2011年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 .pdf

2011 年广东省沿海防护林与红树林建设专项资金第三方绩效评价报告 2011 年省级沿海防护林及红树林 专项资金 第三方绩效评价报告 评价机构：广东省农业科学院 二 O 一二年十一月十九日 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 1 - 说 明 财政专项资金绩效评价是指对经过有关部门批准立项， 由财政性资金全部投资或部 分投资的项目，运用科学的评价指标、方法，依据财政专项资金及其支出项目所确定的 绩效目标，对资金分配与使用、项目立项与建设情况，以及所产生的综合效率、效果等 情况进行评价。 按照中共中央政治局委员、省委书记汪洋同志的指示精神，经省政府批准，广东在 全国率先委托独立第三方评价财政专项资金使用绩效。2012 年，广东省财政厅（以下简 称省财政厅）通过政府采购方 式，整体委托广东省农业科 学院（以下简称省农科院） ， 实施 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金（以下简称专项资金）的第三方绩效评 价工作。根据评价方案的要求 ，首先由资金使用单位及县 （市、区，以下简称县区） 、 市、省林业主管部门进行自评，然后由省农科院组建的绩效评价小组对专项资金所涉及 24 个项目的自评材料进行书面评审，并按 40%的比例抽取了 7 个地级市的 10 个项目进 行现场评价。在参考自评结果、书面评审意见的基础上，主要依据现场评价结论，综合 评价专项资金使用绩效，剖析专项资金投入及使用中存在的问题，分析原因并提出相应 对策。在此基础上，形成了本报告。 本报告从评价思路、评价过程、评价结果、对策建议等几方面进行阐述；对有关结 论、原因、建议等作出具体阐释，并给予材料支持；同时，整理汇编项目有关评价的原 始素材、记录文件等，作为佐证材料。 本报告由省农科院完成。 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 2 - 目 录 说 明 . - 1 - 目 录 . - 2 - 摘 要 . - 4 - 第一章 评价说明 . - 10 - 一、项目背景 . - 10 - 二、评价目的 . - 10 - 三、评价对象与范围 . - 11 - 四、评价依据 . - 12 - 五、评价体系 . - 13 - 六、评价流程及报告体系 . - 15 - 第二章 绩效自评 . - 19 - 一、资金使用单位自评 . - 19 - （一）自评情况。 . - 19 - （二）自评结果。 . - 20 - （三）自评指标分析。 . - 20 - （三）主要绩效。 . - 24 - （四）存在问题。 . - 24 - 二、主管部门自评 . - 25 - （一）总体评价。 . - 25 - （二）管理措施。 . - 25 - （三）综合效益。 . - 28 - （四）有关建议。 . - 28 - 三、自评结果分析 . - 28 - 第三章 书面评审 . - 29 - 一、自评材料的及时性与完整性分析 . - 29 - 二、书面评审总体得分 . - 30 - 三、评审结果的结构分析 . - 30 - （一）按项目属地分类。 . - 30 - （二）按评价指标分类。 . - 31 - 第四章 现场评价 . - 37 - 一、现场评价项目的选取 . - 37 - 二、现场评价主要方法 . - 37 - 三、现场评价结果 . - 38 - （一）绩效得分。 . - 38 - （二）现场评价结果分析。 . - 39 - 四、现场评价发现的主要问题 . - 43 - （一）项目的前期准备。 . - 43 - （二）项目资金管理。 . - 43 - （三）项目组织实施。 . - 45 - （四）项目绩效。 . - 45 - 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 3 - 第五章 综合评价结果 . - 47 - 一、主要绩效 . - 47 - 二、存在问题 . - 48 - 三、综合评价结论 . - 50 - 第六章 有关建议 . - 52 - 一、加强项目立项论证研究，提高造林前期工作的科学性 . - 52 - 二、加强专项资金监管，提高资金支出绩效 . - 52 - 三、加强项目建设过程监管，提高造林作业设计质量 . - 52 - 四、重视存在问题，认真落实整改措施 . - 53 - 附件 1 绩效评价小组成员 . - 54 - 附件 2 绩效评价指标表 . 55 附件 3 资金使用单位自评得分情况表 . 57 附件 4 专家书面评审得分情况 . 58 附件 5 现场评价项目得分情况表 . 60 附件 6 2011 年省级沿海防护林及红树林项目绩效评价群众满意度调查问卷 . 62 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 4 - 摘 要 广东地处沿海，受台风、风暴潮等自 然灾害影响严重，沿海防护林与 红树林体系是广东生态建设和沿海地区 防灾减灾体系建设的重要内容。广 东省委、省政府历来高度重视沿海防护林与红树 林体系建设。2006 年省财 政设立沿海防护林与红树林建设专项资 金（以下简称专项资金） ，主要用于 支持规划范围内的沿海防护林与红树林（ 以下简称生态林）工程建设。2011 年省财政共安排专项资金 3500 万元 ，涉及支出项目 24 个，项目实施范围 覆盖广东省 8 个地级市，24 个县（市、区） ，项目建设截止日期为 2011 年 12 月 31 日。目前项目建设已顺利完成，为科学、客观、全面、规范地评价 专项资金使用绩效，及时总结经验，分 析存在问题及原因，为相关部门决 策、管理提供参考依据，受省财政厅委 托，省农科院作为政府采购服务的 中标单位，对 2011 年专项资金使用绩效实施了独立第三方评价，评价基准 日为 2011 年 12 月 31 日。 省农科院遵循“客观、公正、科学、规 范”的原则，依据“绩效导向， 突出结果”的评价思路，组织具有丰富 森林培育、森林经营、绩效评价和 财务管理等方面的专业理论与实践经验的 1 9 名专家组成绩效评价小组，经 过查阅资料、不断研究和测试完善等过 程，制定了涵盖前期准备、资金管 理与项目实施、项目产出和资金效益等 3 项一级指标、10 项二级指标、15 项三级指标及 18 项四级指标， 从定性与定量两个角度综合评价专项资金使 用的效率与效益。绩效评价按项目属地 分类、评价指标分类等多种维度分 析，采用绩效自评、书面评审、现场评 价、满意度调查相结合，实施效果 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 5 - 与预设目标相比较等评价方法，对专项 资金的使用绩效作出全面、客观评 价。评价过程分绩效自评、书面评审、 现场评价和综合评价等环节，环环 相扣，互为印证。 绩效自评， 资金使用单位、林业主管部门普遍 自我评价 较高，平均得 分为 96.29 分，绩效等级为 优 。 书面评审 ，绩效评价小组对 24 个资金使用 单位所报送的自评材料（含佐证材料） 进行审核、分析与评分，最后得出 各项目的书面评审分数平均为 83.25 分 ，绩效等级为 良 ，比自评平均分低 13.04 分，差距明显。 现场评价， 绩效评价小组根据项目区域分布、资金额 度大小、书面评审结果优劣等因素，按 照 40%的比率随机选取了现场评价对 象，涵盖 7 个地级市的 10 个项目，涉 及专项资金 1，680 万元，占专项资 金总额的 48%，确保了样本的代表性。在项目现场评价中向当地群众、村干 部等有关对象发放了共 100 份满 意度调查问卷作为评价的第一手资料。经 过绩效评价小组的专业核查，核定现场评价平均得分为 83.66 分 ，绩效等 级为 良 。 最后，绩效评价小组通过对自评得分 、书面评审得分和现场评价得分 三者间的交叉对比分析， 综合评价 认定：资金使用单位和林业主管部门的 自评得分相对较高；同时，虽然书面评 审得分与现场评价得分很接近，但 不同的指标得分差距明显，一部分指标 现场评价得分高于书面评审得分， 主要是因为资金使用单位报送评价材料 不完整所致，而另一部分指标现场 评价得分低于书面评审得分，主要是因 为资金使用单位报送评价材料的真 实性所影响，可见书面评审虽具有全面性 ，但真实性有待核查。因此， 以 现场评价平均得分 83.66 分作 为综合评价的基准分更为客观公正，绩效等 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 6 - 级为良。 综合评价结果表明， 2011 年 专项资金建设任务如期完成，总体上达到 了专项资金预设的绩效目标，政策实施 效果良好，群众满意度较高。主要 体现在： 第一，增加了各项目区的森林面 积和生物多样性，森林资源数量、 质量双提高。 专项资金项目建设充分考虑物种多样性的选择，沿海防护林 除了选择本土的树种外，还选择了台湾 相思、大叶相思等树种；红树林选 择拉关木、无瓣海桑等树种，建成多树 种的混交林。该项目的实施，增加 了各项目区的森林面积和生物多样性， 有效的保护了现有的森林资源，提 高了森林资源数量和质量。 第二，将在降低台风、风暴潮等自然灾害影响 以及在保护沿海居民生命财产安全等方面发挥重要作用。 2011 年专项资金 项目建设，共完成了造林面积 77,307.1 亩，造林任务完成率达 99.02%， 造林成活率为 94.8%， 造林质量良好。 这些树苗长大成林后， 将对降低台风、 风暴潮等自然灾害的影响及保护沿海居 民生命财产安全等方面发挥积极作 用。 第三，将在改善生态环境，提高社 会效益等方面发挥积极作用。 一是 专项资金建设项目是广东林业生态重点 工程，各地充分发挥其示范辐射作 用，带动了城乡绿化一体化，推动了全 省造林绿化向高质量、高层次方向 发展，将对改善生态环境发挥重要作用 。二是各地在建设沿海防护林过程 中，丰富建设的内涵，挖掘建设工程的 内在经济潜能，优化林种、树种结 构，大力发展大叶相思、加勒比松、格 木等一批市场前景广阔、经济效益 好的树种，树苗长大成林后预计会产生 较好的经济效益。三是通过沿海防 护林体系建设将会有效地减低风速和飞盐， 减少水分蒸发，提高空气湿度， 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 7 - 调节空气和土壤温度，减轻水土流失， 改善农业区域性小气候，为农作物 的生长发育创造有利条件，保障农业稳产增收。 同时，综合评价结果也发现，项目实 施、资金使用过程中也存在一些 突出问题。主要表现在： 第一，部分项目论证不严密，前期准备工作不充 分；同时，确保项目有效实施的管理制 度、工作方案等机制不健全。 如博 罗县、揭西县、阳春县、惠城区、惠东 县等未专门做可行性研究报告；潮 阳区无可行性研究报告，并且在目标设 置方面缺乏带动效益方面的内容； 电白县作业设计深度不够，保障措施较 为简单；潮阳区、惠城区、惠东县 和博罗县没有提供项目资金管理办 法、项目管护方案等材料等。 第二，部 分项目自筹资金落实率、专项资金使用率 低，支出核算等管理不完善。如 ： 全省抽查的 10 个项目，市、县应落实的自筹资金总额为 166.678 万元，实 际到位仅 19.678 万元；电白县资金使用率仅为 42%，惠来县资金使用率为 72.1%；普宁市将 40 万元 项目资金委托南山镇财政所支付，仅有拨款记录 单，未取得支出明细；揭西县项目资金 报账中个别发票抬头与支出单位不 符，不符合省财政支农专项资金报账制的要求。 第三，部分项目存在未按 规定进行公开招标，无工程监理单位或监 理单位与施工单位为同一单位等 问题，项目建设管理不规范。如： 廉江市、饶平县和陆河县建设项目未进 行公开招标；普宁市建设项目实施由揭 阳市林科所负责技术指导，无监理 单位；揭西县无监理报告；廉江市、雷 州市、博罗县施工单位和监理单位 均为同一单位。 第四，部分项目造林面积 、 建设质量不符合要求，可持续 管护机制不健全，绩效表现不理想。 主要包括，部分项目造林面积未达到 任务要求，如普宁市等县区的建设项目 ；部分项目树种选择与实施不符合 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 8 - 质量要求，杂草多，甚至比种植的树苗 还高，如博罗县、阳春市等地区； 部分项目的管护措施等可持续管理机制 不健全，可能影响对苗木存活率， 制约其生态效益和社会效益的发挥。 通过综合评价和分析，绩效评价 小组提出如下建议：第一，加强生态 林重点项目申报立项论证工作，提高立项的科学性。 省林业厅应进一步做 好生态林重点项目立项的前期准备工作 ，根据广东生态林现状、可持续发 展要求以及省财政下达的资金额度情况 ，及时发布生态林重点项目申报指 南；市、县林业部门应根据申报指南， 结合本地区的实际情况，认真编制 申报材料, 按照要求及时上报 ；省林业厅应对项目申报材料进行合规性审 查,细化项目评审论证表，明确评审标准 和权重,组织相关专家对形式合格 的项目进行评审，严格筛选，科学立项。 第二，完善制度建设，切实落实 生态林管理主体的责任，提高造林作业设 计质量，规范项目建设过程监管 和验收。一是落实管理主体的责任。 省林业厅应加强项目实施过程监管， 及时发现和处理工程项目建设中存 在的类似违反招投标和监理制度等问 题，从而督促项目建设单位提高法规意 识，提高项目建设管理水平；市县 政府应加强领导，督促有关部门认真履 行职责，同时足额落实项目建设自 筹资金；市、县林业部门在项目立项一 个月内制定和完善与项目建设相关 的规章制度，明确和落实有关项目建设 管理主体的责任;资金使用单位应严 格按照申报内容与进度实施，按时保质完成项目建设任务。 二是提高造林 作业设计质量。 省生态林项目造林作业设计编制应增加项目管理内容，包 括组织管理、资金管理、工程管理等。 此外，省林业厅应组织专家评审作 业设计内容，确保作业设计质量和实施的可操作性。 三是规范项目验收工 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 9 - 作。 认真组织项目验收，及时发现项目 建设中存在的问题并督促落实整改， 让防护林建设项目真正发挥效益，实现专项资金的最终效果。 第三，进一 步强化资金监管，提高专项资金使用效益。 根据评价发现的市县在资金使 用管理存在的问题，省林业厅和省财政 厅强化监管，督促市县财政部门、 林业部门按规定及时拨付专项资金，规 范建设单位资金使用管理，确保专 项资金安全有效使用；通过建立制约机 制，不批准新增省财政补助造林项 目立项，倒逼市县政府落实自筹资金； 及时跟踪专项资金支出进度和使用 效益，开展支出项目现场绩效督查，促 进专项资金支付效率和使用效益的 双提高。 第四，落实后续管护措施，巩固造林成效。 造林项目完成后必须 建立专门管护机构，配备管护人员队伍 ，加强幼林抚育；加强对造林地的 管护，并加强病虫害防治工作，巩固造 林成效；通过设立（新增或调整造 林资金支出结构安排）造林项目后期管 护省级专项补助资金，并采取以奖 代补的方式，激励市县政府解决“重建轻管”的问题。 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 10 - 第一章 评价说明 一、项目背景 广东地处沿海，受台风、风暴潮等自然灾害影响严重，沿海防护林与红树林体系是 广东生态建设和沿海地区防灾减灾体系建设的重要内容。广东省委、省政府历来高度重 视沿海防护林与红树林体系建设，2005 年，广东省组织编制了广东省沿海防护林体系 建设工程规划（20062015 年） ；2006 年，正式启动了红树林及沿海防护林建设工程， 于 2007 年开始全面实施，通过“造、改、封、育”等措施，大力推进了沿海防护林体 系建设。为此，2006 年省财政设立沿海防护林与红树林建设专项资金，主要用于支持规 划范围内的沿海防护林与红树林工程建设。 其中， 2011 年省财政共安排资金 3,500 万元， 涉及项目 24 个，项目实施范围覆盖广东省 8 个地级市，24 个县区，主要是通过加强防 护林建设，改善生态环境，提高生态功能等级，提高涵养水源、水土保持、防风、固沙、 防洪、防潮、护堤、净化海水、提升空气质素等功能，构筑安全的绿色长城、生态的绿 色屏障、致富的绿色银行、永恒的绿色财富。 根据财政部关于印发财政支出绩效评价管理暂行办法的通知 （财预2009 76 号） 、 广东省财政厅关于印发广东省财政 支出绩效评价试行方案的通知 （(粤财评 20041 号)）和财政资金使用绩效引入第三方评价实施方案 （粤财评201130 号） 等相关文件要求， 经过政府采购， 作为中标单位的独立第三方机构， 省农科院自 2012 年 3 月始，受省财政厅委托，组织专家成立绩效评价小组，对 2011 年海防护林与红树 林建设专项资金使用绩效实施了第三方评价。 二、评价目的 通过引入第三方，客观公正地评价 2011 年专项资金预期目标实现度，综合评价专 项资金支出效率和效果，同时总结经验，分析存在问题及原因，提出对策建议，为相关 部门决策、管理提供参考依据，为以后防护林工程建设专项资金及同类专项资金安排提 供重要依据；同时推动建立以绩效评价结果为导向的财政资金分配与管理制度，推进财 政资金科学化、精细化管理，不断提高财政专项资金管理水平和使用效益。 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 11 - 三、评价对象与范围 评价的对象为 2011 年省财政安排的专项资金（3,500 万元）的使用绩效；评价范围 包括 8 个地级市，24 个县区，24 个建设项目。 关于下达 2011 年省级造林类专项资金 的通知 （粤财农201132 号）专项资金下达情况详见表 1-1，评价基准日为 2011 年 12月31日。 表 1-1 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金下达情况表 从地区分布看，涵盖了粤东、粤西和珠三角惠州市的 24 个县区，具体情况是：沿 海防护林建设资金 2,780 万元，共安排潮阳区、潮南区、惠城区、博罗县等 20 个项目， 单位建设任务 69,500 亩；红树林建设资金 720 万元，共安排雷州、廉江、吴川、东海 岛、坡头、电白、饶平等 7 个项目单位，建设任务 9,000 亩。详见表 1-2。 表 1-2 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金下达情况表 单位 防护林 红树林 专项资金总额 （万元） 建设任务总 计（亩） 专项资金总额 （万元） 建设任务总 计（亩） 一、汕头市 240 6000 0 0 1.潮阳区 120 3000 0 0 2.潮南区 120 3000 0 0 二、惠州市 680 17000 0 0 1.惠城区 120 3000 0 0 2.惠阳区 120 3000 0 0 3.惠东县 240 6000 0 0 4.博罗县 200 5000 0 0 三、汕尾市 160 4000 0 0 1.海丰县 80 2000 0 0 2.陆河县 80 2000 0 0 四、阳江市 400 10000 0 0 序 号 资金下达文件名称 资金下达 时间 金额（万 元） 项目个数 实施的地区 1 关于下达2011年省级造林类专项资 金的通知（粤财农201132 号） 2011 年 5 月 3,500.00 24 8 市，24 县 （区） 合 计 3,500.00 24 8 市，24 县 （区） 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 12 - 1.阳春市 200 5000 0 0 2.阳西县 120 3000 0 0 3.市属阳江林场 80 2000 0 0 五、湛江市 280 7000 560 7000 1.徐闻县 0 0 120 1500 2.雷州市 0 0 120 1500 3.廉江市 0 0 160 2000 4.吴川市 120 3000 0 0 5.东海岛 80 2000 80 1000 6.坡头区 80 2000 80 1000 六、茂名市 300 7500 80 1000 1.电白县 160 4000 80 1000 2.市属林场 140 3500 0 0 七、潮州市 0 0 80 1000 1.饶平县 0 0 80 1000 八、揭阳市 720 18000 0 0 1.普宁市 200 5000 0 0 2.揭东县 120 3000 0 0 3.揭西县 200 5000 0 0 4.惠来县 200 5000 0 0 合计 2780 69500 720 9000 本次绩效评价是在资金使用单位和各级林业主管部门自我评价的基础上， 由省农科 院组成绩效评价小组对所有项目材料进行书面评审，同时抽取有代表性的部分项目（共 10 个）进行现场评价，核查勘验范围覆盖 7 个地级市，涉及资金额 1,680 万元，占项目 总数比例为 41.7%，占资金总额比例为 48.0%。 四、评价依据 1.财政部关于印发财政支出绩效评价管理暂行办法的通知 （财预2009 76 号） ； 2. 省财政厅财政资金使用绩效引入第三方评价实施方案 （(粤财评201130 号)； 3. 省财政厅关于下达 2011 年省级造林类专项资金的通知 （粤财农201132 号） ； 4.省财政厅、省林业厅关于印发广东省省级林分改造专项资金管理办法（试 行） 的通知 （粤财农2007231 号） ； 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 13 - 5. 省林业厅、省财政厅关于印发广东省沿海防护林（红树林）建设工程项目 申报指南的通知 ； 6. 省林业厅关于印发的通 知 （粤林2006118 号） ； 7. 省财政厅关于印发的通知(粤 财农2005117 号)； 8.省林业厅广东省省级财政专项资金林业项目申报管理办法 （粤林2005163 号） ； 9.生态公益林建设规划设计通则 （GB/T 18337.2-2001）; 10.生态公益林建设技术规程 （GB/T 18337.3-2001）; 11.营造林工程建设项目文件组成及深度要求（试行） （LY 5141-1999）; 12.造林作业设计规程 （LY/T 1607-2003）; 13.广东省生态公益林建设年度造林作业设计工作方法（暂行） ； 14.广东省造林管理办法（暂行） ； 五、评价体系 根据广东省财政支出绩效评价试行方案 ，省农科院自 201 2 年 3 月份承接该项 目以来，组织相关专家成立专门的绩效评价小组，遵循“客观、公正、科学、规范”的 原则，依据“绩效导向，突出结果”的评价思路，结合专项资金特点及实施情况，经过 查阅资料、不断研究和测试完善（选取了惠州市惠东县开展了指标测试工作）等过程， 制定了涵盖前期准备、资金管理与项目实施、项目产出和资金效益等 3 项一级指标、10 项二级指标、15 项三级指标和 18 项四级指标及其基础信息表等的评价指标体系。 评价指标体系分为三大部分，即项目的前期准备、项目实施过程和项目绩效，详见 附表 1-3。这三大部分反映了专项资金支出项目从投入、实施到产出、实现绩效的整个 过程。绩效得分采取百分制的计分方式：项目前期准备标准分 20 分，该部分反映项目 立项、实施的依据，前期研究和准备的全面、科学、规范性以及绩效目标设定等情况； 项目实施过程标准分 30 分，其中项目资金管理标准分 17 分，该部分反映项目资金在管 理制度建设、投入、核算、支出方面的规范情况等；项目组织实施标准分 13 分，该部 分反映项目组织机构、制度和实施的规范性等；项目绩效表现标准分 50 分，该部分反 映项目成本（预算）控制、实施（完成）的进度与质量情况、项目完成后社会经济效益， 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 14 - 如计划面积实现率、带动效益成活率、可持续性发展，群众对项目实施的满意程度以及 环境影响等方面情况。资金使用单位自评、主管部门自评、第三方书面评审、第三方现 场评价均采用相同的绩效指标体系及其评分与评级规则。 表 1-3 省级沿海防护林及红树林专项资金绩效评价指标表 评价指标 指标说明 一级指标 二级指标 三级指标 四级指标 名称 权 重 (%) 名称 权 重 (%) 名称 权重 (%) 名称 权重 (%) 前期工作 20 前期 研究 7 论证决 策 7 (1)立项 合规性 7 反映立项论证的充分性, 是否符合 相关管理办法； 项目设立是否经过科学决 策程序。 目标 设置 6 目标完 整性 3 (2)目标 设置完 整性 3 目标是否涵盖任务完成率、当年造林 成活率、树种组成情况内容 目标科 学性 3 (3)目标 设置合 理性 3 反映资金绩效目标设置是否明确， 合 理、细化、量化;资金绩效目标是否与项 目属性特点、支出内容相关，体现决策意 图，同时合乎客观实际。 保障 机制 7 组织机 构 3 (4)组织 机构健 全性 3 反映保障项目实施的机构是否健全、 分工是否明确。 制度措 施 4 （5）制 度完备 性 4 反映是否制定了相应的资金管理、 财 务核算制度。 反映是否制定了相应的项目管理制 度以及项目实施方案（计划）。 实施过程 30 资金 管理 17 资金到 位 3 (6)资金 到位率 3 反映各类资金的到位情况。 资金支 付 6 (7)支出 及时性 2 反映资金支出及时性， 资金支出时间 与项目规定支出时间的相符程度。 (8)资金 使用率 4 反映各类资金的实际支出情况， 资金 支出总额与到位资金对比。 财务 管理 财务合 规性 8 (9)财务 合规性 8 反映资金支出规范性，包括资金管 理、费用支出等制度是否严格执行；会计 核算是否规范反映是否存在支出依据不 合规、虚列项目支出的情况；是否存在截 留、挤占、挪用项目资金情况；是否存在 超标准开支情况。 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 15 - 项目 管理 13 实施程 序 8 (10)实 施规范 性 8 反映项目实施过程是否规范； 承包商 或供应商确定是否符合有关规定、 项目调 整等是否履行相应手续等。 项目监 管 5 (11)项 目监管 情况 5 反映主管部门对项目的检查、监控、 督促等管理等情况。 项目绩效 50 经济 性 5 成本控 制 5 (12)预 算(成 本)控制 5 反映对项目成本（预算）控制、节约 等情况(支出是否节约)。 效率 性 10 进度、质 量及安 全 10 （13） 进 度、 质量 情况 5 反映项目实施（完成）的进度情况。 5 反映项目实施（完成）的质量情况。 效果 性 30 社会经 济效益 24 (14)计 划面积 实现率 8 反映项目完成后实现的造林面积情 况。 (15)带 动效益 8 反映项目实施后的带动效益， 如带动 农民收入和就业等指标。 (16)群 众满意 度 8 林业专家、 村干部和造林群众对项目 效果的满意度。 可持续 发展 6 (17)管 护机制 6 项目的后续管护机制 公平 性 5 公共属 性 5 (18)物 种多样 性 5 反映项目是否混交林 合计 100 六、评价流程及报告体系 （一）工作程序。 本次评价工作分为七个步骤： 1.成立绩效评价小组；由省农科院牵头，省农科院计划财务处、科技管理处、植 保所、果树所、情报所以及华南农业大学、广东至正会计师事务所有限公司等相关专家 参与，联合成立绩效评价小组，负责第三方绩效评价的组织管理和实施工作。具体的人 员构成及职责分工情况见附表 1。 2.确定绩效评价指标体系和制定工作方案，为绩效评价工作提供工作指引和具体 安排。 3.各资金使用单位按要求提交基础信息表并汇总到上一级林业部门，地级市 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 16 - 林业部门及省林业厅逐级审核、汇总，并提交省农科院。 4.资金使用单位、 县区 级林业部门、地级市林业部门及省林业厅认真收集整理佐 证材料，分析沿海防护林与红树林建设项目的有关绩效情况，填写指标表 ，形成资 金使用绩效自评报告，抄送省农科院。 5.书面评审，绩效评价小组分成两个小组，分别负责粤东（包括惠州市）和粤西 的绩效评价，主要对被评项目进行自评结果的总量及结构分析，发现存在问题。 6.现场评价，分粤东（包括惠州市）和粤西两个小组，主要进行真实性核查和满 意度调查。 7.总结评价结论，归纳问题，分析原因，提出对策；形成第三方评价报告；征求 省财政厅、林业厅意见，进行公示并提交省财政厅。 （二）报告体系。本次评价报告体系如图 1-1。 图 1-1 项目资金绩效评价流程 评价报告由省农科院在实施独立第三方评价的基础上完成。为保质按期完成评价工 作，省农科院组建了以分管计划财务的副院长为组长，由省农科院 计划财务处 、科技管 理处、植保所、果树所、情报所以及华南农业大学、广东至正会计师事务所有限公司等 相关专家参与，联合成立绩效评价小组（详见附件 1） ，负责第三方绩效评价的组织管理 绩效评价准备 背景与目的 范围与对象 评价依据 组织实施 资金使用单位自评 主管部门评价 自评审核结果 书面评审 现场评价 汇总分析 主要绩效与问题剖析 提出相关建议 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 17 - 和实施工作。绩效评价小组通过对专项资金的评价目的、原则、范围、内容和工作要求 等方面的学习提高，全体参与评价工作的人员熟悉了评价基础表格、评价指标、评价方 法及评价标准。通过统一认识和评分标准,尽量减少人为因素的影响，做到独立、客观、 公正、公平。 （三）时间进度安排。 评价工作历时 7 个月，评价时间安排见表 1-4： 表 1-4 项目计划安排表 序号 任务 进度 3 4 5 6 7 8 9 1 成立以省农科院牵头的评价工作小 组。 2 确定绩效评价指标体系和制定工作 方案。 3 选取调研点开展指标测试，征询调研 点项目承担单位对指标体系和佐证 材料的建议，进一步完善指标体系。 4 各资金使用单位按要求提交基础信 息表 并汇总到上一级林业部门， 县、 市林业部门及省林业厅逐级审核、汇 总，并提交省农科院。 5 各资金使用单位、县级林业部门、地 级市林业部门及省林业厅认真收集 整理佐证材料，分析沿海防护林与红 树林建设项目的有关绩效情况，填写 指标表 ，形成资金使用绩效自评 报告，抄送省农科院。 6 书面评审，绩效评价小组分成两个小 组，分别负责粤东和粤西（包括惠州 市）的绩效评价。对自评材料进行审 核与分析。 7 现场评价，分粤东和粤西两个小组， 在自评和书面评审的基础上，分别组 织专家组对项目进行现场抽样核查， 甄别典型问题，剖析问题产生原因。 8 形成第三方评价报告（征求意见稿） ， 征求省财政厅、林业厅意见。 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 18 - 序号 任务 进度 3 4 5 6 7 8 9 9 修改提交报告（终稿） ，进行公示并 提交省财政厅。 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 19 - 第二章 绩效自评 一、资金使用单位自评 （一）自评情况。 1基础信息表网上提交情况：按照2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第 三方绩效评价工作方案 （以下简称工作方案 ）要求，各资金使用单位按要求提交了 基础信息表并汇总到上一级林业部门，市林业部门及省林业厅逐级审核、汇总，形 成汇总表并 于7月25 日前提交省农科院，省农科院组织专家对各地提交的基础信息 表及其汇总表进行初步审核后，结合有关要求制订具体的书面评审和现场评价方案。 在7月25 日前按时在网上提交基础信息汇总表的有 20 个县区，另有 4 个县区在 7 月 25 日后才提交。 2绩效评价指标表网上提交情况：本次绩效自评共 8 个地级市，24 个县区，24 个 项目，涉及金额 3,500 万元。按照工作方案要求，纳入此次绩效评价的 24 个县区， 在7月25 日前按时在网上提交2011 年沿海防护林与红树林建设专项资金绩效评价指 标表的有 20 个县区，其他 4 个县区 在7月25 日后才提交。 3书面材料提交情况：根据工作方案要求，7 月底前提交相关书面材料，对于 部分地区存在缺少财政资金支出方面的佐证材料的问题，绩效评价小组在各县市提交的 材料进行形式审查后，通知缺乏相关材料的地区补交，6 个县区的补充材料 于8月25 日前全部提交。 4形式审查材料情况：在书面评审之前，绩效评价小组根据 24 个县区专项资金使 用单位提交的书面材料，按照完整性和规范性先进行形式审查，形式审查的内容包括： 资金使用单位报送材料的及时性、机构设置的政策文件提供的完整性、政策性文件的完 整性、资金使用单位提供资金落实材料的完整性、资金使用单位提供资金使用材料的完 整性、资金使用单位设置材料的完整性、资金使用单位对项目监管提供材料的完整性、 项目实际完成目标情况、项目建成后的主要经济效益与社会效益、经济与社会影响、项 目管理方面的经验与成效等 11 个审查指标。 从形式审查的结果可以看出，大部分县区所提交的政策文件比较齐全，如机构设置 的政策文件、政策制定的政策性文件、项目实际完成目标情况、项目建成后的主要经济 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 20 - 效益与社会效益、经济与社会影响、项目管理方面的经验与成效的完整性等材料；但资 金落实材料、资金使用材料的完整性以及项目绩效等方面的材料提交情况较差，主要原 因是由于部分专项资金使用单位没有按省财政厅文件要求提供完整的财务佐证材料。 （二）自评结果。 对 24 个资金使用单位自评得分表进行统计分析，结果表明，专项资金使用绩效全 省自评得分为 96.29 分，绩效等级为优，得分高，反映各单位对其所承担项目的前期准 备、资金管理、组织实施及绩效完成情况普遍自我感觉较好，自我评价项目管理工作成 效明显。24 个资金使用单位自评得分汇总见附件 3。 从地域角度分析， 广东省 2011 年省级沿海防护林及红树林建设项目分布在粤东 （包 括惠州市） 、粤西地区。粤东（包括惠州市） 、粤西地区绩效自评得分都很高且差异不大， 分别为 95.08 分、97.78 分，均超过 90 分，绩效等级均为优。从各县区的情况来看，总 体上，各县区均对自身工作的绩效评价较高，均超过 90 分，其中得分最高的是潮南区 和徐闻县，为满分 100 分；得分最低是惠来县，为 90.55 分 (详见图 2-1) 。 各县区项目绩效自评得分情况图 93.00 95.20 93.00 92.00 90.55 98.00 95.50 97.00 100.00 92.00 99.00 98.84 92.00 93.00 99.00 99.00 98.00 100.00 92.00 99.00 93.94 96.84 99.00 99.00 84 86 88 90 92 94 96 98 100 102 博 罗县 惠东县 惠 城区 惠阳区 惠 来县 揭东县 揭西县 普 宁市 潮南区 潮 阳区 海丰县 陆河 县 饶平 县 吴川市 坡头 区 东海岛 廉江 市 徐闻县 雷州市 茂名 市属林 场 电白县 阳江 市属林 场 阳春市 阳西 县 图 2-1 24 个县区自评具体得分情况 （三）自评指标分析。 依据项目评价指标体系，分别从项目前期准备、项目资金管理、组织实施、投入产 出和项目绩效 5 个方向进行分析。为方便比较分析，以下将指标体系各指标得分换算成 百分制得分。 1.项目前期准备。 项目的前期准备作为绩效评价的一级指标，向下可分解为前期研究、目标设置和保 2011 年省级沿海防护林及红树林专项资金第三方绩效评价报告 - 21 - 障机制 3 项二级指标，并进一步分解为论证决策、目标完整性、目标科学性、机构设置、 制定安排 4 项三级指标，三级指标又分解为立项合规性、目标设置完整性、目标设置合 理性、组织机构健全性、制度完备性 5 项四级指标。其得分情况如图 2-2 所示。可见， 5 项具体指标中得分最高为组织机构健全性，全省平均分为 100 分；其次为目标设置完 整性、平均得分 98.61 分；制度完备性得分最低，全省均值为