2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 .pdf

2011 年国省道新改建专项资金使用绩效 第三方评价报告 评价机构：广东商学院 2013年2月6日说 明 财政专项资金绩效评价是指对经过有关部门批准立项，由财政性资金全部投资或部 分投资的项目，运用一定的指标、方法，对财政专项支出项目所确定的绩效目标、资金 使用情况和效益情况等进行综合考评。本报告中的国省道新改建专项资金绩效评价是指 运用科学的评价方法，遵循规范的评价程序，对国省道专项资金的绩效目标、使用过程 及支出效果进行全面、客观、公正的分析及判断。 纳入本次国省道专项资金绩效评价主体是：广东商学院（以下简称：广商） ；评价 范围的是：省财政 2011 年安排的国省道新改建专项资金（34,799 万元分五批次下达） 所涉及的35个国省道新改建项目（具体情况见附件1-1、附件1-2） ；评价对象是：2011 年国省道新改建专项资金的使用绩效； 评价基准日是：2011年12月31日； 绩效等级为： 优90 分；良(90,80分；中(80,70分；低(70,60分；差60 分五个档次；绩效得分 有：标准分、原始分和换算分三种。标准分是指评价指标表中各级指标预先设定的分值， 原始分是按照评价指标表中的评分标准对各项目的各级指标直接评价得出的实际分数， 换算分则是将原始分除以标准分再乘以 100 得出的分数；业主单位是：负责 2011 年国 省道新改建项目管理与执行的具体机构，又称为项目单位或建设单位；主管部门是：负 责 2011 年国省道新改建项目行政管理、业务指导的省交通厅、省公路局，以及市、县 各级公路局或交通局。 受广东省财政厅委托，广商承担了 2011 年全省国省道新改建专项资金使用绩效第 三方评价任务。 根据第三方评价工作方案， 首先由各业主单位及各级主管部门进行自评， 然后由广商组织专家组对纳入本次评价范围的 35 个项目的自评材料进行审核分析，之 后在此基础上，抽取 8 个地市的 16 个项目进行现场评价，最后依据自评审核分析及现 场核查勘验结果，参考项目单位自评情况，得出综合评价结论，并形成第三方评价报告， 为有关部门提供对策和建议。 本报告从评价思路、评价过程、评价结果、对策建议等几方面进行系统阐述，对各 项结论、原因、建议作出具体解释，并搜集、整理各项目的原始素材、补充文件，汇编 归档，作为佐证材料。 本报告由广商独立完成，对报告的真实性负责。2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 3 目 录 说 明 . 2 目 录 . 3 摘 要 . 5 第一章 评价概况 . 9 （一）项目背景 . 9 （二）评价目的 . 10 （三）评价原则 . 100 （四）评价内容 . 100 （五）评价方法 . 111 （六）评价依据 . 122 （七）评价流程 . 133 （八）评价组织实施 . 144 （九）评价指标体系 . 155 （十）评价报告框架 . 166 第二章 自评情况与自评审核分析 . 17 一、 自评材料报送情况 . 17 （一）自评材料报送的及时性情况 . 17 （二）自评材料报送的完整性情况 . 18 （三）自评报告的完成质量情况 . 18 二、 绩效自评结果 . 错误!未定义书签。0 （一）项目业主单位自评 . 错误!未定义书签。0 （二）项目主管部门自评 . 错误!未定义书签。3 三、 自评审核与分析 . 27 （一）自评材料审核的总体说明 . 27 （二）自评材料审核的具体分析 . 282011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 4 第三章 现场评价 . 37 一、项目的选取 . 37 二、方法的应用 . 38 三、评价的结果 . 38 （一）绩效得分 . 38 （二）结果分析 . 39 四、发现的问题 . 46 （一）在前期工作方面 . 46 （二）在实施过程方面 . 49 （三）在项目绩效方面 . 53 第四章 综合评价 . 57 一、主要绩效 . 57 二、主要问题 . 61 第五章 对策建议 . 70 一、强化前期指导 . 70 二、完善过程控制 . 70 三、加快实施进度 . 71 四、规范资金管理 . 71 五、加强养护管理.71 六、引入问责机制 . 72 附件1-1 绩效评价指标体系表 . 73 附件1-2 2011年国省道新改建专项资金下达批次一览表 . 75 附件1-3 2011年国省道新改建专项资金分配情况一览表 . 756 附件2-1 自评审核分析得分表 . 766 附件3-1 现场评价专家一览表 . 79 附件3-2 现场评价项目一览表 . 790 附件3-3 现场评价得分一览表 . 错误!未定义书签。12011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 5 摘 要 根据中共广东省委广东省人民政府关于加快交通事业发展的意见 （粤发2006 20 号） ，结合“十一五”期间国省道建设目标任务，省财政设立了国省道新改建专项资 金，并逐年加大对国省道建设的投资力度，以加快我省公路建设步伐。为科学、客观、 全面、规范地评价专项资金使用绩效，总结存在问题，提供完善政策、规范管理、提升 资金使用绩效的对策建议，通过政府采购，省财政厅委托广商作为第三方独立对 2011 年我省国省道新改建专项资金（3.48 亿元，涉及 35 个新改建项目）的使用绩效进行评 价。评价基准日为2011年12月31日。 广商遵循“科学、规范、客观、公正”的原则，及“绩效导向、突出结果”的评价 思路，组建了由具有丰富的公路桥梁建设管理、大型工程项目财务核查、财政支出绩效 评价经验的 15 名专家构成的评价工作组，研究制定了涵盖前期工作、实施过程、项目 绩效等 3 个一级指标、9 个二级指标、15 个三级指标及 27 个四级指标的国省道新改建 专项资金使用绩效第三方评价指标体系，采用预定目标与实施效果相比较、定性分析与 定量分析相结合等方法，结合自评审核分析、实地核查、满意度调查等方式，从项目属 地、补助标准、投资方式、评价指标类别等多个维度对纳入评价范围的 35 个国省道新 改建项目进行分析，对项目目标设定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价。本次 评价工作分业主单位及公路（交通）主管部门自评，自评材料审核分析，现场评价和综 合评价4个步骤。在单位、部门自评环节，业主单位和公路（交通）主管部门普遍自我 评价较高，平均分为87.52 分。自评审核分析环节，评价小组依据自评材料（含佐证材 料）对 35 个项目的 1,750 个信息点进行集中审核、分析与评分，最后得出各项目的自 评审核分析得分为71.55分。在现场评价环节，评价小组从项目属性、区域分布、规模 大小、自评审核结果等维度，按照 45%的比率随机选取了 16 个现场评价项目（涵盖 8 个地级市，涉及资金3亿元） ，占专项资金总额的97%。评价小组在现场评价中，先后召 开了 16 场由当地财政、公路、交通部门、业主单位、施工方代表及各类专家参加的问 询答辩会；核实业主单位提供的工程、财务及管理等所有相关材料和数据的真实性、准 确性；现场勘验了 16 个国省道新改建项目的路基、路面、桥涵等主体建筑完成情况， 并走家入户向当地干部、群众和建筑工人派发满意度调查问卷，了解新改建前的状况， 对比实施后效果。经过评价小组核定，16个项目的现场评价平均得分为78.01分。2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 6 最后，评价小组通过对自评得分、自评审核分析得分和现场评价得分三者在各项指 标上的对比分析，综合评价认为：业主单位和公路、交通主管部门的自评得分明显高估, 而自评审核分析又缺乏真实性核查,现场评价选择的样本具有代表性，且经过专家组的 真实性核查与满意度调查， 因此， 以现场评价得分作为综合评价的基准分更为准确客观。 最后，综合评定项目得分为78.01分，绩效等级为中。 综合评价结果显示，国省道新改建工作基本达到既定目标，取得了一定的成绩，主 要表现在：第一，有效地提升了道路通行能力。截至评价基准日，完成一级公路改造 107.29 公里，一级道路路基宽增至 20m-32m，路面宽增至 14m-24.5 米，行车速度提升 至 80km/h；完成二级路改造 202.035 公里，道路路基宽增至 8.5m-15m；路面宽增至 7m-14m，行车速度提升至60km/h。通行的舒适性、安全性及效率性有较大提高。第二， 有效的促进了当地经济的发展。首先，它改善了沿线地区的交通条件和投资环境，如省 道 369 线圣堂至朗底段（恩平）项目沿线的圣堂镇，随着项目的实施，该镇先后引进了 投资6500万元的川洲桃片食品有限公司和投资4000万元的永联康实业有限公司等4个 项目，投资总额达 1.86 亿元；其次，它便利了沿线地区的货物和人员运输，居民出行 时间和货物运输成本降低，单位时间内的经济收益相应增长。依据交通部公路建设项 目经济评价方法与参数规定，按照“有项目”和“无项目”情况下的比较测算，在国 省道公路有效运营期内，35 个国省道新改建项目实施后带来的运输成本降低效益约为 106.82 亿元，车辆运营里程缩短效益约为 1.06 亿元，旅客在途时间节约效益为 14.59 亿元，交通事故减少效益 14.06 亿；再则，它带动了项目公路沿线多产业的发展，提高 了当地群众的就业率。部分地区的国省道新改建实施后，公路沿线旅游景点的商家及游 客数量大大增加，对县域经济的发展贡献显著。如石桥头温泉附近的国道206线石桥头 至九斗段（丰顺）项目，直接解决当地 5000 人的就业问题。最后，它增强了公路沿线 区域应急处置速度和防灾减灾能力。第三，有效地实现了公路建设用地节约。各业主单 位大都能做到合理规划、对比论证，选择最佳路线；改进工艺，科学施工，减少占地面 积；截弯取直，缩短里程，节约土地资源；统筹安排，谨慎选址，减少取、弃土场。本 次评价的35个项目计划用地7898.66亩，实际用地7343.26亩，共节约土地555.4亩。 第四，有效地保障了工程建设的总体质量。各项目的设计、施工和监理单位资质基本符 合要求，设计、施工与监理合同也比较规范，项目单位大都采取了“政府监督、法人管 理、社会监理、企业自检”的四级质量控制。基于施工单位的自检报告、监理公司的监 理月报、业主单位的检查报告、省市质监站检测报告，结合自评审核分析与现场检查勘2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 7 验结果，现场核查的 16 个项目（1 个已交工验收，2 个基本完工，13 个在建） ，已建成 的部分基本能够按设计和规范要求施工，路基、路面等各项质量指标基本满足设计标准 要求，工程质量基本合格。第五，有效地实现了环境保护与工程建设协调发展。所有项 目施工单位均采取了相应的环保措施，减少对周边环境的破坏，对居民生活的干扰。 综合评价结果也发现，在项目实施、资金使用过程中仍存在不少突出问题，主要体 现在：第一，部分项目资金管理不规范、不合理。一是地方自筹的配套资金到位率偏低， 部分项目未落实配套资金。如现场核查的16个项目自筹配套资金到位率仅为35%。二是 部分项目支出不及时。16 个现场核查项目中有 4 个项目的省级补助专项资金支出不及 时，涉及金额 4507 万元，占省财政补助资金总额的 20.88%。三是逾半项目未实行国库 集中支付制度。现场评价的 16 个项目中，有 9 个项目没有执行国库集中支付，占现场 核查项目总数的56.25%。四是部分项目财务核算不合规。有些项目在收到财政资金时， 未进行专账核算， 如肇庆市广宁县公路局省道350项目； 有些项目工程款的支付不合规， 如省道 234 线揭阳畔洋至锣鼓石段工程，2012年5月15日预付的 380 万元工程款审批 手续不全，未能提供该笔费用的工程进度请款审批表；有些项目预付款已结算，少量结 算发票还未到，如湛江省道285线吴川市龙首至市区段改建工程。第二，半数项目的可 行性研究论证不充分、内容不详实，个别项目未见独立的可行性研究报告。35个项目， 只有30个项目提供了工程可行性研究报告 ，其中，14个项目没有严格按照公路建 设项目可行性研究报告编制办法设立经济评价、土地利用评价、节能评价、社会评价、 环境分析等效益指标，或者指标设置不全。第三，多数项目未按交通部相关规定成立项 目法人。35个项目中，只有5个项目严格依照交通部相关规定申报成立了项目法人，30 个项目未申报成立独立的项目法人。其中 28 个项目以地方公路局、交通局地方公路站 的工程基建科股室直接代行项目法人职责，另外 2 个项目以政府办公室作为项目法人 （省道252线乌泥塘至张屋段项目由东华镇镇政府办公室作为项目法人，省道336线南 澳县城段改线项目由南澳县西竹路段改建工程领导小组办公室作为项目法人） 。第四， 多数项目工可工期推迟，逾 1/3 的项目合同工期延误。截至评价基准日，本次评价的 35 个项目中，除 3 个项目基本上按照工可计划工期及时开工之外，32 个项目的计划工 期均存在不同程度的推迟， 最长的推迟了15年 （化州的省道284线石板至宝圩段项目） ， 最短的也推迟了半年（恩平的省道 369 线圣堂至朗底段项目） 。35 个评价项目中,除 2 个项目已交工验收外， 8个项目已完工或基本完工， 11个项目基本按照计划进度实施外， 14 个项目合同工期延误（其中 4 个项目未按合同工期计划开工，10 个项目按合同工期2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 8 计划本应完工，实际仍未完工） 。第五，个别项目存在未履行报批手续，擅自变更设计 的问题。35 个项目中有 25 个项目在施工过程中进行了变更，变更内容涉及到桥涵、路 肩、排水沟、边坡等。其中，个别项目未履行报批手续，如省道228线新芋至董源段中 的一座 23 米桥被变更为 8 米，但未履行设计变更报批手续。第六，部分项目辅助工程 尚未完善，个别项目存在质量隐患。如省道228线新圩至董源段（梅州五华）项目基本 完工后即出现了路面局部掉角、啃边病害，涵洞的八字墙、沟底铺起也没有完成，路基 被河水冲刷侵蚀严重等现象。第七，采用 BT 模式建设的项目在专项资金安全、工程质 量控制和财务风险防范方面存在不确定性因素。一是 BT 项目由投资方垫资建设待交工 验收合格后再由政府回购，以致未能有效地安排使用省补助资金；二是地方政府迟迟不 能按合同要求办理抵押手续，致使施工方对工程建设失去信心，从而导致人为的工期延 误；三是 BT 项目的中标投资方往往是多个建设单位结成的联合体，这种这种结构复杂 的联合体在资金筹措、质量控制和利益分配上容易产生矛盾和分歧，从而影响工程项目 的总体绩效。 通过综合评价和分析，第三方评价报告提出如下政策建议：第一，强化前期指导， 严把工可编制关。建议省公路、交通主管部门加强对业主单位的技术指导和业务监督， 严把工可报告编制关、初步设计关和施工图设计关，特别是对工可报告中的建设工期安 排与实施方案内容进行严格复核，以降低工期推迟和延误的几率。第二，完善过程控制， 确保工程质量。一是落实项目法人制，二是规范设计变更，三是强化现场管理，四是完 善附属工程，五是加强对工程延误的监管力度，六是强化对 BT 项目的管理。第三，采 取有效措施，切实加快项目实施进度。在保证施工质量与施工安全的前提下，千方百计 地加快工程建设步伐，及时足额支付专项资金，确保施工单位积极履行合同，按时完工。 第四，规范资金管理，确保资金安全。完善国库集中支付制度和工程进度拨款制度，从 源头上杜绝专项资金的挪用和滞留；规范专账核算制度，做到账证相符、账实相符和分 账核算。第五，加强管养管理，确保可持续发展。逐步实现公路养护中管理和生产的分 离或部分分离，从道班向养护公司过渡。落实养护资金，积极培育养护市场，引入竞争 机制，提高养护生产效率和资金使用效率。第六，引入问责机制，落实整改措施。建议 省交通运输厅、省公路管理局、市县公路、交通和财政相关部门在国省道新改建工作中， 引入绩效问责机制，采取切实有力的措施，进一步提升专项资金使用绩效，并将整改情 况报省财政厅备查。2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 9 第一章 评价概况 一、项目背景 公路交通是国民经济发展的重要基础，是生产、流通、分配与消费各个环节正常运 转和协调发展的先决条件。确保公路的快速畅通，对于国民经济持续健康发展具有十分 重要的意义。改革开放 30 多年来，包括国省道改建在内的广东省交通基础设施建设的 较快推进，有力地推动了省内经济的又好又快发展。 然而省内道路建设仍存在着不容忽视的诸多问题，集中表现在：部分国省道路面损 坏较为严重，降低了国省道作为干线公路的服务水平；国省道公路网中还存在一些“瓶 颈”路段，影响了整段公路作用的发挥；二级及以上公路所占比重仍然偏低，与国省道 所担负的干线公路功能不匹配；高等级公路布局还很不完善，不同经济区域的国省道公 路发展也不平衡；国省道建设与城市规划欠协调，公路建设相对滞后于本区域的经济和 城市化快速发展；国省道公路建设与高速公路、城市快速道路等其他快速干线建设协调 性差，路网总体效益有待提高等。因此，进一步推进广东省国省道建设任务仍非常艰巨。 为满足我省全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化对国省道建设的新要 求，省委、省政府作出战略部署，颁发了中共广东省委广东省人民政府关于加快交通 事业发展的意见 （粤发200620 号）和关于进一步加大投资力度扩大内需促进经 济平稳较快发展的若干意见 （粤府200898 号）等文件，确定国道省建设“十一五” 规划目标是，国道以路面改善为重点，抓紧进行升级改造，使之达到二级路及以上标准， 并在此基础上，高标准建设十条国道文明样板路；省道则以山区和经济欠发达地区为重 点，对路面损坏严重的省道安排大修；对街道化严重、交通拥挤的路段予以改造扩建， 以适应城市化发展的要求。与此同时，加强具有高速公路联络线、旅游公路、国防公路 功能的省道建设；此外，在国省道建设上与邻近省份协同发展，继续加强出省通道的建 设。 具体目标是完成总里程6,773公里的建设任务， 其中： 国道建设里程2,582公里 （国 道文明样板路建设2,100公里，占国道建设里程的81.3%） ；省道建设里程约4,191公里 （新改建 3,120 公里，大修 1,071 公里） 。根据省委、省政府的决定，省财政设立了国 省道新改建专项资金，并逐年加大投入，2010 年预算安排 6 亿元，2011 年预算安排 8 亿元。2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 10 二、评价目的 按照中共中央政治局委员、省委书记汪洋同志关于财政部门要研究财政资金使用绩 效引入第三方评价办法，在强化预算监督管理、提高资金使用绩效上闯出一条新路的指 示精神，为加强国省道新改建专项资金绩效管理，客观衡量专项资金预期目标的实现程 度，全面考核专项资金的使用效率和综合效果，强化有关主管部门和业主单位支出责任 意识，深入分析工作中存在的问题及原因，逐步优化专项资金使用绩效，为“十二五” 交通基本建设资金预算安排及专项资金支出结构调整提供重要依据， 2012年通过省财政 绩效管理业务服务集中采购，广东省财政厅整体委托广商实施 2011 年国省道专项资金 使用绩效第三方评价工作。 三、评价原则 （一）科学规范、简洁实用。 专项资金使用绩效评价采取定量评价与定性评价相结合的方法，各项操作严格遵循 既定程序，科学、规范、有序进行。评价流程努力做到简洁实用，确保各项指标的可操 作性。 （二）目标导向、突出绩效。 从实事求是的立场出发，以业主单位申报目标作为评价主要依据，注重支出的经济 性、效率性、效果性和公平性等绩效表现。 （三）合理分类、综合评价。 考虑到区域位置、业主单位、资金规模的差异性，对专项资金补助项目进行合理分 类，在项目单位自评基础上，通过自评材料审核分析、现场评价等方式对专项资金使用 绩效进行全方位、立体式的综合评价。 四、评价内容 在广东省财政厅、广东省交通厅的协助下，广商组织有关专家研究并制订了 2011 年国省道专项资金使用绩效评价指标体系。根据指标体系所涉及的相关情况，确定本次 绩效评价主要内容为： （一）项目的前期工作。2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 11 1.前期研究。从立项合规性的角度衡量论证决策水平。 2.目标完整性和科学性。从各项工程技术指标、效益指标是否齐备，各项工程技术 指标是否合规，效益指标是否合理的角度，衡量目标完整性和科学性。 3.保障机制的完备性。从管理机构设置和制度建设两方面衡量机制的保障程度。 （二）项目的实施过程。 1.资金管理水平。主要包括资金到位率、支出及时性、资金支付率、资金管理合规 性和财务核算合规性等指标。 2.项目管理水平。主要包括招投标管理、设计合同管理、施工合同管理、监理合同 管理、政府监督、社会监理和企业自检等指标。 （三）项目的绩效产出。 1.项目的经济性。通过投资控制指标衡量项目成本控制水平。 2.项目的效率性。通过进度管理、质量管理两个指标衡量项目完成情况。 3.项目的效果性。通过用地节约、路况改善、节能环保、带动效应、后续管理等指 标衡量项目经济社会效益和可持续性。 4.项目的公平性。 通过企业社会责任、 司乘居民满意度等指标衡量项目的公共属性。 五、评价方法 绩效评价的基本方法分定性和定量两大类，具体的技术手段则有关键指标法、成 本效益法、目标比较法、等级评估法、问卷调查法等。在本次国省道新改建专项资金使 用绩效第三方评价工作中，综合运用了多种评价方法，主要有如下四种： （一）目标比较法。指通过对绩效目标与实施效果的比较，综合分析绩效目标实现 程度的方法。 （二）因素分析法。指通过综合分析影响绩效目标实现，影响项目实施效果的内外 因素，以评价绩效目标实现程度的方法。 （三）问卷调查法。根据评价目标制定调查问卷，搜集各方对项目支出的社会经济 效益的意见看法， 通过计算加权平均值， 得出该项目绩效实现程度的主观性得分的方法。 （四）综合评议法。通过召集由财政部门、项目主管部门、项目业主单位、专家学 者和受益方代表参加的项目评议会， 由项目单位汇报项目绩效， 并回答与会代表的咨询， 最后由评议方对财政支出效果进行综合评分的方法。2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 12 六、评价依据 本次评价主要依据以下文件： （一）国家相关法律、法规和规章制度。 1.中华人民共和国公路法 （中华人民共和国主席令1997年第86号） 2.国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部关于进一步完善投融资政 策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知 （国办发201122号） 3.中华人民共和国财政部关于印发财政支出绩效评价管理暂行办法的通知 （财预2011285号） 4.中华人民共和国交通运输部关于印发公路建设项目可行性研究报告编制办法的 通知 （交规划发2010178 号） （二）省委、省政府制定的相关规章制度。 1.中共广东省委、广东省人民政府关于加快交通事业发展的意见 （粤发2006 20号） 2.广东省人民政府关于进一步加大投资力度扩大内需促进经济平稳较快发展的若 干意见 （粤府200898号） 3.广东省发展和改革委员会关于广东省国省道“十一五”建设规划及广东省高速 公路服务区规划有关问题的复函 （粤发改交函2007228号） （三）省财政厅制定的相关评价制度与管理规定。 1.省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅联合印发的关于印发广东省财政支出绩 效评价试行方案的通知 （粤财评20041号） 2.广东省省级财政专项资金管理暂行规定的通知 （粤府200637号） 3.广东省财政厅和广东省交通运输厅关于印发（省级交通建设融资平台融资资金 管理办法）的通知 （粤财综2009232号） 4.广东省财政厅 关于批复省交通运输厅2010年交通基本建设资金预算的通知 （粤 财综201093号） （四）省交通厅制定的相关行业政策、行业标准及专业技术规范 1.广东省交通运输厅 关于印发 （广东省公路建设补助资金监督管理办法） 的通知 （粤交规20031500号） 2.广东省交通运输厅 关于印发 （广东省公路和桥梁建设省投资补助标准） 的通知2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 13 （粤交规201079号） 3.广东省交通运输厅 关于国省道文明示范路先行工程建设省投资补助标准的批复 （粤交规20111072号） （五）各业主单位提交的绩效评价指标表 、 基础信息表 、 基础信息汇总表 、 自评佐证材料及绩效自评报告 （六）其他相关资料。 七、评价流程 基本流程是：首先由各业主单位和县（市、区，下同） 、市、省级公路、交通主管 部门进行自评，之后由第三方组成评价工作小组对所有项目材料进行自评审核分析，然 后随机选取一定比例项目进行现场评价；最后基于自评材料、现场评价结果，得出综合 评价结论，形成并提交第三方评价报告。 本次评价工作的具体步骤分为：第一步，建立评价团队。广商成立评价工作小组， 在充分听取各方意见建议的基础上，拟定评价工作计划，制定评价指标体系、基础信息 表和评价实施方案；第二步，绩效自评。各项目单位和各级公路、交通主管部门，按评 价工作通知要求，认真分析本单位国省道新改建项目的绩效情况，在网上提交绩效自 评基础信息表 ，形成专项资金使用绩效自评报告，经上级主管部门汇总、审核后，连 同相关佐证材料（纸质版） ，一并抄送广商；第三步，自评审核分析。广商组织专家对 提交的自评材料进行仔细审核与分析。参考业主单位和主管部门的自评报告，对所有被 评项目资金使用绩效情况进行全方位、多角度的立体分析，发现问题，查找原因，探寻 对策；第四步，现场评价。在自评诊断的基础上，广商按照随机抽样原则，选取一定比 例的，有代表性的项目，派出专家组进行现场勘验、核查，深入剖析专项资金使用过程 中的问题和原因；第五步，综合评价。在业主单位及主管部门自评、自评审核分析、现 场评价的基础上，进行综合评价，得出结论并形成第三方评价报告，具体流程图如下：2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 14 图1-1 绩效评价流程图 八、评价组织实施 广商根据评价工作方案要求和服务合同约定，秉持客观、公正的立场，对所有项目 的自评材料进行认真仔细审核分析的基础上，按照随机抽样原则选取一定比例的项目样 本组织专家进行现场评价，独立撰写完成第三方绩效评价报告，并对出具的绩效评价报 告的客观性、真实性负责。 为保质保量、按时按期完成评价工作，广商组建了国省道新改建专项资金使用绩 效第三方评价领导小组，下设 3 个工作组，由路桥工程技术专家、财务审计专家、绩效 评价专家组成（详见附件2） 。基于统一的技术体系与操作流程，经业主单位与各级主管 部门自评、第三方自评审核分析及现场核查，形成专业报告，历时半年余，具体时间安 绩效自评 自评审核分析 综合 评 价 对策建议 建立评价团队2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 15 排见表1-1。 表 1-1 2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价工作时间表 工作内容 2012年5月 1-15日 5 月 17- 6月5日 6月6日- 6 月 30 日 7月1日- 7 月 15 日 7 月 16 日- 7 月 31 日 8月1日- 11月31日 12月1日- 2013年2月21 日 前期准备 业主单位自评 主管部门自评 自评审核分析 现场评价 综合评价 形成报告 （初稿） 征求意见 提交报告 （定稿） 九、评价指标体系 根据广东省财政支出绩效评价试行方案 ，结合公路建设自身特点，广商为本次 国省道新改建专项资金使用绩效专门设计制定了一套评价指标体系。该指标体系遵循 “科学、规范、适用”的原则，按照“过程控制、绩效导向”的评价思路，从项目实施 的前、中、后3个方面进行逐项分析，从定性与定量2个角度综合考量预算项目绩效目 标的合理性与合规性、可行性与必要性、效率性与效果性（详见表1-2） 。该指标体系采 用百分制的计分方式，其中前期工作绩效分为 20 分，该部分反映了前期研究、目标设 置、保障机制情况，它包括论证决策、目标设置的完整性与科学性、管理机构、制度措 施等子目标；实施过程绩效分为30分，该部分反映了资金管理、项目管理方面的情况， 它包括资金到位、资金支付、财务合规性、实施程序，及项目监管等子目标；项目结果 绩效分为 50 分，该部分反映项目在经济性、效率性、效果性、公平性等方面的绩效目2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 16 标实现程度，包括预算控制、完成进度与质量、社会经济效益可持续性发展，以及公共 属性等子目标。项目业主单位自评及公路、交通主管部门自评、第三方对自评材料的审 核分析、对抽查项目的现场评价和综合评价均采用该绩效指标体系及其评分标准,详见 附件1-1。 十、评价报告框架 图 1-2 评价报告框架图 评价概况 绩效自评 自评材料审核分析 现场评价 背景、目的、 原则、内容 方法、依据、 流程、实施 业主单位自评 主管部门自评 综合评价 绩效、问题 对策、建议2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 17 第二章 自评情况与自评审核分析 本章所指绩效自评是项目业主单位与公路 （交通） 主管部门对项目绩效的自我评价， 该过程主要为后续评价工作提供基础信息及参考意见；而自评审核分析则是指第三方评 价机构对项目业主单位及主管部门提交的基础信息表、自评报告及相关佐证资料，进行 的审查核实与统计分析，旨在从书面材料中发现问题、查找原因，并为现场评价提供抽 样依据，为综合评价提供数据支撑。 一、 自评材料报送情况 根据省财政厅关于开展 2011 年广东省国省道新改建专项资金使用绩效第三方评 价工作的通知（粤财综201287 号，以下简称第三方评价通知）的要求，本次 评价共涉及有 35 个资金使用单位，依据事先拟定的评价方案，广商组织了若干专家组 对各单位所报送自评材料的及时性、完整性、规范性和内容质量进行评审，通过分析， 具体说明情况如下： （一）自评材料报送的及时性情况 1、基础信息表填报情况 按照评价第三方评价通知的要求，各项目单位应于6月5日前完成2011年国 省道新改建专项资金绩效评价基础信息表（以下简称基础信息表）的填报工作， 各级主管部门应于2012年6月30日前，完成 基础信息汇总表填报工作。根据广商 统计，截至 2012 年 8 月 13 日，纳入本次评价范围的全部 35 个项目单位都通过“广东 财政绩效管理信息系统”（以下简称“信息系统”）提交了基础信息表；18 个市主 管部门及1个省高速公路公司亦通过信息系统提交了基础信息汇总表。 2、绩效自评报告报送情况 按照第三方评价通知的要求，项目建设单位应于 2012年6月5日前完成自评 佐证材料等资料报送县级公路、交通部门；县级公路、交通部门应于6月20日前完成 自评并将佐证材料等资料报送地市级公路、交通部门，并抄送广商。据统计，截至2012 年8月13日，已有34个项目单位报送了绩效自评报告，尚有1个单位未报送绩效自评 报告，1 个市主管部门未报送绩效自评报告和 3 个市主管部门自评报告内容不完整，未 能将所属项目尽数囊括其中，具体可参见下图表2-1。2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 18 表2-1 未提交自评报告或报告内容不完整的项目单位与地市主管部门名单 序号 项目名称 （或地市主管部门） 欠缺材料 备注 1 省道334线留隍穿镇段改线 （丰顺） 项目单位自评报告 自评审核时，未见自评报告，现已补齐。 2 惠州公路总站 未见主管单位自评报告 自评审核时，未见自评报告，现已补齐 3 梅州公路总站 主管部门自评报告不完整 自评审核时，未见“省道224先丰顺县 城段改线（丰顺）”内容，目前已补齐 4 梅州公路局 主管部门自评报告不完整 自评审核时，未见“省道334线留隍穿 镇段改线（丰顺）”内容，现已补齐 5 茂名公路局 主管部门自评报告不完整 自评审核时，未见“省道285线化州南 段（化州）”内容，现已补齐。 （二）自评材料报送的完整性情况 按照第三方评价通知的要求，各项目单位应提交的绩效自评资料包括：项目申 报书、评价基础信息表、基础信息汇总表、自评报告及各项辅证材料等。广商组织评价 专家小组对各地已提交的自评资料进行分类整理和集中评审，发现普遍存在自评报告简 单敷衍甚至空缺、资金支出凭证不齐、工程监理报告缺失、项目单位社会责任证明等情 况，造成上级公路，交通部门及第三方机构无法核实有关数据。截至2012年8月13日， 本次评价仅有2个项目单位按相关要求提交了完整评价材料， 33个项目单位提交评价材 料有不同程度的不完整。 针对项目单位提供的自评佐证材料报送不及时、不完整的问题，广商及时向省财政 厅 （绩效评价处） 做出反馈。 为此， 省财政厅于2012年8月22日专门下达了 关于 2011 年广东省国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价工作进度的通报（粤财评函 201234号，以下简称第三方评价工作进度通报）。在通报中，省财政厅要求有 关公路、交通、财政部门和项目建设单位要积极采取有效措施，尽快完成项目绩效自评 工作，限时保质报送绩效自评报告等资料，具体可参见附件2-1。 在省财政厅第三方评价工作进度通报的督促和广商的共同努力下，大部分项目 单位和主管部门及时采取了积极有效的工作措施，在2012年8月31日前将所缺材料， 特别是“评价指标数据来源及依据”的佐证材料进行了按时保质的补充，这就为全面、 准确反映 2011 年国省道新改建专项资金使用绩效水平和预期目标实现程度提供了基本2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 19 的保障。但在此次评价工作的实际开展过程中，也存在着少数单位经反复催促仍未提交 所缺材料的情况。按照评价方案的规定，由于佐证等材料的缺失而导致部分指标无法评 价的，此类指标的评价将以零分计算。 （三）自评报告的完成质量情况 广商依照评价工作方案要求，对项目单位已报送的自评报告完成质量进行了初步的 分析。在分析中，评价专家判断自评报告质量高低的标准主要有以下几点：首先，自评 报告是否完整的覆盖了评价指标表中的信息点；其次，自评报告的撰写是否严格按 照提纲进行，没有回避问题；再次，自评报告的内容以及所涉及到的问题是否具有针对 性，不说空话套话；最后，自评报告的写作格式是否规范。 经过专家的讨论后一致认为，参加此次绩效评价的35个项目单位中，2个项目的自 评报告撰写质量等级为优，3个项目的自评报告撰写质量等级为良，23个项目的自评报 告撰写质量等级为中或低，6 个项目的自评报告撰写质量等级为差（因为这六份报告几 乎未按评价工作要求撰写），具体情况见下表2-2。 表2-2 自评报告撰写质量等级情况 自评报告质量等级 项目名称 优 省道350线东乡至木格段（广宁） 省道285线龙首至良村及梅北至东升段（吴川） 良 省道S365线广海至横山（台山） 省道369线圣堂至朗底段（恩平） 省道253线大蓝至升平段（英德） 差 省道224线丰顺县城段改线（丰顺） 省道228线新圩至董源段（五华） 省道239线长布镇福兴至大径段（五华地养） 省道347线英德市牛仔峡至礁下段改建工程（新丰、英德） 省道252线东华镇乌泥塘至张屋段（英德） 省道336线南澳县城段改线（南澳）2011年国省道新改建专项资金使用绩效第三方评价报告 20 二、 绩效自评结果 （一）项目单位绩效自评的总体概况 对 35 个项目单位的自评得分表进行了统计分析，结果表明，2011 年国省道新改建 项目专项资金使用绩效全省自评得分为87.52分，绩效等级为良。各单位对其所承担项 目的前期工作、实施过程与项目绩效完成情况普遍自我评价良好，项目管理工作成效明 显，自评为优秀的项目约占总项目比重的66%也可以反映出这一点。 （二）项目单位绩效自评的具体分析 1、按项目属地分类 根据项目所在地域，此次项目自评绩效可大致分为粤东地区、粤西地区、珠三角地 区和粤北山区。绩效评价专家通过