基于水压力的水价、水资源税与绿色发展项目报告.pdf

1 世界 资 源研究所 2019年 7月 基于水压力的水价、水资源税 与 绿色发展 项目报告 构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 报告摘要 水是关系到经济发展、国计民生的关键性要素。随着人口增长、经济发展和消费方式 的改变等，全球对水资源的需求正在大幅增加。而气候变化引起的干旱、人口增长和低效用水大大增加了区域水压力，同时危害着生态环境和居民生存。为了解决日益突出的水资源短缺问题，世界各国从政策、工程技术、经济手段等多个方面进行探索，其中利用价格手段反映水资源的经济价值是促进节水，水资源优化配置，解决水资源供需矛盾，促进可持续经济发展和水资源管理的重要手段之一。 1 中 国 在水资源有偿方面积累诸多宝贵经验。特别是为了 节约用水 、提高资源开发利用效率，中国于 2016 年开始水资源税试点，利用税收杠杆调节作用，强化政府对水资源使用的调控能力，倒逼高耗水企业节水，有效配置水资源，促进水资源的节约、保护和管理，推动经济转型。在此背景下， 本课题旨在帮助政策制定者及其他利益相关者更好地了解水资源的真实价值，推动建立能够反映水资源稀缺性、促进水资源利用可持续发展的水资源税体系，并推动高耗水产业（特别是能源产业）的转型。虽然以水资源税为主要研究对象，但基于水价和水资源税的密切关系，本课题从水价 入手，梳理中国最新的水价政策和法规，结合国外水价、水资源费（税）制定和管理经验，分析水价、水资源费（税）与水资源稀缺性的空间分布，并通过调研、专家研讨等形式 ，对水资源税试点经验进行系统总结 ， 为国家下一阶段的水资源税工作提出建议。 水价机制方面： 水价水平。 在全国 36 个重点城市中 （除拉萨以外共 35 个城市） ， 北京、天津和济南等城市在经济发展较快的同时，面临极高的水资源压力，其居民和非居民综合水价都相对较高；广州、长沙、杭州经济发展较快，但水压力相对低，用水竞争较为缓和，其居民及非居民综合水价均低于全国重点城市 平均水平；海口、南宁、贵阳人均 GDP 相对较低，且水压力较低，其居民和非居民综合水价也均低于全国平均值。位于西部省份的城市，如兰州、银川等，人均 GDP 相对较低 ，水资源也非常匮乏，而这些城市的综合水价在全国重点城市中也处于中下游。 阶梯水价。 目前 35 个重点城市非居民（含工业） 水价 为 居民水价 （第一阶梯）的 1.2（合肥） -2.1（乌鲁木齐） 倍 ；特种行业水价为非居民用水水价的 1.25（沈阳） -17 倍（北京）之间。位于西部的 10 个重点城市平均居民（ 3.06 元 /立方米）和非居民水价（ 4.75 元 /立方米）均低于 35 个城市的 平均水平 （ 3.4 元 /立方米和 5.18 元 /立方米）。 值得注意的是，特种行业所指 高耗水行业，往往是饮料生产、洗涤业、桑拿洗浴、洗车、高尔夫球场、滑雪场等，其中仅 考虑了八大高耗水工业中的食品和饮料业。在制定水价时，并未将其他七大工业包括电力、热力生产和供应、化学原料和化学制品制造、黑色1 徐 祥民 , 柏杨 . 2004. 可交易水许可权制度构想 关于平衡水资源经济价值和环境价值的思考 . 法律出版社 : 环境资源法学论丛 . Vol 4, P360-376. 构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 金属 冶炼和压延加工、非金属矿物制造业、石油石化业、造纸业纳入特种行业 。 水价中水资源费（税）比重。 不同属性水价在综合水价中的占比不尽相同。 35 个重点城市 居民用水资源水价（水资源费（税）的比重在 2%-31%之间，环境水价（污水处理 费）的比重在 18%-59%之间；非居民用水资源水价的比重在之间 2%-39%之间 ，环境水价的比重在之间 9%-51%之间 。 其中，北京 市居民 地表水水资源 税 （ 1.57 元 /立方米） 与 非居民地表水资源 税 （ 2.3 元 /立方米） ， 分别占其居民综合水价 和非居民水价 的 31%和 25%，均在全国前列 。这与北京市政府积极活用经济手段强化水资源管理密不可分。 西部地区，乌鲁木齐居民和非居民用水地表水水资源费仅为 0.06 元 /立方米，在水价中占比在 1%-2%之间；西宁居民和非居民用水地表水水资源费也分别为 0.06 元 /立方米和 0.08 元 /立方 米，在水 价中占比在 2%-3%之间，与其严峻的水资源挑战难以匹配；呼和浩特居民地表水水资源费为 0.1 元 /立方米，而工业水资源费为 2.5 元 /立方米，甚至高于北京市的水平，显示出促使企业生产方式转变的决心。 工业水费率。 2017 年 36 个重点城市工业水费率在 0.37%至 3.2%之间。 成都、武汉、银川及南昌的水费率出现了显著的下降 ， 其中 成都的下降程度最高，达到 2.2%， 这 主要得益于 成都 以提高水资源利用效率和效益为核心，深入推进节水型社会建设 ； 银川是西部重点工业城市，银川非居民水价在 36个重点城市中处于中下游水平，导致 2017 年工业水费率低至 0.45%； 广州、太原、福州、昆明及南宁则出现了显著上升趋势， 其中 广州在 2011-2017 年期间工业水费率约上升 1.1%，广州 水价变化不大，工业用水量约增至原来的四倍，而工业增加值仅增长约20%。 尽管广州市制造业总体实力稳步提升，但产业结构仍以第三产业为主，工业发展仍存在一些问题 ， 如先进制造业发展缓慢，产业发展新动能不足、节水的力度仍不够 等 ；其余 9 个城市在 2011-2017 年间的变化未超过 0.8%，低于合理水平（ 2%-3%）。 水 资源价值 。水资源价值 既与水量和水质相关，也与其对经济发 展和生态环境的支撑作用相关。 研究表明 全国大部分城市的工业水价均显著低于水资源价值。例如西宁的工业综合水价为 3.74 元 /立方米，水资源价值为 10 元 /立方米，其水价仅反映了 37.5%左右的水资源价值。无论是现行的水价还是水资源费或者税率，都远远低于水资源的真正价值，不能反映水的稀缺性。 水资源税改革试点 方面 ， 河 北、山西、宁夏的水资源税试点取得积极效果，三省、自治区的试点经验既具共性，又对各自的水问题出台了具有针对性的措施，可供今后进一步扩大水资源税改革范围借鉴： 为了 保证水资源税改革平稳进行，试点地区普遍在现行 水资源费制度基础上实施费改税，维持水资源费缴 纳义务人、征收对象、计征依据等基本要素不变，对居民和一般工商业税额标准基本保持不变，不增加正常生产生活用水负担，实现收费制度向征税制度的平稳转换； 为了确保水资源税改革顺利实施，各地还出台了一系列的配套政策和标准，从水资源税纳税主体信息、取用水核定方法、信息管理系统开发与应用、用水户信息数据采集和核查方法、用水信息的上报和核查方法、部门协作流程、水资源税税率确定、水资源费向水资源税的移交方法、自备井关停方案等各个方面系统 考虑，并建立试点工作简报制度和应急制度等，形 成了税改的政策支撑体系。 构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 各地均制定了差异化的水资源税征收标准，主要原则为水资源税税率地下水高，地表水低；严重超采区高，一般超采区低；计划外用水高，计划内用水低；特种行业高，一般行业低；工商企业高，农业生活低。并根据各地最为严峻的水资源挑战，制定了相应的措施。例如河北省严重超采区地下水水资源税标准是试点前的 50 倍；宁夏严重超采区地下水水资源税标准是试点前的 57 倍；而山西省将 3 元 /吨煤炭的疏干排水标准，改为从量计征（ 1-1.2 元 /立方米），并设置了鼓励疏干水再利用的 优惠税率，同时对未按要求计量的疏干水设置了较 高的税率（ 2.48 元 /立方米）。 与水资源费不同，水资源税涉及水务、财政、地税多个行政主管部门。建立水资源费改税征管协作机制，强化部门合作，明确职责分工，对水资源税改革成功与否至关重要。应按照 “水利核准 、 纳税申报 、 地税征收 、 联合监管 、 信息共享 ”原则做好水资源税征收管理工作。 在水资源税的分配上，试点期间水资源税收入全部留归地方，明确试点省份水行政主管部门相关经费支出由同级财政预算统筹安排和保障，对原有水资源费征管人员由地方政府统筹做好安排。水资源税在地方的分配方式 不尽相同。以宁夏为例，根据水资源税收入情况 ， 在自治区本级预算中安排水资源税返还和奖补资金 。 遵循 “总量控制 、 绩效导向 、 奖优罚劣 、 科学公正 ”的原则 ， 对市县实施考核奖补 ， 引导和促进市县落实最严格水资源管理制度，全面推进节水型社会建设。 虽然水资源税改革取得了积极效果，但在税率制定、不同部门间合作机制、信息平台建设、激励机制方面仍 存 在一些问题和挑战，考虑到未来水资源税将在全国铺开，课题组 针对这些问题提出如下建议： 从水资源税征收标准设定上， 当前水资源税分类主要按照水资源费的划分标准，特种行业包括洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场取用水等，并没有根据地方产业发展规 划和结构调整目标，对工业水资源税做进一步细分。 解决策略： 应建立统一的水资源税计算方法，充分考虑水的资源价值、经济发展和承受能力设定水资源税征收标准。今后可考虑是否将工业划分为高耗水工业、淘汰产业、重点发展产业、一般发展产业等； 此外当前大部分水价和水资源税核算模型，均考虑了社会效益分析，还应该把对环境效益的考虑纳入其中。 应探索建立水资源费征收标准动态调整机制，充分考虑水资源、社会经济发展水平的变化、未来发展趋势，对水资源税征收标准进行调整，以提高水资源费征收标准的科学性和准确性。 从计量上， 水资源税 为从量计 征，用水计量是征税的基础。在各试点地区，均在不同程度上 存在 几方面 用水计量相关问题： 1）安装机构不统一，对于企业自行安装的计量设施并未全部纳入在线监测平台，增加了征收成本； 2） 城镇公共供水征收水资源税的方构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 式主要是自来水公司根据用水户水表计量代征，自来水公司取水量往往大于实际征税用水量，而差异部分自来水公司作为管网漏损，没有计入征收范围 ， 难以有效促进自来水公司降低供水管网的漏损率，不利于水资源的节约保护 。同时当前各地方试点对漏损率均采用经验值，并未按照实际漏损率进行核算； 3） 疏干水计量仍存技术问题。 目前 多数 试点省份采用计量设施计量，或在不能使用计量设施时采取按吨矿 产品折算排水量。由于井下集中排水点 或露天采场的取用水计量设施所反映的排水量与实 际排水量存在差异，无法准确地进行核验 ，不利于水资源税的征收。 解决策略： 一方面， 应进一步 加大水资源计量设施投入，一方面在用水计量（如疏干排水）的计量上，应设立统一的计量标准；应推广水资源取用量在线监控装置，安装在线监控水表，实现水资源取用量信息的实时监管；并以此加快建立水利和税务门信息共享平台，提高联合监管水平； 另外一方面， 在疏干水计量方面可以 选择从项目角度或从企业角度计量疏干排水量 。从项目角度计量时，可以先通过试验井的抽水试验资料对水文地质参数进行计算， 再 估算项目排水期排水量，实现以项目为基础征收水资源税。从企业角度计量时，应考虑井下集中排水点或露天采场对地表和地下水资源的破坏和影响程度，在 对疏干排水的实际取用水量征税 的 基础上，乘以集中排水点或露天采场对地表和地下水资源破坏和影响程度系数 ，核算排水量。 从数据和信息的管理和共享上， 大部分试点地区均建立了在线的数据平台，但部分省份的平台并未与国家相关平台对接，尚缺乏不同级别数据平台的对接与信息共享。 解决策略： 在 建 设水资源税征收取用水信息平台时，除了实现地方数据实时共享，更应注意与国家有关数据系统和平台（如全国取水许可台账数据库、国家水资源监控项目库等重要数据源）的融合与对接； 从水资源税 管理和使用上 ， 基层水利部门 负责水资源税相关工作（如取水 许可、计量安装、用水户信息收集、核实数据等），均需要经费支持。 水资源费属于政府行政收费，并属于专项收入，可用于基层水利单位行政事业经费。而资源税纳入公共财政一般预算 管理范围，在各类财政支出项目中统筹使用。费税改革后，水资源税纳入地方财政收入，作为跨部门预算， 有可能影响水利部门 建设资资金和经费。 解决策略： 应保障水资源税取之于水，用之于水 ，专款专用， 应作为专项资金专门用于水资源的保护和合理开发利用；地方财政部门应对水资源税收入进行预算管理并对其支出使用做合理统一的规划真正做到水资源可持续利用，经济可持续发展 。此外还应提高水资源税管理和使用的透明度，加强社会监督 。 从激励机制上， 在水资源税试点初期，各省方案以发挥税收杠杆的刚性作用，提高水资源税征收效率，增加企业用水成本，从而促使企业节水和生产方式的转变 为主 ；从长期来看，也应制定配套激励措施，进一步引导企业提高用水效率和使用再生水 和其他非常规水资源， 引导资源合理配置，促进经济结构调整 。 解决策略： 在使用 水资源税刚性约束在促进企业节水的同时，还应建立水价调整补偿机构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 制将经济补偿与企业增效降耗挂钩，对企业提高资源利用率减少耗水量给予一定奖补；对进行供水基础设施建设的企业给予政府专项补贴；鼓励供水企业提高水资源利用率，降低生产成本。 对于符合条件或是可以进行综合利用的资源 （如再生水） 应给予税收优惠。建立资源开采约束和激励机制，引导企业提高资源的使用效率 ；同时应 考 将水 资源税征收 与 环境生态问题相结合，制定相应的优惠政策。 从水资源税改革实施效果 评估 上， 新出台的资源税法要求 国务院自 2020 年起 五年内，就征收水资源税试 点情况向全国人民代表大会常务委员会报告，并及时提出修改法律的建议 ，而目前试点省份相关方案中未设立考核体系。 解决策略： 应建立水资源试点绩效追踪和评估体系，对水资源税试点的效果进行定期追踪 。目前所获取的数据主要体现在水资源税征收、企业节水等情况，应进一步对水资源税对产业结构调整方面的绿色效益做进一步的评估，识别其影响 ，为水资源税和其他自然资源税的实施奠定基础。 构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 i 目录 1 研究概述 . 1 2 中国水价机制研究 . 5 2.1 “水道 ”水风险地图 . 5 2.2 中国水资源 概况 . 6 2.3 中国水价机制发展历程 . 7 2.3.1 水价改革进程 . 7 2.3.2 水价机制 . 15 2.3.3 水价与水资源价值 . 19 3 国外水价机制研究 . 29 3.1 国外经济发展与水资源、水价匹配情况 . 29 3.2 国外水价和水资源税（费）机制 . 34 3.2.1 水价构成 . 34 3.2.2 定价原则 . 35 3.2.3 水价管理 . 35 3.2.4 影响因素 . 36 3.2.5 各国水资源费（税）制度比较 . 41 3.3 国际水价、水资源费（税）机制的启示 . 45 4 中国水资源费（税）机 制研究 . 47 4.1 中国水资源费改税概况 . 47 4.2 河北、山西、宁夏的水资源税试点研究 . 53 4.2.1 河北、山西、宁夏经济发展、水资源开发利用情况比较 . 53 4.2.2 河北、山西、宁夏水资源税试点进展 . 54 4.3 水资源税率与 水压力 . 65 5 结论及建议 . 76 6 参考文献 . 81 构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 ii 图目录 图 1-1 中国基准水压力与各省 “十二五 ”末地表水水资源 费平均征收标准 . 2 图 1-2 中国西部大型煤炭基地及其基准水压力 . 3 图 2-1 中国基准水 压力（ 2015） . 7 图 2-2 中国供水水价改革进程及 关键性政策 . 14 图 2-3 中国污水处理费改革进程及关键性政策 . 14 图 2-4 中国水资源费改革进程及关键性政策 . 14 图 2-5 中国重点城市 经济发展水平（ 2017） 与基准水压力比较（ 2015） . 19 图 2-6 中国重点城市居民、非居民综合用水价格（ 2018） . 20 图 2-7 重点城市经济发展与居民和非居民综合水价比较（ 2017） . 21 图 2-8 重点城市基准水压力与居民和非居民综合水价比较（ 2017） . 21 图 2-9 重点城市居民综合水价供水价格比较（ 2018） . 23 图 2-10 重点城市非居民综合水价各供水环节价格比较（ 2018） . 24 图 2-11 重点城镇居民和非居民用水基本水价与基准水压力的比较 . 25 图 2-12 重点城市 工业水费率（ 2017） . 27 图 2-13 重点城市水资源价 值与工业水价比较 . 28 图 3-1 各国人均占有水资源量（ 2014）与基准水压力 . 30 图 3-2 各国人均 GDP 与居民人均收入比较（ 2017） . 31 图 3-3 各国居民水费、人均收入与基准水压力比较（ 2017） . 32 图 3-4 各国非居民水价、人均 GDP 与水压力比较（ 2017） . 34 图 3-5 各国水价和水资源费（税）影响因素 . 36 图 4-1 现行城镇居民地表水水资源费（税）与中国基准水压力 . 70 图 4-2 现行城镇非居民地表水水资源费（税）与中国基准水压力 . 71 构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 iii 表目录 表 2-1 中国影响水价机 制的部委机构 . 16 表 2-2 水相关价格手段管理体系比较 . 18 表 3-1 各国居民和非居民阶梯水价比较（ 2018） . 37 表 3-2 各国水资 源费（税）征收标准比 较（ 2018） . 42 表 4-1 31 个省 、 自治区 、 直辖市水资源费比较 （ 2014 年与 “十二五 ”末标准比较 ） . 48 表 4-2 水资源费和水资源税（试点）的比较 . 51 表 4-3 河北、山西、宁夏经济发展和水资源开发利用情况（ 2017） . 53 表 4-4 河北、山西、宁夏水资源税率比较 . 67 表 4-5 水资源费（税）分别増长 10、 20、 50 倍情景下 36 个重点城市工业水费率变化. 72 表 5-1 河北、山西、宁夏水资源税试点比较 . 77 构建基于水压力的水价、水资源税机制 推动绿色发展 内部报告 1 请勿外传 1 研究概述 水是 关系到经济发展、国计民生的关键性要素 。 自 2012 年开始，世界经济论坛 在 全球风险报告 中即将 供水风险列 为 影响全球经济、环境和人类发展的五大风险之一。 2目前全球超过 8 亿人口面临水资源短缺危机， 20 亿人的水源被污染 3。 气候变化引起的 干旱 、洪水等极端天气频发 、 人口增长、经 济发展加剧了 区域水压力 和对水资源的竞争 。 根据联合国预测，全球对水资源的需求随着人口增长、经济发展和消费方式改变等，在未来 20 年内将大幅加快，预计到 2050 年全球取水量将增加 55%4，全球 50 亿左右人口 可能生活在受到缺少淡水影响的国家 5 为了解决 日益突出的水 资源短缺问题 ，世界 各国 从 政策、 工程技术、经济 手段 等 多个方面 进行探索 ， 不断提高用水效率，促进节约用水和水资源优化配置，其中 价格手段 即为 解决水资源 供需 矛盾 ， 推动 可持续 水资源管理和 经济发展 的 重要手段之一 6。 联合国 早 在 1992 年发布的 21 世纪议程里 即 强调水是一 种自然资源 的同时，也是一种有价物品，其收费机制应尽量反映作为有价物品的水的真正成本 7，以 更好地引导人们生活、生产行为方式，缓解全球水 资源挑战 。 发达国家在水资源定价 、实施和监管 等方面有着丰富的经验。 其中水资源税（费） 8作为水价中 反映 资源稀缺性、促进节水和增加财政收入 的经济工具，已为许多国家（ 如丹麦、德国、荷兰等众多欧盟国家及以色列、加拿大等国 ） 所 采用。 9作为世界上水资源最为匮乏的国家之一 10， 中国 水资源有偿 使 用 始 于 20 世纪 70 年代的地方实践 11，目前已初步建立水资源有偿使用制度，对直接取用江河、湖泊或者地下水资 源的单位和个人征收水资源费，为实现所有者权益、保障水资源可持续利用发 挥了重要作用。 然而 诸多研究 （如国家发改委价格司 2009 年调研报告、国家发展改革委经济体制与管理研究所 2011 年对中国水资源费征收标准问题研究课题、世界银行 2018 年中国水治理研究等）表明 ，中国水资源费（税） 仍存在征收标准总体偏低、水资源状况和经济发展水平相近地区征收标准差异过大、超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度未普遍落实等问题 12， 阻碍了 水资源费制度的 实施 效果 。 2 世界经济论坛 . 2019. 全球风险报告 2019. 3 世界经济论坛 . 2018. 如何解决水资源短缺问题 . 4 UN WATER. 2018. 联合国世界水资源开发报告 2018. 5 联合国 . 目标 6: 为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理 . 可持续发展目标 . un/sustainabledevelopment/zh/water-and-sanitation/ 6 徐祥民 , 柏杨 . 2004. 可交易水许可权制度构想 关于平衡水资源经济价值和环境价值的思考 . 法律出版社 : 环境资源法学论丛 . Vol 4, P360-376. 7 联合国 .1992. 二十一世纪议程 . 8 水资源税（费）基本原理是政府通过颁布取水许可证来管理取水者从水源地直接取水的权力， 并对取水许可的拥有者征收相应的税或费（水资源税（费）。 9 王敏、李薇 . 2012 欧盟水资源 税（费）政策对中国的启示 . 财政研究 2012 年第 3 期 10 根据世界银行的数据， 2018 年中国人均水资源占有量仅为全球平均水平的 28%。 11 1979 年上海市发布了上海市深井管理办法，水资源费第一次在上海出现。随后，沈阳对城市地下水资源征收水资源费；山西省也出台取水许可相关政策，开征水资源费。 12 Zhong L. Mol A. 2010. Water Price Reforms in China: Policy-Making and Implementation. Water Resources