2020年全球信息通信监管改革趋势报告.pdf

全 球 信 息 通 信 监 管改 革 趋 势 报 告（ 2020 年 ）全 球 信 息 通 信 监 管改 革 趋 势 报 告（ 2020 年 ）中 国 信 息 通 信 研 究 院 政 策 与 经 济 研 究 所2020 年 10 月版权声明本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。前 言当今世界，科技革命和产业变革日新月异，数字经济蓬勃发展，深刻改变着人类生产生活方式，对经济社会发展、全球治理体系、人 类文明进程影响深远。各国都在加快布局数字经济，抢占产业数字化、 数字产业化发展先机。在全球新冠疫情冲击下，传统经贸活动受到严 重影响，数字经济显现出更强的抗冲击力和发展韧性，“非接触”模 式为经济社会稳定运行提供了有力支撑，未来还将承担起进一步培育 新动能、促进新消费、推动传统产业转型等重要使命，危与机并存。面向支撑经济社会数字化转型发展的新使命，国际电信联盟提出数字生态系统下的行业监管转型方向，强调构建综合性、协同化监管 模式来促进信息通信技术支撑社会、经济和环境的可持续增长。新冠 肺炎疫情发生后，国际电信联盟提出应建立一个适应性强且复原力强 的协作监管系统，同时科学使用数字化监管手段，更好地重建和推动 数字化转型。顺应这些趋势，全球各个国家和地区的信息通信监管视 野逐渐从促进行业本身的健康发展，向推动整个经济社会发展和应对 万物互联背景下的各类新挑战转变，加快重塑行业监管体系，积极推 行监管改革。本报告跟踪观察近年来国际组织和重要国家地区在信息通信监管方面的革新历程，总结了在监管目标、职能、方式、手段方面的最 新态势，梳理了近两年来各重点领域的主要进展，对下一步全球信息 通信监管改革趋势进行了展望。目 录一、全球信息通信监管加快转型以适应数字经济发展 .1（一）监管目标全面升级，为提升各国数字竞争力提供战略支撑 .1（二）监管职能不断拓展，将新技术新业务新要素纳入监管范畴.3（三）监管方式更加灵活，为数字经济创新营造包容审慎的发展环境 .6（四）监管机制迈向协同，多方共治成为应对融合发展趋势的共同选择.10二、全球信息通信监管重点领域改革进展 .13（一）市场准入管理：放松业务定义限制适应 ICT 跨界发展趋势，云计算等新业务逐渐被纳入准入管理.14（二）市场竞争监管：灵活运用竞争监管手段促进网络基础设施投资，数字平台成为反垄断新热点.16（三）新技术新业务监管：创新监管方式，着力平衡技术红利释放与未知风险防范 .18（四）用户权益保护：新技术滥用的新问题备受关注，各国建立长效机制积极应对 .20（五）宽带网络建设：宽带网络向双千兆网络演进，加大普遍服务投入成为政策重点.23（六）频谱资源管理： 5G 频谱分配进程持续加速，专网频谱分配取得实质性进展.26（七）互操作性管理： OTT 通信与数据互操作性议题进入视野，着力推动多层面的有效互通.29（八）网络信息安全管理：网络和数据安全保障热度持续，违法内容管控不断强化 .30三、 全球信息通信监管改革趋势展望 .34（一）实现全面的数字连接仍是信息通信监管的首要目标 .34（二）加快 5G 等新型基础设施建设将是未来一段时期的战略重点.35（三）更好适应数字经济发展特点将是监管方式创新的重要方向 .36（四）释放数据价值和强化数据治理成为各国发展数字经济的关键着力点 .37（五）强化数字平台治理成为信息通信监管的普遍趋势.37（六）多方协同的治理机制在应对融合性监管挑战中的作用将进一步凸显 .38全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年）1一、全球信息通信监管加快转型以适应数字经济发展 数字经济深入发展带来的行业融合挑战原有的监管模式和框架，最大化释放数字经济潜力需要敏捷、创新、协作式的新型监管模式。信息通信行业作为各行各业的关键支撑和连接纽带，更是要求信息通 信监管与时俱进、锐意改革、大胆创新，适应数字化转型新形势、新 要求。根据 ITU 的最新研究显示，全球目前正在从面向信息通信业的特定行业监管向面向数字化转型的跨部门协同监管转变，监管目标、监管职能、监管方式、监管体制等各个方面正在进行深刻调整。（一）监管目标全面升级，为提升各国数字竞争力提供战略支撑信息通信行业的监管目标是跟随技术经济的发展不断进行调整的过程。随着经济社会数字化转型浪潮的到来，国际组织、全球主要 经济体纷纷将服务数字经济和社会发展作为信息通信监管目标。同时，在大国竞争和博弈日益加剧的背景下，信息通信行业作为科技竞 争的核心领域，监管目标被赋予了不同往日的新内涵。 全球信息通信行业普遍以全面服务经济和社会的综合监管为目标。 当前世界正进入数字化全联接的智能时代，万物感知、万物互联，万物智能成为主要特征。以 5G、大数据、人工智能等为代表的新一代信息通信技术开辟了生产生活的新空间，提供了全球发展的新动力。适应发展需要， ICT 行业监管经过几代演进升级，转变为以服务经济社会发展为主导的综合监管目标。国际电信联盟认为，全球信息 通信监管经历了五代演进历程。其中，第一代监管目标是鼓励改善国全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年）2有垄断电信业务经营的效率和服务，第二代监管目标是以实现部分私 有化促进有效竞争，第三代监管目标是保护基础设施投资、服务质量 和消费者权益。第四代监管目标，也即各国当前普遍的监管目标是激 励跨界融合竞争、促进业务创新、保障网络信息安全、提升消费者福 利，在数字生态系统环境下进行融合型监管。此外，部分国家已率先 进入第五代监管，愈加重视以跨部门协同监管促进经济社会发展，提 升国家竞争力和领导力。 2020 年国际电信联盟以“连通目标 2030：利用 ICT 促进可持续发展目标的实现”作为世界电信和信息社会日主题，指出利用 ICT 改善人们生活、促进社会经济发展已成为全球愿景。国际电信联盟第 20 届全球监管机构专题研讨会提出，应建立具有适应性且恢复能力强的协作监管系统，更好地重建和推动数字化转型，应对新冠疫情挑战。 全球数字经济竞争逐步升级，各国将加快下一代信息通信基础设施建设作为其监管目标的重中之重。 各国将 5G 等信息通信技术作为引领下一次工业革命的引擎，把建设信息通信基础设施视为掌握全球 领导力的关键。美国联邦通信委员会（以下简称“ FCC”）近十余年来始终将宽带发展作为重要战略规划目标， 2018-2022 战略中专门制定发布 5G 加速发展计划，强调释放频谱、促进投资，促进 5G网络发展；同时美国正加快部署 6G 技术，并计划布局 6G 卫星网络。欧洲电子通信管理机构（以下简称“ BEREC”） 5G 雷达指南 1将5G 列为战略优先事项，致力于在统一监管框架下，释放 5G 在创新、1 Guide to the BEREC 5G Radar，BEREC 2020 年 6 月发布。全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年）3生产和促进增长方面的潜力； BEREC 2021-2025 战略将促进高容量网络连接、提高竞争和有效投资、推动欧洲内部市场发展、提升欧 盟公民利益列入监管目标。此外，为进一步适应数字经济发展态势，欧盟在 2020 年初密集推出建设欧洲的数字未来欧洲数据战略人工智能白皮书等数字经济相关政策文件，提出加快建设云服务 中心、数据空间等新型信息通信基础设施，打造数字经济时代具有竞 争力的经济体。英国通信管理局（以下简称 “Ofcom”） 2020-2021年度计划提出将建设世界级的数字基础设施作为首要优先事项。韩 国科学技术信息通信部（以下简称“ MSIT”）在 2020 年度计划中提出，创造以数据、网络、人工智能为基础的倡导创新的一流国家。（二）监管职能不断拓展，将新技术新业务新要素纳入监管范畴随着信息通信产业对数字化转型的作用不断凸显，为适应数字经济发展新要求、新挑战，信息通信监管机构的职能在以通信网络为核 心的传统职能 2 基础上，不断向应用、数据、内容以及物联网、AI 等新领域拓展。一方面，伴随数据要素和新技术新业务发展，信息通信 监管职能做出相应扩张或调整；另一方面，监管职能重点逐渐从经济性监管转向社会性监管，即从市场准入、价格管制、互联互通为主，转向以网络安全、内容管理、个人隐私为主，构筑安全、可信、可靠 的数字经济生态环境。 物联网等新技术新业务发展促进监管机构职能延伸拓展。服务物2 普遍服务、价格管制、互联互通、码号分配、频谱分配、服务质量、设备认证等。全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年）4联网（ IoT）等新一代信息通信技术的发展，各国监管机构一方面开展制定战略、推动标准、加大投入等工作，另一方面，调整原有的市 场准入、资源管理、设备入网、网络安全等管理职能和增设新职能以 适应新技术新业务衍生出的新特征和新要求，并加强与其他机构及主 体的协同监管。例如， 在市场准入方面 ，欧盟 2018 年电子通信法指令首次明确将机器对机器 (M2M)通信视为电子通信网络和服务的一种，纳入其一般授权体系管理。 在码号资源方面， 日本总务省（以下简称“ MIC”） 2019 年 5 月宣布计划为 IoT 设备创建约 100 亿个14 位数字的电话号码，而日本的传统电话号码是 11 位数字。欧盟 2018 年电子通信法指令建议各成员国通信监管机构在技术可行的情形下，通过空中提供（ over-the-air provisioning）的方式，在无需物理访问相关设备的情形下，实现对通信设备标识符的重新编程和通 信服务提供商转换，促进物联网等新兴技术的发展。 在设备入网方面 ，日本 MIC计划从 2020年 4月开始，通过型号核准方式确保上市的 IoT终端设备符合可远程接入控制、允许用户修改默认身份和密码设置、可对固件进行升级三项条件。英国政府在 2020 年 1 月宣布将通过立法强制 IoT 设备满足部分强制性要求，例如 IoT 设备密码必须唯一且不能重置为出厂通用设置。 在设备安全方面，日本 MIC 突破非授权计算机访问禁止法限制，从 2019 年 2 月开始与国家信息通信技术研究院、互联网企业共同合作，主动对互联网上的 IoT 设备进行扫描，以识别出未恰当设置密码的 IoT 设备，并通知相关用户完善密码设置。全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年）5促进数据资源开放、共享和利用等成为 ICT 监管机构新职能。 过去， ICT 监管机构对数据的关注主要集中在个人信息保护上。随着数据成为一种关键生产要素，释放数据资源潜力成为新的监管职能，部 分国家 ICT 监管机构开始推动数据的开放、共享和利用，并力图在释放数据潜力和保护个人隐私之间做出平衡。 2018 年， 日本 总务省与经济产业省（ METI）合作推出“信息库”（ information banks）认证机制，确保个人信息以可信的方式被开发利用，平衡个人隐私保护和 数据利用之间的冲突。目前，日本信息技术协会被授权开展信息库认 证工作，通过认证的信息库行使信息委托功能，替代个人管理并提供数据给第三方利用。其中，认证标准、信息委托示范协议主要事项、信息委托认证方案由总务省和经济产业省通过制定指南来具体规范。新加坡 信息通信媒体发展局（以下简称“ IMDA”）同时兼具个人数据保护（通过下设的个人数据保护委员会（ PDPC）和数据创新职能，其在 2019 年 6 月推出“可信数据共享框架”，支持企业探索安全且经济可持续的数据共享机制，促进组织间的可信数据共享。同时 还推出数据监管沙箱，使企业通过与 IMDA 和 PDPC 协商，可在一个安全环境中探索数据的创新使用，降低企业合规风险和用户风险。英国 Ofcom 一方面将通信行业相关数据开放给公众使用，另一方面正在英国政府授权下制定“开放通信计划”，拟使消费者能够简单、安全地与第三方共享其在通信服务中产生的数据。欧洲 BEREC 目前也正在研究探索以数据为中心的监管方法和数据驱动的监管原则，以 实现数字经济环境下的监管目标和消费者赋能。全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年）6确保 5G 等信息通信设施供应链安全的新要求赋予监管机构更多权力。 根据 ITU 的统计，截至 2018 年，在 173 个国家中，有 55%的国家其 ICT 监管机构负有网络安全监管责任，比 2009 年提升了近10%。随着信息通信基础设施在数字化转型中的支撑作用日益增强以及大国间博弈的不断升级，各国近年来增强了对 5G 等信息通信基础设施的供应链安全管制，信息通信监管机构也相应在 5G 网络运营商和设备供应商管理中被赋予更多监管和执法权力。 欧盟 在 2020 年 1月发布的 5G 网络安全风险缓解措施工具箱中建议，强化各国监管机构作用，提升监管机构监管权力，包括可对运营商施加增强型义务（例如关于信令、管理平面的安全义务），同时有权事前限制、禁 止 5G 网络设备的供应、部署和运营。 英国 政府在 2019 年 7 月对电信供应链安全进行了评估，并决定建立一个新的、更强大的 5G 和全光纤网络安全框架，打造可持续且多样化的电信供应链。为此，将授 权 Ofcom 与相关政府部门一起制定一套新的电信安全要求，提升安全标准 ,并监督电信运营商的执行。同时还计划通过立法赋予 Ofcom更多权力开展相关执法工作。 美国 2020 年 3 月 发布 2019 年安全可信通信网络法，授权 FCC 定期编制、发布构成国家安全威胁的通信设备和服务清单，禁止获得普遍服务基金支持的运营商购买或维护该清单上的设备和服务，并授权 FCC 建立补偿计划来弥补运营商更换设备和服务的损失。目前中兴、华为两家中国企业已经被列入清单。（三）监管方式更加灵活，为数字经济创新营造包容审慎的发展环境