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优化打击金融犯罪的全球框架提高效力 改善成果 国际金融协会与德勤联合发布02册子 / 报告标题 | 章节标题内容摘要 011.全球系统性完善金融犯罪风险管理 072.推动公私合作关系 103.加强跨境和国内信息共享 154.提高数据质量 优化数据运用 205.改革可疑活动报告制度 246.统一金融犯罪合规标准 明确相关监管要求 277.加强技术运用 打击非法金融活动 30结论 32尾注 33主要联系人 37目录01优化打击金融犯罪的全球框架 | 提高效力 改善成果内容摘要人们日渐达成共识，现行打击金融犯罪的全球性框架并未完全发挥其效用，且仍需在国际、各国和地区层面加大工作力度以识别和遏制非法资金流动这些资金用途涉及恐怖主义、性剥削、现代奴役、偷猎野生动物和毒品走私等当今社会最严峻的犯罪问题。金融犯罪既是社会弊病的诱因，亦对金融稳定性和金融普惠构成了威胁，因此必须优先考虑减轻和预防金融犯罪。尽管全球已投入了数十亿美元以解决金融犯罪，但仍需在私营部门的帮助下进一步加强执法工作，并切实强化法律和监管框架及金融犯罪风险管理工具，使利益相关方获得更为有效的成果。这并不是说在打击金融犯罪方面没有取得任何进展。金融行动特别工作组（FATF）已成立三十年，一直投身于减少跨境金融犯罪的国际协调行动中，并在新兴而又充满活力的领域打击金融犯罪方面处于领导地位。然而，将监管改革、文化变革及全新工作方式与新技术运用相结合，将有望大大提升政府、执法机关和金融服务业在应对全球性金融威胁方面的工作成效。本文列出了政府部门和私营部门应重点关注的三大领域：系统稳定性及金融犯罪的社会影响、全球金融犯罪风险管理框架有效性的制约因素，以及该全球性框架的改进方法。上述领域均以七大“推动措施”为基础其中系统性或战术性的变革可提升打击金融犯罪的总体效果并有利于稳步完善旨在就重大变革持续展开全球对话。某些措施已被纳入考虑范畴，或正通过FATF在某些国家/地区实施；而有些措施则体现出了新的发展方向，但如果在世界范围内对这些措施进行综合运用，就能转变社会打击金融犯罪的方式。i.全球系统性完善金融犯罪风险管理高效、一致地采用全球性标准是维护金融系统，以及挫败不法分子从其罪行中谋利的主要手段之一。采用不同的标准会导致规则冲突及合作破裂，进而产生低效问题、消极结果和可供金融罪犯利用的漏洞。 审视全球规则分化对金融稳定性的威胁、审查并提高FATF标准和指南的实施效果，以及加大对各国及多边反洗钱（AML）和反恐怖融资（CFT）机构的财务、后勤和结构性支持等活动要素有助于纠正可引起全球整个体系担忧的失衡情况。ii.推动公私合作关系公私合作关系（PPP）是指金融机构、执法机关、政策制定者和负责打击金融犯罪的监管机构之间的合作，这对有效建立以情报为主导的金融犯罪模型而言至关重要。PPP的发展基于以下认识：各利益相关方在打击金融犯罪方面的利益存在明显重合；以及通过制定新的框架来促进更多情报和洞见在各方之间流动，以更有效地遏制恶意行为者并预防其进一步非法入侵金融系统。尽管在诸多司法管辖区，PPP均取得了卓有成效的进展，但仍需继续开展相关工作以充分发挥PPP的潜力。本文提出了一些加快PPP往纵深发展的建议，包括确保PPP得到适当的资源支持；基于完善、高效的信息共享途径加以强化；获得经改进技术的支持；以及确保能更有效地实现跨领域和跨境工作。与此同时，PPP也提供了一个独特机遇，即有助于确保金融犯罪合规框架内的相关机构/人员他们能最有效地利用信息和情报并由此取得较好的成果获得正确的信息和情报。监管机构和政策制定者在PPP发展中也将发挥着至关重要的作用。对PPP功能作出明确的监管界定亦有助于提高其参与度及整个监管框架的有效性。02优化打击金融犯罪的全球框架 | 提高效力 改善成果iii.加强跨境和各国国内信息共享促进各国国内及国际层面的金融犯罪信息共享，能有效提高金融犯罪风险管理水平。此类信息交换对AML/CFT及其他金融犯罪预防政策的正常运作十分关键，对处理预防扩散融资等地缘政治优先事项亦至关重要。但数据保护法律框架的不一致、可疑活动报告（SAR）类型信息的管理、个人隐私保护和银行保密等问题却可能会阻碍信息共享。在国际层面，我们鼓励FATF持续推动全球协同改革，以提高其成员国信息共享机制的效力。具体而言，应继续开展相关工作，实现整个金融机构集团内部、各金融机构之间、金融机构与政府之间及各政府之间（双向）各国国内外信息的共享。FATF成员国应加速落实当前的FATF框架以促进信息交换，同时，FATF应考虑进一步修订其标准以最大限度地获得全球统一性和有效性。本文还建议二十国集团（G20）和其他国家政府，以及国际政策制定机构尽早大力推动战略性信息共享，特别是通过PPP及其他机制在各国国内、地区和国际层面共享金融犯罪风险类型及地区风险指标。全球金融机构应当就跨境金融犯罪实例提出全面、深刻的见解，致力于打击复杂金融犯罪的国家需考虑如何更好地利用这些见解。确保在对资金流动情况具备相对全面的了解后再进行总结，而不是片段式报告，这将会是大有裨益的，比如，可通过推行可疑活动跨国完整申报等措施。iv.提高数据质量，优化数据运用数据的使用具有变革性。通过采用支持一致流程的各类工具来整理、标准化和提供可用连贯性数据集的重要性和优势已达成一定共识。金融机构可利用这些数据集满足了解你的客户（KYC）和客户尽职调查（CDD）的关键要求，以及其他积极的调查方式。目前，KYC数据零散分布。不同金融机构可能持有同一客户的信息，而这些信息可能重叠、不一致或不完整，因此不法分子易乘虚而入利用金融系统从事非法活动。假如被监管机构能拥有类似执法机构获取信息的能力去接触到更多更广的公司信息以及实益所有权信息，这将对KYC流程提供极大的帮助。KYC工具的持续发展将进一步缩小金融机构在信息了解方面的差异此类差异可被不法分子所利用，与此同时，数字识别（ID）作为提高KYC和CDD流程效率和有效性的手段，在个人和企业层面展现了巨大的潜在价值。同样重要的是，各组织架构（例如反洗钱、网络和欺诈团队之间）不应设置障碍，因为这些障碍会妨害数据共享及对专有领域不法分子和犯罪威胁的全面了解。加快各组织间的数据融合是有效、高效预防和侦查金融犯罪的重要举措。v.改革可疑活动报告（SAR）制度众所周知，可疑活动报告制度为金融机构和执法机关带来了挑战。向执法机关披露的大量可疑活动报告，经评估却是价值有限或质量较差的情报。处理大量低质量的报告并不能改善犯罪活动调查，反而分散了本就有限的金融情报机构（FIU）资源，对取得执法成效亦无甚帮助。本文并未质疑可疑活动报告制度的必要性，但提出了一些相关建议，旨在提高可疑活动报告制度的有效性。改进金融情报机构与受监管机构之间的反馈回路至关重要。这将形成一个良性循环，有助于报告者完善其系统和控制措施，并减少低质量可疑活动报告的提交数量，从而减轻金融情报机构的压力，以及将资源更有效集中起来。为改进反馈回路，必须为金融情报机构提供足够的资源，并赋能其运用现代技术。03优化打击金融犯罪的全球框架 | 提高效力 改善成果我们也可通过改革提高可疑活动报告框架的有效性，这将有助于优化资源利用，获取较好的成果。建立便于各利益相关方根据协定的国家优先事项来开展监控可疑活动相关合作的模型，将加快全面情报系统的创建，从而使所有利益相关方获得重大威胁的相关信息并迅速响应。可疑活动报告的“请求”模型有助于金融机构向金融情报机构提交可疑活动的汇总情况，如果金融情报机构特别关注某个案例，可要求对其进行更加全面的调查，这能确保金融机构的调查工作聚焦在执法机关真正关注的领域。vi.统一金融犯罪合规标准和指南，明确相关监管要求应基于各司法管辖区解决方案和国际合作，仔细审查金融犯罪合规监管的实施范围，尽管，各国在将FATF建议融合至本国法令时，会因为文化、政治和法律上的不一致阻碍统一监管框架的实施。在某些情况下，FATF和巴塞尔委员会等国际政策机构提出总体指导意见之后，各国国家层面的监管机构相应地发表适当声明将是至关重要的，因为，这可以有助于消除国际框架中可能被不法分子利用的差异部分。同时，政府部门还应制定和审查监管政策，从而确保金融机构根据政府在监管框架下的总体愿景执行相关政策。同时，监督银行机构公允执行明确、一致的政府指导亦意义重大，而此类指导应避免强制性的合规要求，而侧重于结果评估。vii.加大并改进技术运用以打击非法金融活动新技术推进了金融机构在预防金融犯罪方面的合规工作，并有望在金融情报机构内得到有效部署。二十国集团政府和更广泛的国际社会应鼓励金融监管技术的创新，以帮助机构遵守金融犯罪法规和改善其整体风险管理。此外，审视新技术运用的制约因素将有助于扩展风险管理工具，提高管理效果。例如，在扩大对机器学习等新技术的数据访问方面可发挥有效作用。viii.结论本文借鉴和分析了对政府部门和私营部门利益相关方进行的一系列访谈中所涉及的主题和问题。作者特此感谢那些为本文编撰投入时间和精力的人士，我们希望在本报告中对一些问题进行有效的总结，包括如何提高金融犯罪风险管理框架的有效性，以及在理想情况下，综合采用一系列措施提高金融犯罪管理成效，并减少各国国内和跨境金融犯罪的泛滥。04优化打击金融犯罪的全球框架 | 提高效力 改善成果系统稳定性及金融犯罪的社会影响1全球性金融犯罪风险管理框架的改进方法3全球性金融犯罪风险管理框架有效性的制约因素2概况全球性地打击金融犯罪至关重要，需要在国际、地区和国家层面加大工作力度，以识别和阻断非法资金的流动。为更深入地探讨这一问题，国际金融协会（IIF）和德勤（Deloitte LLP）与多个司法管辖区的金融机构、政策制定者、监管机构和执法机关进行了详细讨论，以判断金融服务行业和政府部门对于全球金融犯罪风险管理制度所面临挑战的当前看法。本文基于对欧洲、非洲、美洲、亚洲和中东地区负责AML/CFT及更广泛金融犯罪政策与实施的金融机构和政府部门所接受采访内容经研究后编制而成。由此，本文提出了对金融犯罪风险管理现状的全球展望，并就如何提高相关框架的总体效力来减少国际金融系统被非法滥用提供重要建议。尽管全球已投入数十亿美元来解决上述问题，但仍需在强化法律和监管框架及金融犯罪合规工具方面加大重视力度，以取得较好成果。监管改革、文化变革与新技术运用相结合，将显著改善政府、执法机关和金融业在应对金融不法分子威胁方面的工作成效。金融犯罪既是社会弊病的诱因，也对金融稳定性和金融普惠构成了威胁，因此须优先考虑减少和预防金融犯罪，我们必须全球协调一致地采取进一步行动。本文列出了政府部门和私营部门应考虑的三大重点领域：“监管改革、文化变革与新技术运用相结合，将显著提升政府、执法机关和金融业在应对金融不法分子威胁方面的工作成效。”05优化打击金融犯罪的全球框架 | 提高效力 改善成果系统稳定性及金融犯罪的社会影响全球金融危机后十多年的监管改革提高了国际金融的系统稳定性。在过去十二年中，二十国集团通过国际标准制定机构1 实现了提高资本质量标准和降低顺周期的目标；改革了薪酬制度以增强金融稳定性；建立了全球流动性标准，并制定了跨境解决方案。同时，经改进的监管和审慎标准进一步维护了整个金融体系稳定。金融机构亦作出了响应，即向恢复与处置计划以及解决方案规划等新职能岗位筹集资金和部署合格人员，改进内部和外部报告，以及全面提升公司治理和风险管理标准等，取得了重大进展。通过上述措施，金融机构在持有更多优质资本，提高流动性和降低杠杆率方面变得更有弹性，运营更加稳健。虽然这些变革有助于降低系统性风险并确保全球更加从容地应对未来危机，但应对主要来自原审慎改革议程的风险需要在全球范围内迅速并统一地采取行动。对金融服务公司运营弹性构成的威胁，市场多元化，以及日益增多的网络事件均可能引发系统稳定性问题。然而，对于致力于防止将来对全球金融体系造成冲击的监管机构和政策制定者而言，最需要考量的还应该是当前对合法金融媒介造成切实威胁的非法入侵，尤其包括洗钱、恐怖主义和扩散融资、诈骗、腐败、贿赂和挪用公款等。打击金融犯罪的全球斗争至关重要，但目前的金融犯罪风险管理框架却并未充分发挥其作用。例如，每年洗钱金额约占全球GDP的2%到5%，约合7,150亿欧元至1.87万亿欧元；2 在欧盟，仅有不到1%的非法资金被截获，而这还未考虑到非法收益并不一定总是流入到金融系统的情况；3 此类非法跨境融资涉及恐怖主义、性剥削、现代奴役4 、偷猎野生动物和毒品走私等当今社会最严峻的问题。上述问题牵涉甚广、影响巨大，但这并不归咎于缺乏资源投入来解决这类问题。近期，面向公司和银行的一项调查显示，受访者在2018年总共花费1.28万亿美元（平均为全球营业额的3.1%），用于防范针对其集团运营的非法入侵。5人口贩卖2018年，FATF和亚太反洗钱组织（APG）联合发布了人口贩卖的资金流动报告（Financial Flows from Human Trafficking），概述了人口贩卖带来的巨大人力成本和犯罪所得的规模据估计，每年的犯罪所得达1,500亿美元。8 案例研究表明，受害者范围广、涉及的司法管辖区众多，且犯罪团伙作案手法多样。犯罪的共同点均涉及资金的流动和对全球金融系统的非法利用。支付款项是为了便于犯罪，例如购买机票用于在不同管辖区之间转移受害者，或建立推销受害者卖淫的成人服务网站。而这些活动的犯罪所得又被整合、转移并再投资于其他犯罪活动，包括资助恐怖主义活动。因此，受监管企业在协助执法机关预防和侦查此类危害性极大的犯罪方面可发挥关键性作用。金融犯罪还影响到社会弱势群体，并可能导致金融排斥，这直接与二十国集团及更广泛国际社会的目标背道而驰。腐败的公职人员窃取国库资金，削弱了政府为医疗保健和安全的市政基础设施等公共服务提供资金的能力。据分析，2006年至2015年间148个发展中国家贸易相关的资金流动中，平均27%的资金可能牵涉非法金融，其中45%的资金最终流入了离岸金融中心。6 诈骗和贿赂会对微观经济造成影响，如失去商业生计和住房等。人口贩卖和毒品交易使贫困人口陷入依赖的循环中，有可能导致重大健康和暴力问题。研究表明，全球人口贩卖受害者达4,030万人。7 恐怖融资者和扩散融资者滥用跨境资金渠道，致使所有人处于危险境地并加大了发生武装冲突的可能性。这一问题规模庞大，对全球金融稳定构成了风险。例如，巴塞尔委员会制定的有效银行监管的核心原则（Core Principles for Effective Banking Supervision）9 作为对银行和银行系统进行合理审慎监管的最低实践标准，清楚地表明金融诚信和金融系统的稳定性之间存在着内在的联系。对合法金融渠道的系统性滥用会引发声誉风险，并破坏客户和投资者的信任。当资本流动中断，或金融机构的流动资金情况因存款外流或支付巨额罚款而受损时，对宏观经济带来负面影响。06优化打击金融犯罪的全球框架 | 提高效力 改善成果利用金融系统转移腐败收入也会削弱国家和政府，尤其是对新兴经济体而言。举例而言，政府控制薄弱会导致贪腐横行，从而削弱市场信心，这会破坏外来投资的稳定性，并对重大发展项目构成威胁。将收益转移到海外，或将合法经济活动与非法资产相掺杂都会侵蚀税基。此外，如果系统的风险管理能力受到阻碍，某些社会阶层可能通过黑市或影子银行系统主导地下无银行账户金融，从而增加金融普惠的推广难度。10这并不是说在打击金融犯罪方面没有取得任何进展。FATF11 已成立三十年，一直在国际标准制定和此类标准合规评估方面处于领导地位，提升了打击经济犯罪的效果。同时，FATF是首个开始在实践中评估其标准有效性的标准制定机构，还在新领域发挥了带头作用，例如率先为虚拟资产制定标准。FATF的工作是动态和不断发展的，尤其在消除恐怖主义威胁方面取得了重大进展。但对全球一致监管改革、技术运用和文化变革的深入研究可大大提高FATF、政府、执法机关和金融服务业应对全球金融威胁的能力。全球金融犯罪风险管理框架有效性的制约因素，以及该全球框架的改进方法金融服务业投入了大量人力、财力和技术资源，以铲除金融犯罪根源，并解决本文所述最终将影响各国公民生活的问题。同样，政府部门和FATF也正不懈努力，力求根除全球金融犯罪行为。尽管如此，对国际社会而言，金融系统稳定性问题及金融犯罪的社会影响依然存在，而打击金融犯罪风险管理系统内存在多种“推动措施”，每项措施均可能提高金融制度的效力。本文将这些措施分为长期系统性改革和较为战术性的变革等建议，这些建议措施可稳步实现持续改进。综合运用上述措施，可有效改变社会打击金融服务犯罪的方式：目前，FATF12 和其他机构正就其中一些问题开展工作，而其他问题则展现了一种新的前进方向，但所有这些问题和见解都是旨在改进执法机关与金融机构共享各国国内外情报的数量和质量，以及确保有效利用这些情报。鉴于实施犯罪的是人而非银行账户，通过改革可提高执法成效，以及有效应用金融机构系统和控制措施，改革即将基于阈值的规则合规模式转变为更加注重情报和成果以及以实体、网络和行为为核心的模式。打击金融服务犯罪的七大措施全球系统性改进金融犯罪风险管理推动公私合作关系加强跨境和各国国内信息共享提高数据质量，优化数据运用改革可疑活动报告制度统一金融犯罪合规标准和指南，明确相关监管要求加大并改进技术运用以打击非法金融活动07优化打击金融犯罪的全球框架 | 提高效力、改善成果 1. 全球系统性完善金融犯罪风险管理08背景当前的AML/CFT规则主要基于一套通用的FATF标准。13 然而，即使依托通用的强制性国家或地区监管框架，这些规则在各个司法管辖区的实施情况亦不尽相同。出现此类问题的原因包括：构成上游犯罪罪行认定不一致，KYC要求不一致，数据收集障碍，风险因素考量及其评估方式等要求不一致，可疑活动报告提交规则不一致，建立实益所有权登记制度并从中获取信息的方法不一致。同时，针对违法行为的处罚方式也缺乏标准化方案。14 尽管必须承认各国的能力，但金融机构、监管机构和执法机关仍需认识到，针对不合规行为的相关规则和处罚必须是一致的。这将有助于消除不法分子在其所知较缺乏弹性的司法管辖区开展犯罪活动的某些诱因。15地区和国家金融犯罪监管机构对监管权力行使的不一致会引发规则冲突和合作中断，导致无效和负面影响。例如，欧盟委员会近期认识到，仅在欧盟层面最低限度地协调规则，尤其在跨境情况下，加之监管机构在审慎监管中缺乏对AML/CFT问题的整合，导致了监管和执行制度方面的差异。16此外，全球防范与打击金融犯罪制度也缺乏足够效力。FATF已经在扩展并评估各国多大程度上实现了健全AML/CFT系统至关重要的既定目标，并分析各国的法律和体制框架是否产生预期结果。17 FATF于2019年9月发布的互评估结果显示18 ，在根据有效AML/CFT系统应实现的主要目标进行衡量的情况下，被评估的76个国家中有75%需作出根本性改进。19 虽然针对FATF建议的技术合规性情况总体较好，20 但技术合规性评估转变为有效性评估后，调查结果却显示金融犯罪风险管理系统在基本构成要素实施方面缺乏足够效力，这也凸显出了开展全球性改革已迫在眉睫。