球经济治理的制度复杂性分析：以亚太地区经济治理为例.pdf

1 Working Paper No. 202012 November 2, 2020 本文已发表于 国际经贸探索 2020 年 第 10 期 任 琳 ， 张尊月 renlincass 全球经济治理的制度复杂性分析 以亚太地区经济治理为例 内容提要 | 在全球治理体系的变革与重构期，全球经济治理体系日益呈现出制度复杂性。制度复杂性表现为制度体系内制度间的关系。在美国主观 “ 脱钩 ” 战略的影响下，全球治理和区域治理的制度形态亦在日趋变化。因此，制度复杂性研究空前重要，具有非常显著的理论和实践意义。从功能属性和参与主体两个维度观察，制度复杂性具体包括：平行、嵌套和交叉重叠三种主要形态。文章以亚太地区经济治理为例，剖析未来国际制度和区域制度体系的影响因素与演化趋势，通过强调参与主体中主导国的重要性，尝试考量“平行体系”的现代表现形态和演化可能。深入研究制度复杂性问题，将有助于在目前不确定性显著增加的情况下，更好地理解全球经济治理秩序之本质属性及塑造因素，进而为适应未来秩序变革与重构做好准备 。 * 任 琳 ，中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室 主任、副 研究员 ；张尊月，中国社会科学院 -上海市人民政府上海研究院研究生。 2 关键词 | 全球经济治理；制度复杂性；亚太地区；平行体系；国际制度 一、 提出问题 传统的国际制度研究通常将单个制度本身作为研究对象，并假定制度所处的背景是空白的，因此同期存在的一些制度和制度间互动的影响力往往被忽略。但随着二战后国际条约、协定、规则等的大量增加，这样的假定已不再适用，现在的国际制度体系已然成为一个复杂系统，而不再是从前几乎空白的制度背景。这种复杂制度现象已经逐步成为当前国际制度研究的基础 （ Alter & Meunier， 2009） 。置身百年未有之大变局，研究制度复杂性同样符合当今外交决策的现实需要。 第一，国际格局发生变化，全球治理秩序处于瓦解与重构期，制度复杂性更为突出。二战后，美国利用其软硬实力，成为战后国际制度的主要供给者。近年来，随着新兴国家实力总体上升，美国实力相对下降，维系治理体系的权力格局动摇。 第二，全球治理体系面临改革困境，治理赤字加剧。近年来，全球贸易保护措施数量达到新高，尤以美国、德国等西方发达国家为主，且仍呈加剧态势 。保护主义、民粹主义、逆全球化思维盛行，西方大国更加关注国内经济事务。美国坚持“美国优先”战 略，退出多个国际多边机构，甚至蓄意阻挠世界贸易组织（ WTO） 大法官任新，造成争端解决机制濒临瘫痪。 第三，大国博弈辐射至全球经济治理体系。在美国主观“脱钩”战略的驱使下，可能催生一个“平行体系”。中美贸易战后 ， 2020 年新冠肺炎疫情更加使得中美博弈的领域再度延伸，两国在多个领域的紧张博弈使得诸多学者开始对“脱钩”及由此产生“平行体系”的可能性深感忧虑 （ 张宇燕 ， 2020a）。 学界有必要及时探究“平行体系”的本质属性、现代形态和可能的决策风险等问题。 第四，区域一体化趋势整体走强，成为制度复杂性的重要塑造力。为 了应对3 大国政治的不确定性和部分领域多边制度濒临“停摆”的僵局，增强抵抗外部风险的能力，不少国家选择了抱团取暖，增加了区域内制度复杂化程度。例如区域全面经济伙伴关系协定 （ RCEP） 谈判取得长效进展，中日韩自贸区谈判加速。 基于此，制度复杂性的研究在当下变得尤为紧迫和重要。本文将聚焦分析亚太地区经济治理的制度复杂性现象。 二、 制度复杂性的研究框架 （一）基本概念 全球经济治理的实现形式是主权国家借助各种正式和非正式国际制度，对国际经贸、投资和金融等跨国经济行为及国内宏观经济进行协调和治理的过程 （ 陈伟光 等 ， 2019） 二战后建立的布雷顿森林体系使国家间合作走上了制度约束下的相对有序的轨道。由于各国在意识形态、政治经济体制、文化和宗教等方面存在差异、以及大国参与度和制度合法性不同、加之相关领域内治理事务本身属性的差异，全球经济治理表现出非常典型的制度复杂性。此外，国际制度是非中性的，反映了建立者与规则制定者的利益和偏好，但其他行为体的代表性则明显不足 （ 张宇燕 ， 1994） 。在大国无战争的时代，制度博弈与制度竞争成为新的时代主题。大国通过建立与改革制度争夺区域、乃至全球治理话语权 （ 任琳 等 ， 2020） 。因此，制度复杂性也是透视全球经济治理形态与本质的重要分析工具。 制度复杂性的研究对象是全球经济治理实施过程中形成的各种制度复合体，描述的是全球、区域或跨区域制度体系的复杂形态。所谓制度复合体指的是“管理一个特定问题领域的一系列部分重叠且无等级的制度。 （ Raustiala & Victor，2004） ”在制度复合现象越来越普遍后，学者将这一新的国际制度现象称为制度复杂性，谓之“国 际制度复杂性” （ international regime complexity） ，即“不按等级排列的，存在嵌套、部分重叠和平行的国际制度。” （ Alter & Meunier， 2009）两个概念都强调了国际制度的无等级特性，但制度复合体仅涉及制度重叠，而制4 度复杂性则还包含了嵌套制度和平行制度两种制度间形态。奥特和劳斯泰尔（ Alter & Raustiala） 详细论证了制度复杂性的组成要素，阐释了制度复合体与制度复杂性两个概念的同源性和差异性，进一步明晰了制度复杂性的概念。他们认为，在一个特定的区域或问题领域内 具有权威性的由基本制度组成的制度复合体、缺乏等级的基本制度 （ elemental institutions） 及其相关的系统效应共同促使产生了制度复杂性现象。从形式上看，我们认同制度复杂性是“由于规则密度和制度复合体共存而产生的全球治理的国际政治体系 （ Alter & Raustiala， 2018） ”。因此，制度复杂性指的是，不同领域或相同领域内，彼此共存的平行、嵌套和重叠制度体系的表现形态。目前，这种复杂制度形态在当下的全球经济治理领域内表现的尤为突出。 近年来，国内关于制度复杂性的研究已有不少。鉴于东亚地区不断建设大量的区域制度，该地区的制度复杂性现象更是引起了国内学者的注意。李巍提出了“制度过剩”的概念，认为东亚地区的制度数量超出了实际所需，阻碍了区域经济合作的进一步发展 （ 李巍 ， 2011） 。不过，王明国认为，制度复杂性的研究重点在于对国际合作的影响，当前东亚地区的制度复杂性现象提供了更多选择，刺激了区域合作的活跃性 （ 王明国 ， 2013） ，这与安德鲁杨 （ Andrew I. Yeo） 对东亚制度研究的看法一致。东亚制度复杂性成因较为独特，是区域内外国家对主导权的竞争 （ 黄大慧 等 ， 2017） 。就亚太地区的研究而言，大多数学者从制度竞争的角度出发，分析了亚太经济体在经济合作中的互动，包括制度制衡、制度博弈等 （ 张群 ， 2018； 贺凯 ， 2018） 。可见，制度互动关注的重点是大国行为，具有动态性。与之有明显区别的是，制度复杂性的关注重点不局限于大国，更关注的是静态的制度形态，以及由此产生的影响。因此，本文的分析对象 既包括从功能维度划分的相对静态的制度复杂性现象，也包括从成员国尤其是大国维度划分的相对动态的制度复杂性现象。 （二）制度复杂性的分析维度 本文认为，观察全球经济治理体系存在制度复杂性现象的维度有两个：一是5 不同国际制度的功能；二是不同国际制度的参与主体 /成员国，尤其是主导国的差异。 结合本文聚焦全球经济治理的研究导向，功能属性指的是，不同国际制度适用于全球经济治理的不同领域。例如，国际货币基金组织、世界贸易组织和世界银行因为所属议题领域不同而具备不同的功能属性。有学者认为，“ （ 特定 ） 问题领域”或“主题”会影响制度形态 。制度复杂性不仅涉及在不同问题领域具有不同的治理制度安排，还涉及不同制度对同一问题领域的治理功能差异，例如保护植物新品种国际公约 （ International Convention for the Protection of New Varieties of Plants， 以下简称 UPOV） 、粮农组织的植物遗传资源国际承诺（ International Undertaking on Plant Generic Resources） 和植物遗传资源国际条约 （ International Treaty on Plant Genetic Resources） 、国际农业研究协商小组 （ The Consultative Group on International Agriculture Research， 以下简称 CGIAR） 、联合国的联合国生物多样性公约 （ Convention on Biological Diversity， 以下简称 CBD）以及世界贸易组织的与贸易有关的知识产权协定 （ Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights， 以下简称 TRIPS） 都对植物遗传资源的相关治理问题具有“管辖权”。不同功能领域和同一功能领域的不同制度、组织、条约、承诺等共同构成了制度复合体 （ Raustiala &Victor， 2004）。 在全球经济治理秩 序下 （ 体系中 ） ，全球贸易、投资、金融及其他相关领域的治理制度具有特定功能属性，呈现出复杂的制度形态，共同构成了一个完整的全球经济治理秩序。 参与主体指的是治理制度的成员国构成。以成员划分及判定制度复杂性是最为常用和最基本的分析维度。不同国际制度或组织包含的成员国不同，亦或是有所交叉，都促使制度呈现出复杂性。我们可以通过两个制度的成员国是否相同或部分相同来判断它们是重叠亦或是嵌套关系。处于维恩图交叉部分的成员国可能存在“论坛选择行为” （ Florian， 2016） ，或是由于存在备选方案可能违背对某个制度的承诺或 拒绝担责。特别要指出的是，不同制度主导国的不同会直接决定制度与制度之间的关系属性，进一步细分制度复杂性。本文讨论的平行制度之间，6 如若两个制度的主导国对立，例如冷战时期北约和华约，制度之间则是彼此竞争对立的平行关系。虽然本文主要目标是呈现制度复杂性，不再深究身处复杂性的制度之关系属性，但主导国对制度复杂性本身和关系属性的塑造力是直接和强烈的。 （ 三 ） 制度复杂性的表现形式 结合功能与参与主体两个区分维度，大致有以下几种制度组合方式： 1. 功能一致，成员国完全相同 （ 完全重叠 - 现实可能性不大 ） ； 2. 功能一致，成员国不完全相同 （ 平行、重叠或嵌套 ） ； 3. 功能不一致，成员国相同 （ 平行 ） ； 4. 功能不一致，成员国不相同 （ 平行 - 现实研究意义不大 ） 。其中三种制度组合方式中都出现了“平行”，但其在功能和参与主体的组合方式却各有不同，具体归类参见表 1。结合学界争论的重点形态及现实意义，我们认为制度复杂性主要包括三种形态：平行、嵌套和重叠。其中，类型 2 是制度复杂性的分析重点。而现实中讨论的冷战时期的两极体系和当下学者担忧的，可能会产生的分别围绕中美两国而形成的“平行体系”都归属于此类制度复杂性的相关形态之类，即功 能一致且参与主体不相同。需要说明的是，为了简化分类，方便研究聚焦，我们将功能维度的光谱设定为功能一致和不一致两种，不细分功能的互补、重叠和冲突，默认它们从属于功能一致的大范畴之中。但是，制度的功能一致也并不排除功能冲突的现象。 一是平行 （ parallel） ，平行制度也被称为水平制度 （ Aggarwal， 2005） ，描述了制度间没有正式、直接、实质性的重叠的制度形态 （ Alter & Meunier， 2009） 。从功能属性和主导国这两个维度审视，平行制度首先指彼此履行平行功能，或是7 功能一致但成员国完全不相交的国际制度形态。总体来看，平行制度大致分为三类：一是功能一致但参与主体不同；二是功能不一致且参与主体不同；三是功能不一致但参与主体相同。第一类说的是功能一致但因参与主体尤其是主导国家不同、成员国完全不相交、形式上彼此平行的制度体系，例如美苏冷战时期的华约和北约阵营。第二类功能不一致且参与主体不同，其制度互动作用不强，不做重点研究对象。专注不同功能领域的区域组织也可被视为平行制度（ Aggarwal，1998b）。 第三类功能不一致但参与主体相同，现实中的例子有很多，例如全球经济治理体系中国际货币基金组织、世界贸易组织及世界银行等几个国际制度就是典型的功能平行的制度形态。 二是嵌套 （ nested） ，嵌套指两个或多个国际制度的功能一致且成员国互为子母集。人们一般认为嵌套更多具有的是一种动词含义，将某个制度嵌套于另一制度；而本文所言的嵌套制度则更多描绘的是一种静态的制度嵌套形态。当两套国际制度的功能相似，但一个制度的成员国完全被囊括在另一制度中时，两个制度就构成了嵌套关系。在某种意义上，嵌套制度是重叠制度的一种特殊表现形态 ，嵌套制度是相互嵌入在同心圆中的制度 （ Alter & Meunier， 2009） ，类似于俄罗斯套娃 （ Alter & Meunier， 2006） ，例如欧盟与联合国之间就是一种嵌套关系。“嵌套”往往被认为是一种协调新制度与现有制度的方式；当然也有学者认为，新制度需要与现有制度通过某种等级方式相联系（ Aggarwal， 1998b）。现实中的嵌套关系表现的更为复杂，可能是多层次地从属嵌套（例如金砖新发展银行与金砖国家制度），也可能是没有从属关系地嵌套，例如“区域或特定问题的国际机构本身就是涉及多个国家或问题的多边框 架的一部分” （ Alter & Meunier， 2006） 。更具体来说，欧盟成员国嵌套于欧盟，而欧盟又作为世界贸易组织的一部分，形成嵌套。由于当前区域经济合作的不断增多，区域性综合性机构的出现，嵌套制度也变得越发普遍。 三是 （ 交叉 ） 重叠 （ overlapping） ，重叠指的是，功能一致且成员国彼此相交的制度形态。这里的重叠不仅包括成员国完全相同，也包括部分相同。所谓功能8 重叠指的是，多个制度对一个问题领域拥有权力 （ Alter & Meunier， 2009） ；布什（ Busch） 就是通过成员资格的重合确定制度是否重叠 的 （ Busch， 2007） 。区别于嵌套制度，虽然两个或多个制度在功能上是重叠的，但成员国彼此之间没有子母集关系，而仅仅是相互交叉的。安德鲁杨 （ Andrew I. Yeo） 认为，东亚是制度重叠现象最为显著且重叠速度最快的地区 （ Andrew， 2016） ，他的研究维度也是成员 （ membership） 和职权范围 （ mandate） 。按照乌尔佩莱宁 （ Urpelainen） 和范德格拉夫 （ Van de Graaf） 的说法，一个制度的职权范围延伸到了另一个制度的职权范围 ， 进而产生了制度重叠 （ Urpelainen & Graaf， 2015） 。职权范围指的是宪章、条约、协定等所规定的一个制度的任务和职能，亦即我们所谈的制度功能。需要补充说明的是，功能一致的制度常彼此之间存在“溢出效应”，即发生在一个制度上的事情不仅关乎自身，还影响到其他与之重叠的制度，进而破坏其他制度的独立性，乃至引发冲突。各国置身国际社会的无政府状态之中，制度间冲突往往没有共同认同的、强力的争端解决和执行机制，因此，国家往往会寻求符合自身偏好的制度，即论坛选择现象。这样不仅可以满足成员国的自身利益，行为体还可以通过借助与 A 重叠的 B 制度，实现削弱或破坏制度的政策，达到借助“制度制衡”实现自身目标的功效。 三 、 亚太地区经济治理制度复杂性 和其他地区一样，亚太地区存在着功能各异或相同的制度，彼此之间构成了相对静态的复杂制度形态。如果说功能 是划分复杂制度的静态维度，解释亚太地区经济治理的制度复杂性，还需参考成员国维度，尤其是大国政治的动态塑造作用。大国作为有能力的公共产品提供者，依然是全球治理体系的主导国，区域秩序的主要塑造者。由于在政治体制、经济发展程度、意识形态等方面存在差异，大国博弈由此会辐射至当前的全球治理。大国政治的不确定性加剧了当今世界的信任赤字、发展赤字、治理赤字，乃至和平赤字。面对日益增加的问题和挑战，出于避险意识，系统内其他国家和地区倾向于诉诸防御性战略，例如采取强化区9 域合作等方式对冲系统内治理赤字飙升的巨大风险，再度加深了 制度复杂性的程度。这在亚太地区表现的尤为突出。 （ 一 ） 平行 亚太地区的平行关系主要包括以下两种形式：一是不同功能领域的制度各行其是，彼此构成平行关系。例如在安全领域内，美国、日本、印度和澳大利亚四个国家组成的四方安全对话与经济贸易领域内的中日韩自贸区，两者之间是典型的功能不一致且成员国不同的平行制度。在亚太地区内，经济治理框架下的金融、贸易、投资等不同细分领域的国际制度之间就构成了平行制度关系，例如贸易领域的中日韩自贸区和金融货币领域内的东盟货币互换安排 （ ASEAN Swap Arrangement， 以 下简称 ASA） 。其次，同一问题领域内且成员国不相同的制度也构成了平行制度关系，该区域存在数量众多的自由贸易协定，例如中日韩自贸区和东盟自贸区彼此之间就构成平行关系。 在传统制度理论中，平行是建设理想化制度体系的一种重要形式 （ Aggarwal，1998a） ，各类制度各行其是，通常不会产生制度功能的冲突与竞争。东亚区域内部存在两个界限较为明显的次区域。一是东北亚三国。它们经济发展水平相对较10 高，其中日本、韩国为发达国家，中国则是最大的发展中国家，且就体量而言已成为全球第二大经济体。三国在文化、语言等方面也更为接近，但由于历史原因，该次区域内的合作一度受到影响，但近年来在相关议题领域内中日韩合作日渐紧密。二是东南亚国家。该次区域由十个经济体量小的中小国家组成，国家间具有较高的一致性，为了对冲区域大国的影响形成东盟。两个次区域之间存在的差异性催生了各自分别建立符合自 身特点及利益的、彼此平行的区域制度，例如前者在力推中日韩自贸区，后者则强调东盟自贸区、东盟的重要性。这些制度有效促进了两个次区域的发展，且平行本身并无较大的消极影响，但在东亚区域经济一体化及更大范围的亚太地区经济不断融合的大趋势下，这些小范围的平行制度都与整个区域制度之间形成了倍数的重叠与嵌套关系，进一步加深了区域经济治理制度的复杂性。尽管处于平行关系的制度，不必然构成竞争关系，然而，在制度复杂性研究的语境下，由于加入了成员国特别是主导国维度，平行制度不仅可能加深制度复杂性程度，亦能折射出世界秩序中的权力博 弈格局，乃至催生激烈的制度制衡乃至制度竞争现象。历史上最典型的是冷战时的两极体系。近年来，对中美“脱钩”的忧虑引发了世界步入“平行体系”的讨论。中美两国高度相互依赖，完全“脱钩”的可能性和可行性很低，但仍存在世界被一意孤行的美国拖入某种“平行体系”的可能性：一边是以美国为核心的发达国家群体，另一边是以中国为核心的发展中国家群体。而这一“平行体系”体现在亚太地区则表现为，未来可能重置的跨太平洋伙伴关系协定 （ TPP） /全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 （ CPTPP） 和 RCEP 之间的平行关系。实际上，纯粹意义 上的平行关系在当代很难存在，后文中我们还会进一步阐释，因为这两个制度体系之间的成员国并不是完全不一致而是交叉重叠的。当然，不排除突发性因素和大国战略误判可能激化大国之间的矛盾，导致世界秩序向彼此对立和排他的“平行体系”发生裂变。 （ 二 ） 嵌套 功能属性的重叠具体有以下几种情形，一是单一领域之内，具有某个相同的