商如腾讯自动驾驶实验室等已经获得了首批测试牌照。除了道路测试，关于自动驾驶汽车的安全标准、市场准入、操作和使用规范、保险和责任、网络安全、隐私和数据保护、使用者许可等事项都需要法律政策的适应性调整。当然，关于自动驾驶汽车的伦理道德争议会一直存在，但作为在哲学上无解的争议，在技术上却可能找到避免的办法。 作为第二次机器革命（即如今的人工智能变革）的重要产物和标志，无论从未来 5年、 10年抑或 20年来看，无人驾驶汽车都可能产生巨大影响，这些影响牵扯到人类生活的方方面面，需要政策制定者现在就开始绸缪无人驾驶汽车的未来并应对其潜在影响。 2 引言：一场正在发生的自动驾驶革命 交通出行领域正在发生一场革命，其主角是自动驾驶技术。人们曾经认为只能出现在科幻文学中，而不可能成为现实的自动驾驶汽车，正在加速来到我们身边。 2018年 4月 6日，美国加州公用事业委员会（ California Public Utilities Commission）发布一份提议，授权开展自动驾驶汽车客运服务试点项目，要求用于开展无人出租汽车服务的自动驾驶汽车获得加州机动车管理局（ California Department of Motor Vehicles）颁发的牌照，配备人类司机 ,不得向乘客收费。15 月 31 日 , 加州公用事业委员会 正式 授权交通公司利用已经获得加州机动车管理局（ DMV）的运营许可的自动驾驶汽车（ autonomous vehicles），在 CPUC 的管辖范围内，开展两个试点项目，向公众提供客运服务。 第一个试点项目是，企业可以利用自动驾驶汽车提供客运服务，该自动驾驶汽车需要配备安全司机。第二个试点项目是，企业可以 利用无人驾驶汽车提供客运服务，该无人驾驶汽车必须满足 DMV的要求，包括远程监控该汽车的状态和运行的要求。 企业开展自动驾驶汽车和无人驾驶汽车客运服务需要遵守 DMV 的规则，同时在 CPUC 作出进一步授权之前不得向乘客收费。 2人们预期，自动驾驶将带来巨大的经济和社会效益，不仅意味着更安全的出行， 3而且意味着高效、便利和零拥堵，更能增强老年人、残疾人等无驾驶能力人群的机动能力。 显然，现在的问题已经不是自动驾驶能不能实现，而是什么时候所有的汽车都会变成自动驾驶的。得益于人工智能技术取得的突破，各界对自动驾驶信心满满， 自动驾驶在最近几年一直是人工智能创业和投资的主要领域。毕马威的数据显示，过去五年传统车企、科技巨头及创业公司投入 500亿美元研发自动驾驶技术， 70%的投资来自于汽车行业之外， 4谷歌公司从 2010 年起就一直在研发自动驾驶技术并形成了标杆性的自有品牌 Waymo，腾讯公司此前成立自动驾驶实验室研发自动驾驶系统，并于今年 5 月取得了深圳市自动驾驶汽车路测牌照。正如自动驾驶一书所言，人工智能将从颠覆驾驶开始，全面重构人类生活，一场关于交通、物流、能源、制造、保险、医疗、伦理道德的全面挑战已经开始。 5可以说，无论是未 来 10 年还是 30 年抑或 50 年，自动驾驶的影响都将是巨大的，政策制定者现在需要开始绸缪自动驾驶汽车的未来。 2018 年 1 月，毕马威（ KMPG）发布自动驾驶汽车成熟度指数报告（ Autonomous Vehicles Readiness Index），在该报告公布的排名中，荷兰、新加坡、美国、瑞典和英国依次位列前五，中国排在第十六位。成熟度指数包括四个方面：政策和立法；技术和创新；基础设施；以及消费者接受度。该报告认为，自动驾驶成功的条件包括：政府监管，包括政府对自动驾驶技术的支持意愿和投入程度；出色的道路和移动网络基础设施；来自于私营部门的投资和创新；强大1 docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/Efile/G000/M212/K643/212643106.PDF 2 docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/Published/G000/M215/K467/215467801.PDF 3 相关数据显示，在中国，约 60%的交通事故和骑行人、行人或电动自行车与小轿车和卡车相撞有关；在美国，在 94%的交通事故 中，人为失误均是导致事故的主要因素之一。 4 毕马威自动驾驶成熟度指数报告（ Autonomous Vehicles Readiness Index）， assets.kpmg/content/dam/kpmg/tw/pdf/2018/03/KPMG-Autonomous-Vehicle-Readiness-Index.pdf 5 胡迪利普森、梅尔芭库曼：自动驾驶，文汇出版社， 2017 年 5 月第一版。 3 的汽车行业参与和支持的大规模测试；以及政府支持、吸引与制造商的伙伴关系。 可见，政策和立法的准备和完善，是自动驾驶汽车研发和商业落地不可或缺的因素。本报告通过分析全球各国尤其是毕马威报告 中排名靠前的国家的自动驾驶汽车法律政策现状，归纳和总结自动驾驶汽车政策和立法的核心方面和趋势，旨在为我国制定以促进自动驾驶汽车创新发展和保护公共安全为宗旨的自动驾驶汽车法律政策提供有益借鉴。 需要说明的是，自动驾驶（ automated vehicle）、自主驾驶（ autonomous car）、无人驾驶（ driverless car）、网联自动驾驶（ connected and automated driving,简称 CAD）等名称均可指由计算机代替人类从事动态驾驶任务，如无特殊说明，本报告统一使用自动驾驶这 一表述。此外，国际汽车工程师学会（ SAE International）将自动驾驶从 L1到 L5分为五级： L1为驾驶辅助， L2为部分自动化， L3为有条件自动驾驶， L4为高度自动化， L5为完全自动化。 如无特殊说明，本报告所讨论的自动驾驶系指 L3级别以上的自动驾驶技术。本报告认为 L3级别以上才是真正意义上的自动驾驶系统，才是各国自动驾驶汽车法律政策监管的主要对象。 国际汽车工程师学会（ SAE International）自动驾驶级别 如下图所示 （ 来源于网络） ： 一、自动驾驶战略：通往未来交通之路 就交通领域大的趋 势而言，自动驾驶系统和网联汽车系统、智能交通系统的组合被认为是未来交通的核心，三者从不同层面保障公共道路交通安全和便利。而自动驾驶技术，作为汽车产业与人工智能、物联网、高性能计算等新一代信息技术深度融合的产物，被认为是未来汽车产业和智能交通发展的必然趋势，已经成为各国争抢的战略制高点。 4 （一）各国高度重视自动驾驶技术，纷纷出台支持政策 近些年来，各国政府对自动驾驶技术高度重视，并为其发展提供诸多支持。前述毕马威报告显示，政府对自动驾驶汽车的支持和投入是其取得成功并实现商业化利用的重要基础。目前，全球多国已出 台战略、指南、发展路线图、国家项目等扶持政策和举措，大力推动自动驾驶研发和应用。 以汽车产业大国德国为例，早在 2015 年 9 月，德国政府就出台了自动网联驾驶战略（ Strategy for Automated and Connected Driving ） ，确定了德国发展自动驾驶的六大重点行动领域：基础设施、法律、创新、互联性、网络安全和数据保护、社会对话（公众参与），并提出了具体措施，目前已取得多项成果 6。 2016 年 12 月，德国联邦交通和数字基础设施部（ Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure） 在实施该战略过程中，作为其“道路交通自动化及互联”项目的一部分，提供了 1亿欧元的资金用于发展自动驾驶技术项目。 7并于 2017年 2月针对自动驾驶可能面临的技术、法规和社会问题，建立了跨学科、跨部门的自动驾驶圆桌会议制度。 8 在美国，联邦政府为自动驾驶的发展提供了诸多支持，各州也陆续推动各类自动驾驶项目的落地。密歇根州自动驾驶测试场 M-City 于 2015 年 7 月 20 日正式开放，是世界上首个测试自动驾驶汽车、车联网技术（ V2V、 V2I等）的封闭测试场。 2016年，在北美国际汽车展上，美国交通部部长 Anthony Foxx 宣布，未来十年，美国政府将投入 40 亿美元，支持自动驾驶汽车试点项目，加速自动驾驶汽车的研发和普及。 2016年 11月，美国交通部公布“自动驾驶试验场试点计划”，并于 2017 年 1 月 19 日确立了 10 家自动驾驶试点试验场。 2016 年和 2017年美国国家公路交通安全管理局（ NHTSA）已连续两年携手行业和其他利益相关方，发布自动驾驶汽车指南，指导行业发展，第三版指南将于 2018年夏季发布。 在欧洲，欧盟已经推出了多项促进网联自动汽车（ Connected and Automated Driving，简称 CAD）的措施和战略。 2016 年，欧盟委员会通过了合作智能交通系统战略（ Cooperative Intelligent Transport Systems ，简称 C-ITS），该战略的目标是促进整个欧洲范围内投资和监管框架的融合，以促进 C-ITS服务能在 2019年实现部署，成为合作、互联和自动化驾驶的里程碑。同样是在 2016年，欧盟各成员国签署了阿姆斯特丹宣言（ Declaration of Amsterdam），宣言要求制定一个有关 CAD的泛欧洲共 同战略。此外，为了确保欧盟内部一致的车辆政策， 2016 年 1 月由代表不同行业（汽车、电信、 IT 和保险等）利益的相关者，在欧盟委员会的领导下，成立了 GEAR 2030 高级小组。高级小组将协助欧盟委员会，就高度自动化和联网车辆，制定长期的欧盟战略。此外，在 Horizon 20206 截止目前，德国自动网联驾驶战略取得的成果包括：修改了国家法律框架，尤其是德国道路交通法修正案；实现了对国际道路交通公约（维也纳）有关自动驾驶 准入条款的修订；通过了制定车辆驱动电脑道德准则的具体行动计划；开放了实际道路中自动驾驶车辆测试区域；资助从基础到应用领域的研发；积极推动欧洲和国际层面的立法、行业标准、技术标准的制定或修订。 7 Sandra Link： 自动驾驶汽车 德国的机遇与挑战 ， chinalawinsight/2018/02/articles/global-network/%E8%87%AA%E5%8A%A8%E9%A9%BE%E9%A9%B6%E6%B1%BD%E8%BD%A6-%E5%BE%B7%E5%9B%BD%E7%9A%84%E6%9C%BA%E9%81%87%E4%B8%8E%E6%8C%91%E6%88%98/ 8 伦一 ： 美德加快健全自动驾驶制度对我国的启示 ， 载腾讯研究院公众号 ， mp.weixin.qq/s/uKurOiuhMlPtOCY3qDscZg 5 项目中，“自动化道路交通”是运输研究项目的关键内容之一。 其他一些国家如英国、新加坡、瑞典、荷兰、韩国、日本等亦高度重视自动驾驶发展，推出了相关的支持政策和试点项目。比如，英国 2017年 3月发布英国数字战略（ UK Digital Strategy），大力支持自动驾驶，允许其上路测试并提供专项资金支持促进其研究与开发。再比如， 2016 年 8 月，韩国政府选择将自主车辆作为国家九大战略项目之一。足见各国对自动驾驶高度重视，都在抢占汽车制造业、交通出行、人工智能等领域的制高点，希望成为全球领跑者。 （二）自动驾驶法律政策先行，各国纷纷出台立法 自动驾驶作为新生事物，其发展和应用不仅需要破除既有法律政策障碍，而且需要探索新的监管框架，政策和立法的到位对行业创新发展具有重大意义。 目前，全球十多个国家已经出台相关立法，承认自动驾驶的合法地位，允许并鼓励自动驾驶汽车道路测试和部署。在新旧交替之时，法律制度和政策创新就显得尤为重要，全球各国在这一领域的立法举措足以说明这一点。自动驾驶领域全球各国主要的政策和立法如下图所示： 国家 法规政策名称 提出或通过时间 核心内容 荷兰 自动驾驶汽车测试法（草案）（ Law Governing the Experimental Use of Self-driving Vehicles) 2018年 4月获得众议院通过 允许自动驾驶车辆在没有人员跟随的情况下进行测试。 新加坡 2017道路交通法修正案（ The Road Traffic (Amendment) Act 2017） 2017年 2月通过 自动驾驶车辆的测试合法化；规定了自动驾驶汽车测试时的责任豁免制度。 美国 联邦自动驾驶汽车政策：加速下一代道路安全革命（ Federal Automated Vehicles Policy: Accelerating the Next Revolution in Roadway Safety） 2016年 9月发布 提出 15项安全评估标准。 自动驾驶系统 2.0：安全愿景（ Automated Driving Systems 2.0: A Vision for Safety） 2017年 9月发布 提出 12项安全评估标准。 6 自动驾驶法案（ H.R.3388 - SELF DRIVE Act） 2017年 9月众议院审议通过（尚未生效） 明确了发展无人驾驶汽车技术（ HAV、 ADS 等）的核心目标是安全；统一了美国全国无人驾驶技术发展由国家公路交通安全管理局监管，避免各州和各政府部门多头管理。 自动驾驶法案（ S.1885 - AV START Act） 2017 年 11月被提上参议院立法议程（尚未生效） 规定事项涉及高度自动汽车测试、豁免、安全评估、网络安全、隐私保护以及高度自动汽车技术委员会、 HAV 数据访问咨询委员会等。 瑞典 自动驾驶公共道路测试规范（ Automatic Driving Public Road Test Specification） 2017年 7月生效 对自动驾驶汽车实行许可制；现行交通事故赔偿条款仍然适用于自动驾驶情况；测试单位需确保测试数据采集、保存符合国际相关法规，并且保护个人隐私信息。 英国 通往无人驾驶之路：自动驾驶汽车测试实践守则（ The Pathway to Driverless Cars: A Code of Practice for Testing） 2015年 7月发布 规定测试者必须遵守所有相关的道路交通法律，并且确保： 1、测试车辆必须能够上路行驶（原型车辆应在英国司机和汽车登记局注册）； 2、经过培训的司机或操作人员（无需在车内）必须准备好，能够且愿意在必要时取得控制，且车辆需配备记录装置； 3、已购买合适的保险。 联网和自动驾驶汽车网络安全关键原则（ The key principles of vehicle cyber security for connected and automated vehicles） 2017年 8月发布 涉及个人数据信息控制、远距离汽车控制等各项技术，共包括 8项基础原则，前 3 项属于智能交通系统（ ITS）与联网和自动化车辆（ CAV）系统安全原则范畴，后 5项属于 ITS与 CAV系统设计原则范畴。 汽车技术和航空法案（ Vehicle Technology and Aviation Bill） 2017年 3月提交下议院委员会讨论为自动驾驶汽车引入了新的保险规定。根据该法案，自动驾驶汽车必须实现保险“全覆盖”，并且同一保险单必须同7 （由于2017年 5月 3日英国议会解散，该法案已夭折 ） 时承保自动驾驶汽车和车上人员的权益。 自动与电动汽车法案（ The Automated and Electric Vehicles Bill） 2018年 7月获得御准正式成为法律 确立了自动驾驶汽车发生事故的保险和责任规则。根据法案规定，自动驾驶汽车在“自我驾驶”状态下发生事故的，根据车辆是否投保，分别由保险公司和车主对事故造成的损失承担赔偿责任。同时，法案还规定了保险人和车主的责任减免条款和追偿制度 。 德国 自动网联驾驶战略（ Strategy for Automated and Connected Driving ） 2015年 9月发布 确定了德国发展自动驾驶的六大重点行动领域：基础设施、法律、创新、互联性、网络安全和数据保护、社会对话（公众参与），并提出了具体措施。 道路交通法修正案（ Road Traffic Act Amendment） 2017年 6月生效 新法规定在特定条件下允许自动驾驶系统代替人类驾驶，此外，还规定了自动驾驶模式下的责任认定、驾驶员的权利义务、自动驾驶引发交通事故的赔偿金额等。 加拿大 公路交通法 修正案 （ Highway Traffic Act - O. Reg. 306/15） 2016年 1月生效 安大略省根据 “ 公路交通法案 ” （ HTA）启动为期 10年的试点项目，允许合格参与者在满足 特定条件 的 前提下 ， 在安大略省道路上 测试 自动驾驶车辆。 阿联酋 自动化运输战略（ Autonomous Transportation Strategy） 2016年 4月发布 战略旨在使 2030 年迪拜 25%的交通运输实现自动化，每日运输量为 500万次。启动“阿联酋自动化运输挑战赛”，鼓8 励全球的创新公司、学术机构和研发中心为迪拜量身定做自动化交通解决方案。 新西兰 新西兰自动驾驶测试指导方针（ Testing Autonomous Vehicles in New Zealand） 2016年 10月发布 该指导方针提出自动驾驶测试需要满足的相关程序和资格要求，同时并未明确要求车内必需有人员，且明确测试主体可以依合理事由申请对相关标准的豁免，表明愿意消除无人驾驶车辆测试的隐性障碍。 韩国 机动车管理法修订案（ Motor Vehicle Management Act） 2016 年 12月修订 修订后的法案允许在道路上开展自动驾驶汽车测试（即临时操作许可）。 日本9 自动驾驶汽车道路测试指南 2016年 5月发布 允许自动驾驶汽车上道路测试试验，但要求测试时驾驶人必须坐在驾驶位。 远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准 2017年 6月发布 将远程监控员定位为远程存在、承担现行道路交通法规上规定义务和责任的驾驶人。 澳大利亚 澳大利亚自动驾驶汽车测试指南（ Guidelines for Trials of Automated Vehicles in Australia） 2017年 5月发布 要求人类乘员随车，对控制车辆时可能发生的任何事件负责，并且必须始终对车辆进行适当的控制。 （三）自动驾驶立法路径：德国保守，美国开放 当前，各国的自动驾驶汽车发展主要处于为了验证、评估、证明自动驾驶技术的道路测试阶段。虽然各国一般要求在测试过程中配备测试驾驶员，以便在紧急情况下可以接管车辆并采取措施。然而美国加州、亚利桑那州以及荷兰等已经开始允许无人驾驶汽车测试，意即不再需要车内测试司机，由远程操作者对测试车辆进行远程监控即可。美国加州更进一步，已经准备允许无人出租汽车服务，虽然一开始要求在车内配备人类司机，但将来有可能取消这一要求。 在自动驾驶立法方面，德国和美国代表了两种不同的路径。德国虽然通过修订道路交通法认可了自动驾驶技术的合法地 位，但却规定有资质的人类司机必须9 autochinazh/news/201712135173.html