中国2020-2025财年国家伙伴关系框架.pdf

世界银行文件 仅供官方使用 编号：No. 117875-CN 国际复兴开发银行 国际金融公司 多边投资担保机构 中华人民共和国 国别伙伴框架 期限：2020 -2025财年 2019年11月11日 国际复兴开发银行东亚及太平洋地区中国、蒙古和韩国局 国际金融公司东亚及太平洋局 多边投资担保机构 Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized上一期国别伙伴战略：2012年10月11日 （编号：67566） 货币比价 （截至2019年10月30 日） 货币单位 = 人民币 1 美元 = 7.06 人民币 缩略语 ADB 亚洲开发银行 ASA 分析咨询服务 CHUEE 中国节能减排融资项目 (IFC) CO2 二氧化碳 CPS 国别伙伴战略 CPF 国别伙伴框架 CLR 完成报告与经验评估 DPF 发展政策贷款 DRC 国务院发展研究中心 EAP 东亚及太平洋地区 ECE 儿童早期教育 EE 能效 E&S 环境与社会 ESCO 节能服务公司 ESF 环境与社会框架 ETS 碳排放权交易体系 FY 财政年度 FYP 五年规划 GDI 毕业讨论收入 GDP 国内生产总值 GEF 全球环境基金 GHG 温室气体 GNI 国民总收入 HCFC 氢氯氟烃 HFC 氢氟烃 IBRD 国际复兴开发银行 IDA 国际开发协会 IFC 国际金融公司 IMF 国际货币基金组织 MARA 农业农村部 MCDF 多边开发融资合作中心MDGs 千年发展目标 MIGA 多边投资担保机构 MOF 财政部 MP 蒙特利尔议定书 MSME 中小微企业 NDC 国家自主贡献 NDRC 国家发展和改革委员会 NGO 非政府组织 NPS 面源污染 ODS 消耗臭氧层物质 OECD 经济合作与发展组织 PFM 公共财政管理 PforR 结果导向型贷款 PLR 绩效与经验评估 PM 细颗粒物 PMO 项目管理办公室 POPs 持久性有机污染物 PPP 购买力平价 PPP 政府与社会资本合作 RAS 有偿咨询服务 R&D 研究与开发 RMB 人民币 SCD 系统性国别诊断 SME 中小企业 SO2 二氧化硫 SOE 国有企业 S&T 科学和技术 TA 技术援助 TVET 职业技术教育与培训 UDIC 城市建设投资公司 UN 联合国 UNICEF 联合国儿童基金会 US 美国 WBG 世界银行集团 WHO 世界卫生组织国际复兴开发银行 国际金融公司 多边投资担保机构 副行长 Victoria Kwakwa Snezana Stoiljkovic S.Vijay Iyer (Acting EVP) 局 长 Martin Raiser Vivek Pathak Merli Baroudi 项目经理 Kathryn Funk / Nico von der Goltz Randall Riopelle / John Nasir / Alexei Volkov Eugeniu Croitor / Sandro Diez-Amigo 中华人民共和国 国别伙伴框架 目 录 概 要 . i I. 国家背景与挑战 . 1 A. 经济和社会发展 . 1 B. 中国的中期挑战与战略 . 5 II. 世界银行集团在华历史记录及经验教训 . 12 III. 世界银行集团战略 . 16 A. 世界银行集团与中国的合作框架 . 16 B. 合作领域1：推进市场与财政改革 . 21 C. 合作领域2：促进更加绿色的增长 . 24 D. 合作领域3：共享经济增长效益 . 29 E. 跨部门主题：全球知识与发展合作 . 32 IV. 世界银行集团业务规划的实施 . 34 V. 风险管理 . 35 专栏 专栏 1：中国的贫困与不平等 . 4 专栏 2：优先发展重点、相关制度与改革挑战 . 9 专栏 3：2012年国别伙伴战略期间与气候变化相关的成果示例 . 13 专栏4：2019财年中国国别问卷调查 . 15 专栏 5：IBRD对华贷款 . 18 专栏 6：世界银行集团在中国 . 19 专栏 7：3Ds 消除扭曲、加速扩散和促进发现 . 23 专栏 8：中国作为IDA的捐资伙伴 . 32 专栏 9：中国世界银行集团伙伴关系信托基金 . 33 表格 表 1：中国部分经济社会指标及预测，2015 -2021年 . 2 表 2：“十三五”时期经济社会发展部分指标 . 10 表 3：按合作领域划分的主要分析咨询服务 . 21 表 4：合作领域1制度性制约 . 22 表 5：合作领域2制度性制约 . 24 表 6：合作领域3制度性制约 . 30 表 7：风险概述表 . 36 附件 附件 1：国别伙伴框架结果矩阵图 . 37 附件 2：世界银行集团国别伙伴战略完成报告与经验评估 . 53 附件 3：世界银行资产组合绩效与管理指标 . 95 附件 4：世界银行贷款业务组合（IBRD/IDA和赠款） . 96 附件 5：国际金融公司已承诺及未偿投资组合 . 100 附件 6：国际复兴开发银行贷款2020-2022财年备选项目规划 . 102 i 概 要 中国在经历40年的高速增长和减贫之后，进入了一个新的发展阶段。自上世纪70年代末实行改革开放以来，中国GDP年均增长近10%，逾8.5亿人摆脱贫困。今天的中国已是一个上中等收入国家，其经济具有全球重要性。然而，过去几年来，受结构性制约的影响包括劳动力增长下降、投资回报递减、生产率增速放缓，中国经济增长趋于温和。未来中国面临的挑战是，培育经济增长新动能，同时解决以往发展路径带来的社会和环境遗留问题。 治理和制度改革是中国应对尚待解决的发展挑战的核心，正如世界银行集团对华系统性国别诊断报告（SCD）以及中国自身的战略政策文件所述。中国的制度发展未能跟上经济高速增长的步伐，因此，需要弥补一些重要的制度和改革缺口，以确保经济走上高质量和可持续的增长道路。国家的作用需要逐步转变，重点致力于提供稳定的市场预期和清晰公平的营商环境，加强监管体系和法治建设，以进一步支持市场体制发展。 鉴于其体量之大，中国对解决重大的地区和全球发展问题至关重要。中国是世界最大的温室气体排放国，其空气和水污染可能影响其他国家。另外，中国经济保持合理增长对世界其他地区经济增长具有重要的溢出效应。中国面临的许多复杂的发展挑战对其他国家有借鉴意义，包括向新的增长模式转型、应对人口迅速老龄化、建立经济有效的医疗卫生体系、增强抵御气候变化和自然灾害的韧性等。通过贸易、投资和理念传播，中国对其他发展中经济体的影响越来越大。 2020年正值中国与世界银行集团合作40周年，双方的关系也迈向一个新阶段。鉴于中国现已成为上中等收入国家，并超过国际复兴开发银行（IBRD）“毕业讨论收入”，这份2020-2025财年国别伙伴框架（CPF）对世行集团业务进行了重新定位，以保持与中国强有力的合作，但随着贷款的减少，这一合作将越来越具有选择性，重点关注中国仍然面临的制度缺口，以及中国对全球公共产品的贡献。这种转变与中国自身的发展战略相符。 为落实这一方式转变，世界银行集团新的对华资金合作需符合相关选择标准，IBRD贷款将逐步减少。未来IBRD贷款将主要针对中国以可持续方式从IBRD毕业所面临的政策和制度缺口。世行集团对华业务还将至少强调以下四个标准之一：应对区域或全球公共产品问题；促进私营部门发展；支持欠发达地区的关键服务；战略性试点关键优先发展重点的解决方式，特别是在与其他发展中国家有相关性的领域。本国别伙伴框架期内，IBRD贷款将保持在平均每年10至15亿美元左右，并将逐步减少；知识合作包括有偿咨询服务（RAS）预计将会增加。 国际金融公司（IFC）业务将进行严格的“额外性”评估。IFC将继续致力于推广国际最佳实践标准、培育有竞争力的私营部门，但其行业和地区重点会有所调整，以满足中国不断变化的发展需求。IFC将主要在以下方面支持国别伙伴框架的目标：（i）加强环境可持续性和韧性；（ii）深化包容性发展，缩小欠发达地区的不平等差距；（iii）促进私营部门投资，创造更有竞争力的市场环境。IFC投资将对IBRD贷款形成补充，资金规模基本保持稳定，投ii 资承诺预计每年8至12亿美元左右（包括动员资金）。多边投资担保机构（MIGA）可能会支持欠发达西部地区的项目，或是有助于扩大政府与社会资本合作（PPP）、动员私营部门投资的项目，不过中国投资环境的改善预计将会继续降低对华投资政治风险担保需求。 根据中国面临的重大发展和制度挑战，同时也基于中国对区域和全球公共产品的重要性，本国别伙伴框架提出三大重点合作领域： 合作领域1：推进市场与财政改革，包括改善竞争和私营部门发展环境；实现更加高效和更可持续的地方财政管理和基础设施融资。 合作领域2：促进更加绿色的增长，包括推动向低碳能源路径转型；减少空气、土壤、水和海洋塑料污染；示范可持续农业实践，改善食品质量与安全体系；加强可持续自然资源管理；促进低碳交通和城市发展。 合作领域3：共享经济增长效益，包括提高优质卫生和社会服务的可及性；改善儿童早期教育和技能发展项目质量。 全球知识与发展合作将成为一个跨部门主题。中国对世界银行集团的支持不断扩大，包括迅速增加对国际开发协会（IDA）及其他项目的捐资，同时，中国的国际发展融资和发展援助也大幅提升。国别伙伴框架将以更具战略性和协调性的方式，重点聚焦两个领域：（i）让中国的发展经验和知识惠及其他发展中国家；（ii）帮助中国加强制度和标准，以提供高质量的对外发展融资和发展援助。 国别伙伴框架实施进度将在中期进行评估。这是中国人均国民总收入（GNI）超过“毕业讨论收入”后的第一份国别伙伴框架。在本框架实施中期，世行集团将编写绩效与经验评估报告，对国别伙伴框架实施进度进行评估，包括毕业政策涉及的关键要素，尤其是加强经济社会发展的关键制度。 1 中华人民共和国 国别伙伴框架 1. 自上世纪70年代末中国实行改革开放40年来，中国与世界银行集团（WBG）建立了强劲而有活力的伙伴关系。随着中国的需求和发展水平的变化，世行集团对华战略也不断发展演变。在双方合作早期，世行集团带来了国际经验，帮助中国设计经济改革战略，提高项目管理水平，克服经济增长的关键瓶颈。近年来，中国与世行集团形成了一种双向合作关系世行集团利用国际经验帮助中国应对关键发展挑战，通过项目和规划合作进行改革试点；而中国的发展经验也丰富了世行集团的全球知识，提升了世行集团向其他发展中国家提供帮助的能力。 2. 本国别伙伴框架（CPF）的期限为2020-2025财政年度，表明未来世行集团与中国的合作将更具有选择性，这种转变与中国的发展水平相适应。伙伴框架与中国自身的优先发展重点相一致，即强调更高质量、更加平衡和环境可持续的增长。伙伴框架聚焦的领域是：加强政策和制度建设；应对区域和全球公共产品问题；促进私营部门发展；支持欠发达地区的关键服务；战略性试点关键优先发展重点的解决方式，特别是在与其他发展中国家有相关性的领域。伙伴框架的制定参考了世行集团对中国的系统性国别诊断（SCD），以及世行集团的其他研究成果。 I. 国家背景与挑战 A. 经济和社会发展 中国过去40年的发展历程 3. 2018年是中国改革开放40周年这期间中国经济高速增长，贫困大幅减少。中国之所以能实现快速发展，是因为采用了邓小平提出的“摸着石头过河”边做边学的渐进方式，通过广泛开展改革，从一个以政府为主导的封闭型计划经济转变为一个开放型市场化经济。自1991年以来，中国的国内生产总值（GDP）年均增长近10%；2018年人均国民总收入（GNI）达到9470美元（图表集法），表明中国已经进入上中等收入国家行列。1按市场汇率计算，中国是世界第二大经济体。 4. 中国取得了重大的社会发展成就，但人均收入和其他经济社会指标仍然落后于发达经济体。中国有超过8.5亿人摆脱贫困，贫困率从1981年的88%降至2015年的0.7%。2中国实现了所有“千年发展目标”（MDGs），并为全球实现这些目标作出了重大贡献（MDG第一个目标是“使全球每天生活费不足1.25美元的人口减半”由于中国的成就，这一目标得以提前五年完成）。与此同时，中国的人均收入仅为高收入国家平均水平的四分之一左右，1上中等收入国家是指人均国民总收入（2018年）在3,996至12,375美元之间的经济体。 2iresearch.worldbank/PovcalNet/povOnDemand.aspx。 2 居全球第71位。3中国的劳动生产率和人力资本指标也处于落后状况，譬如，在智利和韩国（分别于2011年和2001年）成为高收入国家的时候，其劳动生产率水平几乎是中国2015年水平的2倍和2.5倍，4人力资本水平也分别高出四分之一和三分之一。5中国向新的增长模式转型 5. 中国已经进入一个新的发展阶段正在向增速放缓但更加平衡和更可持续的经济增长转型。中国过去基于资源密集型制造业、出口和廉价劳动力的两位数增长已经基本走到尽头，而且这种增长模式也导致经济、社会和环境失衡。为减少这些失衡，需要推动经济结构从低端制造业转向高端制造业和服务业，从投资转向消费。 6. 2012年以来中国经济增速逐渐放缓。过去5年里，中国经济增速从2013年的7.8降至2018年的6.6，预计今年将进一步放缓至6.1，并在剩余的预测期内降至6以下（见表1）。增速放缓主要反映了结构性制约对经济增长的影响。中国的劳动力增长减速，劳动力从农业向工业和服务业转移带来的收益日趋枯竭，2008年全球金融危机以来生产率增长下降。中国通过高水平的公共投资部分抵消了增速放缓的影响，但这也导致债务快速增长和基础设施投资回报率下降。2017年至2018年期间，政府收紧了信贷政策，以推动去杠杆并遏制日益增长的金融风险。2018年中期以来，正如增广财政余额所显示的，为应对国内外需求疲软，中国实施了更加积极的财政政策。 表 1：中国部分经济社会指标及预测，2015-2021年 2015 2016 2017 2018 2019f 2020f 2021f 实际GDP增长，按不变市场价格计算 6.9 6.7 6.8 6.6 6.1 5.9 5.8 私人消费 7.4 8.6 6.4 9.1 6.8 6.8 6.7 政府消费 9.9 8.8 9.5 9.4 8.4 8.2 8.1 固定资本形成总额 7.0 6.8 5.2 4.9 4.5 4.3 4.2 商品和服务出口 -1.5 1.8 8.9 4.0 2.5 1.7 1.8 商品和服务进口 -1.3 5.7 6.6 7.5 1.0 1.2 1.3 实际GDP增长，按不变要素价格计算 6.9 6.7 6.8 6.6 6.1 5.9 5.8 农业 3.9 3.3 3.9 3.5 3.3 3.3 3.3 工业 6.2 6.3 5.9 5.8 5.5 5.2 5.0 服务业 8.2 7.7 7.9 7.6 7.0 6.7 6.7 通货膨胀率（私人消费平减指数） 1.4 2.0 1.6 2.1 2.4 2.5 2.5 经常账户余额（占GDP百分比） 2.8 1.8 1.6 0.4 0.7 0.6 0.5 金融和资本账户（不含外汇储备，占GDP百分比） -4.0 -3.7 0.9 1.0 0.9 0.9 0.9 净外国直接投资（占GDP百分比） 0.6 -0.4 0.2 0.8 0.9 1.0 1.1 财政余额（占GDP百分比） a-2.4 -3.1 -2.5 -3.9 -5.9 -5.5 -5.4 基本余额（占GDP百分比）a-1.3 -2.0 -1.2 -2.7 -4.7 -4.2 -4.1 公共债务（占GDP百分比） 37.1 36.9 36.5 37.1 39.9 42.5 44.9 人均GDP（现值美元） 8,033 8,079 8,759 9,771 9,958 10,318 10,889 来源：世界银行职员估算。 注：f = 预测 3世界银行成员国排名，世界发展指标，世界银行。 4东亚再崛起，世界银行，2019。 5同前注。 3 (a) 世界银行职员测算。增广财政余额（狭义定义）是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的结余之和。基本余额是财政收入与非利息支出之差。政府发布的2015年至2018年一般公共预算赤字分别为2.4、2.9、2.9和2.6，2019年预计将达到2.8。 7. 中国在向更可持续的经济结构转型方面取得了一些进展。中国经济外部再平衡迅速，经常账户顺差占GDP比重从2007年的近10降至2018年的不到1。与此同时，国内再平衡则更为渐进。在供给侧，服务业已取代工业成为对经济增长贡献最大的部门，近几年服务业对GDP增长的贡献率接近60%，而服务业在就业中所占比重也从2007年的32%提高到2017年的45%。由于服务业在非正规就业中占比较高，目前服务业可能已经成为中国提供就业最多的部门。在需求侧，经济增长也正在从投资拉动转向消费拉动，近年来实际消费每年增长7%-9%，而固定资产投资增速为6%。最终消费的GDP占比稳步上升，2018年增长至54%。尽管如此，与同类国家相比，中国的投资占GDP比例仍然很高（45），服务业发展相对落后且受到制约。 8. 与主要贸易投资伙伴的紧张关系给中国的增长前景带来阻力。化解紧张局势对于中国及其合作伙伴的经济前景至关重要。同样地，中国经济向可持续和更高质量的增长平稳过渡，对中国乃至世界经济都很重要。作为全球第二大经济体和最大对外贸易国，中国经济具有全球重要性，过去8年里，中国对全球经济增长的贡献在30%左右。 贫困、不平等和环境可持续的趋势 9. 减少贫困和不平等仍是重要挑战（见专栏1）。截至2015年，中国仍有约1000万人生活在每人每天1.90美元的国际贫困线（按2011年购买力平价计算）以下。6尽管剩余贫困人口大多分散在农村和边远地区，但中国正按计划完成到2020年底消除极端贫困的“最后一公里”任务。7另外，中国还有大量人口虽然摆脱了绝对贫困，但仍然比较脆弱。2015年，中国有9550万人每天生活费不足3.20美元（按2011年购买力平价计算），3.728亿人每天生活费低于5.50美元。82010年以来，收入不平等有所改善，但程度依然较高。 10. 不平等主要反映了显著的空间差距以及公共服务可及性的差距。城乡差距是造成不平等的最大因素，地区和省际之间的差距也很大中国最富裕省的人均收入几乎是最贫困省的四倍。9农村和欠发达地区公共服务质量通常明显不如沿海城市，这反映了各地财政能力的差异。此外，户籍制度使转移人口无法获得与城镇永久居民相同的社会保险（医疗和养老）和公共服务。尽管户籍制度已部分放开，社会保险省级统筹制度也取得了一些进展，但更多的优质教育和卫生服务机会将使贫困人口受益。 11. 伴随中国经济社会发展而来的是污染和自然资源耗竭。虽然污染和资源匮乏会给所有人带来影响，但贫困人口通常受影响最大而且应对能力最差。中国的环境状况也具有全球重要性由于其体量大且能源结构中煤炭占比高，中国是全球最大的温室气体排放国。 62018年贫困与共享繁荣：拼出贫困的拼图，世界银行，2018年。 7官方数据显示，农村贫困率从2015年的5.7持续下降至2017年的3.1，参见国家统计局中国统计年鉴2018。中国的官方贫困线（称为“2010年标准”）是按2010年价格水平计算每人每年2300元的农村贫困标准。 8世界银行贫困与公平数据门户网站：povertydata.worldbank/poverty/country/CHN。 92017年数据，中国统计年鉴2018，国家统计局。 4 专栏 1：中国的贫困与不平等 自1978年实行家庭联产承包责任制以来，中国的经济改革已使8.5亿人摆脱贫困。1 1979年至1997年，随着劳动力从农业转向制造业和服务业，中国的城镇化迅速发展，劳动生产率提高，生活水平改善，收入大幅增加。中国的贫困率从1981年的88.1%下降到2015年的0.7%，减贫规模和速度前所未有。2这期间，中国贫困人口的绝对数量从8.778亿降至1000万，约占全球减贫的70%。3 中国政府继续将减贫列为优先重点。2015年，政府宣布到2020年消除极端贫困。中国的剩余极端贫困人口大多生活在农村地区据估算，城市地区贫困发生率从1981年的59.1%下降到2015年的0.3%，而农村则从95.4%下降到1.3%。由于剩余贫困人口大多分散在偏远地区，因此脱贫难度更大。尽管如此，到2020年消除极端贫困的目标仍然可以实现。 贫困脆弱性仍是一个重大问题。如果把“贫困脆弱性”定义为每天生活费在1.90至3.20美元之间的标准，那么2015年中国还有8550万人属于容易陷入贫困的脆弱人口。一般认为，对收入造成冲击的主要原因是疾病、失业（城市家庭）和自然灾害。人口老龄化可能会加剧贫困脆弱性。有必要更好地了解居民家庭如何应对和管理风险，以更好地帮助脆弱家庭避免返贫。另外，进一步了解城市贫困问题也很重要，尤其是外来转移人口的贫困问题。 中国的经济增长没有平等惠及所有收入群体。1990-2010年期间，中国的人均中位数消费平均每年增长6.3，略低于人均消费增长率（7.0）；2010- 2015年期间，中位数消费每年增长10.2，高于8.7的平均消费年增长率。 收入不平等的持续存在反映了城乡和省际之间的差距。国家统计局数据显示，2017年农村人均可支配收入为城市的37%。东部沿海地区由于地理位置优越且较早开始改革，经济快速增长。结果是，占全国人口38%的东部沿海地区人均GDP比中部、西部和东北地区至少高出68%。最贫困省的人均收入是最富裕省的四分之一。4_ 1家庭联产承包责任制使农民可以自由支配上缴国家后的余粮，从而提高了农业生产率。这种做法逐步得到推广，成为中国“边做边学”改革方式的典范。 2采用按2011年购买力平价计算的每天1.90美元国际贫困线。 3 数据来源：2018年贫困与共享繁荣：拼出贫困的拼图，世界银行，2018年。4 2017年数据，中国统计年鉴2018，国家统计局。外部市场融资 12. 中国能够以合理的条件从资本市场获得融资。2013年底至2018年底，中国中央和地方政府官方债务存量一直稳定在占GDP的37%左右，其中外部债权人持有的政府债务仅相当于GDP的1.4%。虽然政府直接债务存量不高且外债敞口很低，但地方政府预算外举债问题仍然存在。2017年，标准普尔和穆迪分别将中国的信用评级下调至A+和A1（惠誉自2007年以来一直维持A+评级），理由是债务快速积累造成风险上升。举债成本随着金融风险的增加而上升：从2015年底到2017年底，10年期国债收益率上升了100个基点，此后又下降约70个基点至3.2%。由于政府采取措施控制信贷增长，地方政府债券利差也有所上升，2017年中期达到80个基点的峰值，随后又下降至略低于50个基点。自2015年以来，中国以美元计价的信用违约掉期（CDS）利差下降逾50个基点，2019年6月12日为52个基点。