“十四五”规划：战略目标、战略路径和战略举措.pdf

2020年 12月 第 25期 总第 100期 “十四五”规划：战略目标、战略路径和 战略举措 中国人民大学国家发展与战略研究院劳动力市场研究中心 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强， 2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一 流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库”。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 赵忠，教育部“长江学者”特聘教授，北京市政协委员，中国人 民大学“杰出学者”特聘教授 (A岗 )、博士生导师，中国人民大学 国家 发展与战略 与战略 研究院 劳动力市场研究中心主任 、 劳动人事学院副 院长 。 王小广 ， 中共中央党校经济学部副主任 、 研究员 、 博士生导师 。 曾湘泉 ， 教育部“长江学者”特聘教授、博士生导师、国务院政 府特殊津贴获得者、北京市教学名师；曾任中国人民大学劳动人事学 院院长（ 2000-2014）；兼任中国就业研究所所长、中国劳动学会副会 长、中国劳动学会劳动科学教育分会会长、中国劳动经济学会副会长、 等职 。 郭杰 ，中国人民大学 国家发展与战略研究院研究员、经济学院教 授。 孙文凯 ，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院 教授。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话： 010-62625159 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编：刘青 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 张雯婷 摘 要 党的十九届五中全会深入分析了我国发展环境面临的变化，认为 当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和 挑战都 面临着 新的发展 和 变化。全会强调“十四五”要为全面建设社 会主义现代化国家开好局、起好步，并提出了“十四五”时期经济社 会发展主要目标，即经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社 会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新 水平、国家治理效能得到新提升。在这样一个大背景下，劳动力市场 研究中心举办 了 “ 十四五 ” 规划讲座，共同讨论全局战略和劳动力市 场问题 。 1 “ 十四五 ” 是全面 建成 小康社会 、 全面 建设 社会 主义 现代化 国家 的起点。刚刚结束的十九届五中全会对 “ 十四五 ” 规划作了纲领性介 绍，学习领会其精神对了解国家政策 的 走向至关重要。 11 月 20 日， 中国人民大学国家发展与战略研究院劳动力市场研究中心举办了 “ 十四五 规划：战略目标、战略路径和战略举措”专题讨论会。劳 动力市场研究中心主任、劳动人事学院副院长赵忠教授主持会议。会 议邀请了中央党校经济学部副主任王小广教授、劳动人事学院曾湘泉 教授、经济学院郭杰教授 以及经济学院孙文凯教授。王小广教授作了 主题发言，与会专家学者就 “ 十四五 ” 规划内容进行了讨论 。 一 、 “ 十四五 ” 规划振奋人心，风险 与 机遇并存 王 小广教授认为，“十四五”规划目标高远、振兴人心。我国从 1953年 制定第一个五年 规划 开始 ， 到现在 共 有 十四个五年规划 ， 根据 其内容和特点， 这些规划可划分为 三个阶段 。 第一个阶段是 从建国 初 始 到改革开放 这段时间 里的“一五”到 “五五” ， 这五个规划 可以 被 认 为是建设初期 的 规划 。 在 这一阶段， 无论是学者 还是国家， 都追求重 工业，以钢为纲，以粮为纲， 其他 区域 的 战略 则 是“三线”。这 些 规划 的特点就是 重视 工业、重工业的发展。第二个阶段 是 从“六五”到“十 二五”， 第三个阶段 是以习近平同志为核心的新时代。在发展模式上， 改革开放 之 前我国以内需为主，改革 开放 之后的 30年则是内需为主 、 外需牵引，外需成为经济 的 发动机，带动中国经济增长。 现阶段 ，外 需 难以驱动 中国这个大体量经济， 中国的 发展模式再次回到以内循环 为主。实际上 在 2008 年之后 ， 我国经济已经变成内需为主、内需驱 2 动，这是一个驱动力的重大转变。 “十四五”规划是贯彻新发展理念的第二个五年规划。新发展理 念 的 源头 应该是“十三五” 规划 ，“十四五”规划 则 是深入攻坚， 提高 创新能力和释放巨大需求潜力是关键性、决定性因素。 对此， 有三个 认识要到位。 第一，当前 我国 处在大机遇期， 处在 百年未有之大变局 中 。 100 年前是美国在改变世界，是按照美国的意图来构建世界格局 ，如今， 虽 不能说中国 主导 世界 ，但是中国 的 经济 愈加 发挥了 主导 性 作用。总 书记所 提出 的 “ 百年未有之大变局 ” ，是中国在改变世界，中国在发 挥关键性作用，最后要起到领袖作用。 当前， 中国也抓住了新一轮科 技革命和产业革命的新机遇，取得了较好成绩。 第二，充分认识到这是一个风险期。未来 5 年 或 10 年，中国经 济 面临 很大的风险，这个风险可能会使我们 难以达到 设想的目标。 虽 然 中国搞工业搞出了发展奇迹，但现在数据显示中国工业 正 面临报酬 递减 的 问题 。很多国家 （ 如 泰国、墨西哥、土耳其 ） 因 制造业做的不 够好， 而 掉 入 了中等收入陷阱。 2010年 ， 中国工业 位居 世界第一，现 在连续十年第一，但是“大而不强”。从回报来讲，中国经济 正 处在报 酬递减的持续过程当中。 2008年以来，我国经济仍然有下行趋势。 用 企业利润增速 除以 销售收入增速， 得到 的 比例大于 1为 报酬递增，小 于 1 为 报酬 递减，等于 1 为 报酬稳定。报酬递增或稳定是比较好的 ， 如果报酬递减， 说明 增加投入 对 经济 的 刺激 效用较小。 2002年到 2011 年 是 中国 重工业 最繁荣的 10年 ， 在 这期间 该 比 值 平均 为 1.19； 到 2012 3 年 中国 GDP增速跌到 8.0%以下，此比值降到 0.35。从行业看结果 也 是 类似 的 。解决 此 问题的唯一 办法 就是提高全要素生产力 、 提高创新 的能力。这 就 是 “十四五”规划把创新放到那么高的地位 的 原因 。五 年前提出 的 新发展理念 表明 创新是第一，现在解决这个问题还是 要 靠 创新。 第三， 当前处于 外部强干扰期。 无论 美国 大选 结果 如何 ， 美国都 会 对中国采取一种长期的遏制性战略， 外部环境是恶化的 ，因此 不利 于我们发展 。总书记 提出的 世界进入动荡变革期，面临许多逆风逆水， 这个是不可改变的。 虽然 包括中国、日本和韩国在内的亚太国家签署 了世界上最大的自由贸易协定 ， 但 这 并 不能改变美国和整个西方对我 们 的 “ 围剿 ” 态势，所以形势仍然严峻。 关于“十四五”规划与 2035 年远景目标，有 三 点需要注意。第 一， 2035年 远景目标提到“基本实现社会主义现代化，中国梦进入决 胜的中场”， 其中 大多数指标都是“基本”。基本实现现代化意味着有 人没实现，有人超前 实现 了，大多数 人 是 实现了 。 第二 ， 2035年 远景 目标 中的 有些指标需要率先完成 ：（ 1） 2035年达到中等发达国家水平 的指标 要提前 ， 这里 提到 的 “关键核心技术实现重大突破，进入创新 型国家前列” 也必须实现。 目前 ， 我国 核心技术受制于人， 要 在 15年 的时间 内 实现追赶， 实现 在技术上、科技上 与 发达国家 “ 平起平坐 ” 。 中国制造 2025 也是这个 目标 其中的一部分，到时 中国制造业应 达 到日本或德国的水平。 （ 2） “建成现代化经济体系”要提前。现代化 经济体系 十分 重要， 产业基础或产业链的现代化是制造强国 的 基础。 4 这个目标是 2035 年要完成的， 并且 它不是“基本”完成， 更加突出 了 这个目标 的 重要 性 。第三， 关于 “基本公共服务实现均等化”，基本 公共服务没有说“基本”实现均等化，而是要求实现均等化， 即 2035 年 完成。 将 2035 年的远景目标分成两 部分 ：一个是基本，一个是超 前，这个超前就显示了未来我国要在哪方面下工夫。 “十四五”规划是未来五年的规划，有更丰富的指标。 第一个指 标，现代化经济体系建设取得重大进展。 一定 要 在这方面下大力气。 “增长潜力充分发挥，国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新 能力显著提升，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高” 这一 表述中 的 重点有三个 ， 即 需求 、 供给 及 创新能力，最终 的 结果是现代 化经济体系建设取得重大进展。 第二个 指 标 ， 高标准市场体系基本建 成，更高水平开放型经济新体制基本形成。 这 意味着“十四五” 期间 的改革 明显比“十三五” 期间 更深 、 更快， 要求 未来五年 基本 建成 与 基本 形成，说明 这两者的 完成要早于 2035年 。 “十四五”高质量发展面临多方面的优势和有利条件。我国经济 长期向好，发展潜力巨大，发展韧性强劲，物质基础雄厚。我国人均 收入达到 1万美金， 2019年 的 GDP近 14万亿美元。美国 的 GDP约 为 20万亿美元， 其 70%的消费率 对应的是 14万亿 美元 的 大市场。 但 我国 的 消费率 较低 ，中国 居民 消费 总额 是美国总市场的 37.6%，人均 消费 只 占 美国的 8.8%， 我国 的 人均 消费水平 要达到 美国 的水平还有 19倍的空间， 这说明 我 国 消费 潜力巨大。 此外 ， 人力资源丰富 也 是我 们的优势 。 当前 ，拥有 大专以上学历 的 总人 数 为 1.8亿。按照现在 平 5 均每年 大学 毕业生 人数为 800 万 ， 15 年 后 就 有 1 亿 多 人 。到了 2035 年 ， 大专学历以上 的 人 数将达到 3亿 人 。 我们 拥有 的 雄厚 的 人才 资源 也能够 保障 我国的创新 。 “ 十四五 ” 规划也是一个战略集成。首先是构建新发展格局。大 国肯定都是以内循环为主。 虽然 日本这十年的外部依存度提高，但是 总体仍不到 30%。 而 中国 比较 特殊， 经济体外贸依存度达到 60%， 全 世界只此一家，不可复制 、 不可持续，以后会继续向内需发展。如果 把对外依存 度 分解为总依存度、加工贸易依存度和一般贸易依存度， 那么在 2006 年 之 前， 不断提高 的 加工贸易依存度 就 是对外贸易依存 度上升最主要原因，但是 在 2006 年 之后 这一指标 下降了， 反映了 国 内 与国外经济循环 的 结构变化，内循环渐渐占据主导。 现在国家高质量发展面临四大难题： 一 是动力问题 ； 二 是 发展不 平衡、不充分 问题 ； 三 是安全问题 ； 四 是 人和自然和谐共生问题， 要 使资源生态系统与经济系统协调发展，形成可持续的高效循环模式。 如果 新发展格局 能够 有效解决这些问题， 那么 我国就 不会掉入 中等 收 入陷阱。 我们大战略有五个方面。 一是 战略出发点 ， 新发展阶段下 的 新背 景、新条件、新挑战要求全面我国建成社会主义现代化强国。 二是 战 略方向 ， 要创 新发展理念 ，实现 高质量发展，要 坚持 创新 、 协调 、 绿 色 、 共享，要 在 开放中发展。 三是 战略目标 ， 十九大确定 了 新的“两 步走” 战略 目标， 第一，到 2035 年基本实现现代化 ； 第二， 到 本世 纪中叶 把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国 ，实 6 现 从 “富”到“强”的转变。 四是 战略手段 ， 要通过 改革开放驱动、 创新驱动、供给侧结构性改革驱动。“九五”到“十二五”都是 以 结构 调整为主线，到 “十三五” 时期 是以 供给侧结构性改革 及 体制 改革 为 主线 。 2020年 5月 ， 中共中央国务院发布 了 关于新时代加快完善社 会主义市场经济体制的意见 ，要 求 进一步加快体制改革。 五是 战略 途径 ， 构建新发展格局，这是一个不断完善的过程。 构建新发展格局的重要战略支点包括： 第一， 创新发展、建设现 代化产业体系是关键。 第二， 扩大内需，释放巨大 的消费需求是战略 基点。 第三， 促进城乡区域高质量协调发展、促进人与自然和谐共生 的现代化是战略支撑。 第四， 改革开放是根本动力。 第五， 统筹发展 和安全是最根本的战略原则。 第六， 体制与治理现代化是战略保障。 在 “十四五”规划 中 ，贯彻新发展理念、推进高质量发展，构建 新发展格局的重要战略举措总共 有 12个部分。 除了 国防等问题之外， 我们将其 概括为 九 点 ： 一 是 加 快 建设科技强国 ； 二 是 加快建设制造强 国，形成强大的现代产业发展体系 ； 三 是 形成强大国内市场，扩大内 需，主要是 通过 消费 ； 四 是 优先发展农业农村，全面推进乡村振兴 ； 五 是 优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化 ； 六 是 加快 推进 人与自然和谐共生的现代化 ； 七 是 改善人民生活品质，提高社会 建设水平 ； 八 是 统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国 ； 九 是 全 面深化改革开放。 关于劳动力就业方面 有以下几点需要加以分析 ：一 是 作为 加快科 技强国建设的重要部分 ， 人才强国战略 主要针对 人才 利用 的体制机制。 7 相比 “ 十三五 ” ，这 部分 没有特别新的内容，产学研深度融合也不是 第一次提。 二是 强化就业优先政策 。 我国主要 是结构性失业， 面临 大 学生就业 、 农民工就业 以及国企就业体制 这三大 问题 。 当然 最主要的 问题还是大学生失业 ， 但是 农民工二代问题 也 比较突出 ，所以“更加 注重缓解结构性就业问题”是有深刻意义和所指的。规划中提到 的 “完 善促进创业带动就业，多渠道灵活就业的保障制度” 对 灵活就业 给予 了 充分的重视。新经济、平台经济给我们带来 了 机会，并带来就业 的 多元化。未来十年的世界经济，可能是低增长、低通胀、低利率、高 就业。 预计 2035年我国 GDP将 翻一番， 劳动力数量 会 下降， 虽然 劳 动力 可能 会 出现 短缺， 但 就业 形势 相对乐观 。 二、 各项战略目标尚需建立完善 的 指标体系 曾湘泉教授认为，从劳动就业 的 角度研究“十四五”规划，其实 仍有较多 内容 。从国家人口战略的层面讲，“十四五” 规划 中 有 很多 的 内容 有 新意，也 有 很多 内容 承接了 “ 十三五 ” 规划 ，特别是高质量 的提法， “ 十三五 ” 讲 的 五大理念 及以 创新 为核心 的 理念，和 “ 十四 五 ” 是一样的。但是，高质量的代表是什么，哪些指标体系能够反映 高质量发展，需要进一步研究。比如， GDP的增长跟财富的增长不一 致，这可能就不是高质量增长。 过去我们 为达到 高质量发展而进行供给侧改革，主要是从去产 能 、 去库存 的 角度， 教育改革、人才培养没有起到作用。目前蓝领市场供 求比 为 3.0， 已 创 历史新高，但大学毕业生的 就业 问题依旧突出。大 学毕业生供给过多，就业困难，人才培养没有在高质量发展中起到作 8 用。此外， 应该重视 科技强国战略 ，将来应进一步推动这方面的研究， 包括 如何 解决 教育问题 比如 中国 新生代 过度教育 比较突出 的 问题 。从 今年智联 的 数据 来 看， 虽然 招聘的工资是上升的，但企业想招的人招 不到。 我们必须对 教育体制如何改革 加大研究。 第二个是老龄化的问题。“十四五”以后劳动力短缺 的 问题将 会 十分 突出。近期调查发现 ， 从事家政的都是 50 岁以上的人， 从事 家 政行业 的 年轻人 比例低 ，而 50岁以上 的 这些人本身就是要被服务的 。 老龄化 急速加剧 、 岗位 总量在下降，这 些 对于 就业 增长 而言 挑战 非常 大。 “十四五”中 提到的 提高参与率 、 开发 老年资源 是需要 我们 高度 关注 。 三、 需要更 加 明确 地 研究 新发展格局 的 内涵 郭杰教授认为， 要进一步深入分析 新发展格局 的 内涵 ，新发展格 局并不全部指向经济问题。 郭杰教授认为 ， 中国的失业不是问题，中 国没有明显被迫失业，而是 以 自愿失业为主。年轻人对就业态度发生 了变化，劳动参与率下降。因此， 要 正确认识就业问题、 对于 如何做 到促进就业也需要斟酌 。 四、 需要更深入研究 就业质量、教育和创新 孙文凯教授认为“十四五”规划内容非常丰富，共六十条，每一 条内容也都很丰富。其中第 9条“激发人才创新活力”、 31条“推进 以人为核心的新型城镇化”、 43 条“强化就业优先政策”、 44 条“建 设高质量教育体系”、 45 条“健全多层次社会保障体系”、 46 条“全 面推进健康中国建设”、 47 条“实施积极应对人口老龄化国家战略” 9 都是劳动经济领域要深入研究的重点内容。这些内容确实在 “ 十三五 ” 规划中多有提及， “ 十四五 ”规划 在 文字上 进行了 适当修改。但 仍然 需要深入贯彻学习 “ 十四五 ” 规划 的 内容 。这些关于劳动力市场的内 容 彼此关联，对其 进行 深入研究将对政策制定有重大帮助。比如，有 效的教育体系能够提供更适合市场需要的大学生 ，从而 缓解 就业 压力 ， 提高就业质量，并且提升创新能力，提高效率从而应对老龄化问题。 要加大 力度 将 建设 社会保障体系 ， 从而 更好 地 为低收入群体提供 兜底， 也为创新和老龄化提供保障。 “十四五” 规划在强化就业优先政策 中 进一步提出 了 “提升就业 质量”， 这一目标 虽然 在 这 之前也有所提及，但在当前中国劳动力市 场形势下更 为 重要。新技术进步带来的就业替代和就业形态变化对就 业质量构成 了 挑战。劳动者可能 会 面临收入极化、过度劳动、过度教 育等问题，针对这些问题亟需开展更深入 的 研究 。 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国发院其它研究报告，请访问