2014-2016年度农村义务教育学生营养改善计划专项资金项目绩效评价报告（四川）.doc

2014-2016年度农村义务教育学生营养改善计划专项资金项目绩效评价报告根据中华人民共和国预算法和省第十二届人大常委会第二十七次会议提出的“大力开展专项资金绩效考评工作。要将绩效评价结果与预算安排、预算调整挂钩，构建资金使用绩效的奖惩机制。在2017年向省人大常委会报告2016年财政决算草案时，应一并提交重点专项资金和重大投资项目的绩效情况”的要求，2017年3月至7月，财政厅组织省财政投资评审中心对20142016年度“农村义务教育学生营养改善计划专项资金”项目开展了绩效评价。现将有关情况报告如下：一、基本情况1.政策背景和目标。为进一步改善农村学生营养状况、提高农村学生健康水平、加快农村教育发展、促进教育公平，根据国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见（国发办201154号），从2011年秋季学期起，国家在集中连片特困地区启动了农村（不含县城）义务教育学生营养改善计划试点工作。从2012年春季学期起，四川省在国家试点的基础上启动实施省级地方试点，试点范围和享受对象为国家试点以外的“老少穷”县农村义务教育学校在校学生；从2013年秋季学期起，将民族县、民族待遇县的县城义务教育学校在校学生也纳入了省级地方试点。县级政府是“营养计划”实施主体和责任主体。2.资金安排使用情况。农村义务教育学生营养改善计划专项资金分为国家试点资金和地方试点资金。其中，国家试点资金由中央财政按照每生每天定额标准全额保障。地方试点资金分中央奖补资金、省级专项资金和地方配套资金：中央奖补资金系财政部根据教育部提供的学生人数核定各省份当年奖补资金预算数；省级专项资金根据各地实名制学生人数、补助标准（省级财政按总水平补助三分之一）和补助天数（全年按200天计算）进行分配下达；地方配套资金为扣除中央和省级资金后，由市县财政负担的差额部分。2014年-2016年该项目共投入中央资金503473万元、省级资金167512万元，主要通过食堂供餐和课间加餐方式（奶+X）对农村义务教育学校在校学生进行营养改善。二、评价结果（一）工作开展情况。1.评价目的。按照项目决策、管理、绩效三类指标，对资金支出行为过程及其效果进行综合评价和判断。评价资金使用的科学性、合理性和有效性，分析存在的问题，提出完善资金管理的制度机制、提升资金使用效益的相关建议，为以后年度相关决策提供参考依据。2.步骤方法。根据财政厅关于开展2017年财政绩效评价工作的通知（川财绩20173号），省财政投资评审中心、厅绩效管理处组成联合工作组，按照前期准备、自评、现场评价、报告撰写四个阶段，以现场评价为主、非现场评价为辅，组织实施项目绩效评价工作。在收集项目文件资料、细化评价指标及评价标准的基础上，深入到部分项目点，实地查看项目实施情况，收集相关数据资料，通过汇总整理，结合项目主管部门绩效自评报告，定量和定性分析形成评价结论，经过复核和交换意见后，形成绩效评价报告。3.现场评价抽样选点情况。按照相关要求，本项目共选取8个地方试点县（市、区）和下辖17所农村义务教育学校开展现场评价，涉及绵阳市江油市、达州市达川区和大竹县、广安市广安区和武胜县、宜宾市翠屏区和宜宾县以及泸州市合江县，占58个地方试点县（市、区）的13.79%；涉及2014年-2016年省级财政资金共计34055万元，占2014-2016年省级财政资金总额167512万元的20.33%。4.决策依据。（1）国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）；（2）国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见（国发办201154号）；（3）农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法（财教2012231号）；（4）四川省人民政府办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划地方试点工作的通知（川办发201221号）；（5）四川省农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理办法(川财教2015150号)；（6）四川省教育厅、四川省财政厅关于调整我省农村义务教育学生营养改善计划有关政策的通知（川教函2015666号）；（7）四川省教育厅、四川省财政厅关于扩大民族地区义务教育学生营养改善计划实施范围的通知（川教函2013283号）。（二）绩效评价情况。总体上看，该项目绩效目标较明确、决策依据较充分、资金到位情况良好，抽查学校营养餐政策全覆盖，受益学生满意度较高，项目的实施对改善学生营养状况、提高学生健康水平发挥了积极的作用。该项目绩效评价结果等级为良好，具体情况详见下表：一级指标二级指标三级指标分值得分项目决策绩效目标 目标内容22进度计划22目标匹配22决策依据 政策依据22实施规划44管理制度43.8资金分配分配方法22分配过程22分配结果审核把关32资金集中22项目管理资金到位 分配时效21.75资金拨付21.5资金管理 使用范围10.8支付依据10.73开支标准11.00财务管理财务制度21.75会计核算21.69组织实施制度执行41.8 项目特性指标专项资金管理资金结余54.41补助标准55省级资金结算55地方配套55营养改善计划实施规范性实施规范性107.38社会效益学生覆盖率1010膳食科学性107.75受益对象满意度109.18合计10088.541.项目决策依据较充分、绩效目标较明确，项目采取因素测算法分配资金的方式比较科学合理。该项目以改善农村学生营养状况、提升农村学生健康水平为目标，在全省119个（含58个地方试点县和61个国家试点县）集中连片特殊困难县、国家扶贫开发重点县、少数民族县及待遇县、革命老区县及民族地区县城的义务教育学校启动实施营养改善计划，向在校学生提供优质等值的完整午餐或课间加餐，做到“老少穷”县全覆盖。根据现场评价情况，本次抽查的8个县（市、区）均按照要求制定了营养改善计划工作方案，具有明确、具体、量化的任务计划，目标内容较明确。资金分配标准为：2014年每生每天3元，2015年至2016年每生每天4元。根据现场评价情况，抽查的8个县（市、区）所获得的专项资金基本符合上述定额测算标准，资金分配过程符合有关规定。 2.项目资金到位情况良好、组织实施总体较为有序。全省总体情况：2014年中央财政资金156236万元、省级补助资金45271万元，2015年中央财政资金179941万元、省级补助资金60372万元，2016中央财政资金167296万元、省级补助资金61869万元均已全部下达各地，三年中省资金到位率100%。根据现场评价情况，抽查的8个县（市、区）2014年中央资金14264.98万元、省级资金9882万元、地方配套资金4763.26万元，2015年中央资金13937万元、省级资金11898万元、地方配套资金5352.04万元，2016年中央资金13806万元、省级资金12242万元、地方配套资金6628.46万元，均已全部到位。三年资金到位率100%。3.项目绩效整体较好。（1）受益群体覆盖率高。抽查8个区县食堂供餐占比95%。截至评价日，本次抽查的8个区县试点学校达1035所，拥有食堂981个，食堂供餐比例达95%，涉及实名制系统受益学生逾45万人，受益学生全覆盖。抽查8个区县三年供餐模式变化和食堂个数变化见下图：（2）学生满意度较高。根据现场评价情况，我们对17所农村义务教育学校的184名中小学生发放了调查问卷，针对营养餐口味、食材新鲜度、营养搭配、食堂卫生等方面进行了满意度调查。总体来看，受益学生对该项目的实施较为满意，学生总体满意度为91.83%。（3）最近三年农村中小学生生长发育情况得到改善。根据关于报送四川省2016年农村义务教育学生营养改善计划营养健康状况监测评估工作总结的函（川卫函2017101号），15-16学年全省农村中小学生生长发育情况得到一定改善，除营养不良和营养过剩情况并存外，各项身体指标较12-13学年都有较大改进。具体情况详见下表：学生营养状况监测评估结果指标变化表健康指标15-16学年12-13学年同比增加（减少）(1)身高（男女平均）(CM)1.32(2)体重（男女平均）(KG)0.63(3)缺铁性贫血率-31.70%(4)营养不良率22.01%23.01%-1.00%(5)生长迟缓率9.26%12.22%-2.96%(6)消瘦率12.75%10.80%1.95%(7)超重、肥胖率10.08%10.05%0.03%三、主要问题（一）财政资金结余较大。从县级层面看，抽查8个区县中有6个区县2014-2016年累计结余营养餐资金4206.93万元。学校层面，随机抽查的17所学校2014-2016年累计结余营养餐资金148.76万元，且该结余未包含在上述县级层面结余资金中。形成结余的主要原因：一是补助标准天数与实际在校天数有差异。该项目的资金分配统一按照国家试点地区的标准，以每学年200天进行资金拨付，而四川地区的学生实际在校天数平均为185天左右。二是因学生转学、请假等多种原因，导致实际就餐人数与拨付资金的实名制学生人数存在一定差异，因此，按标准安排的专项资金无法全部实现支出。 （二）部分学校食堂就餐条件有待改善。截至评价日，抽查的17所学校均配备了食堂并实施了完整午餐模式，但部分学校食堂面积较小，就餐条件有待改善。如有的学校食堂餐厅面积有限，故采取在食堂外搭钢结构棚供学生就餐使用；有的学校只有操作间和仓储间，无就餐区域，故学生均在教室用餐；还有部分学校由于食堂面积不足，采取了分年级轮流放学在食堂就餐的方式。（三）膳食科学性有待提高。从实施效果来看，相较于课间加餐模式和营养午餐，营养午餐能兼顾寄宿学生和走读学生的实际需求，并且作为一日三餐中的重要一餐，更能达到“应吃尽吃”的目的。但现场评价也发现，一是各学校营养午餐自费标准差异较大、供餐质量参差不齐。如有的区县营养餐除财政补贴4元以外，小学自费2元、初中自费3元，提供两荤一素一汤，菜品较丰富；有的区县实施全免费营养午餐，每顿只有一荤一素一汤；有的区县其中一所学校营养午餐除财政补贴4元以外，学生需自费1元，仅提供一荤一素一汤，而相距半小时车程的另一所学校提供免费营养午餐，供餐内容却为两荤两素一汤。二是营养午餐浪费现象较为普遍。现场评价发现，抽查部分区县的学校营养餐均存在学生丢弃、剩饭剩菜等不同程度的浪费。（四）重要基础资料审核不严或管理不完善。一是实际就餐人数统计流于形式。实际就餐人数是核算资金使用的重要依据之一，但现场评价发现，就餐花名册人数统计普遍存在不完整、不规范、不准确的问题，如有的学校某日就餐花名册签名均为空白，却有审核人员签字并有当天就餐人数的确认；有的学校将协议放弃营养餐的人数也统计在就餐人数内；有的学校每月才汇总签字一次，且部分签字为同一人填写；有的学校无学生就餐记录统计表。就餐人数统计流于形式，导致资金的支出核算缺乏客观准确的依据和标准。二是营养餐食材出入库统计不完整，库存管理缺失，营养餐发生的食材成本难以真实掌握。从抽查情况看，大部分学校未建立完整的营养餐食材出入库、结存记录和汇总数据，有的学校将三餐食材统一入库、有的学校仅有分散的出入库流水单、有的学校仅保存了部分大宗食品的入库台账而无出库记录，且出入库信息填制也不完整，无法掌握营养餐食材收支结存的真实金额。（五）财务管理不够规范。一是部分学校营养餐未单独核算，而是与教师用餐、学生自费餐、甚至学校日常业务混合做账，导致营养餐支出结余难以界定，增加了监管的难度，存在较大的资金安全隐患。二是部分学校存在大额现金支付食材款的现象，不符合现金管理条例的有关规定。三是会计核算不完整。蛋奶模式下资金一般是由区县财政直拨供应商，并由各区县财政局或教育局统一分学校进行收支核算。但有个别区县会计核算较为粗放，仅记录了全区县的收支统账，未针对每所学校进行单独核算，导致学校账务不完整。四是不相容岗位未分离。抽查个别学校记账凭证中财务主管、制单、复核均为同一人，不相容职务未分离。（六）学校普遍缺乏专业、专职营养餐工作人员。从现场评价情况看，学校普遍缺少专业、专职的营养餐工作人员，大部分为教师和后勤人员兼职，由于兼职人员精力、时间和专业性有限，对营养餐基础资料管理和财务核算都造成了较大影响。如抽查17所学校只有2所学校配备有专职会计人员，其余大部分为教师、行政人员兼职，且部分兼职会计缺乏专业资质，导致核算中单据管理不善、账务混乱和记账错误等情况较为普遍。（七）制度执行不严格。一是食材采购管理不规范。抽查发现，个别学校采购米、面、油、肉等大宗原材料均向个人购买，且签订的合同有效期长达三年；有的学校大宗原材料实行学校定点采购，但未见相关询价、竞争性谈判或比选招标资料；有的学校与供应商签订蔬菜采购合同，约定的供货起始日期早于合同签订日期1个月，时间上缺乏逻辑，合同签订不规范。二是部分食堂存在承包现象。现场评价发现，有的学校在2014年秋季学期开始至2015年春季学期结束期间，食堂由个人承包；有的学校食堂2005年由社会投资采取BOT方式修建，经营期限至2028年止。上述食堂承包现象不符合四川省学校食堂食品安全管理办法第三十二条的有关规定。三是营养餐信息公示不完整。抽查8个区县教育局均不同程度存在信息公示不完整的问题，部分区县未在相关网站公示受益学校名单、计划资金量、受益学生人次等信息，不符合资金管理办法对信息公示的有关规定。（八）资金分配下达不及时。抽查部分区县存在资金分配下达不及时的问题。如2015年省级专项资金预下达时间为2014年11月，但部分区县财政在2015年3月或6月才进行转下达，超过了1个月的资金分配下达时限。四、相关建议（一）强化制度执行，完善项目管理。针对项目实施过程中存在的基础资料统计管理不完善、财务管理和制度执行不规范的问题，主管部门应敦促项目学校在工作中及时规范整改: 一是加强就餐花名册的人数统计、审核和管理；二是完善出入库登记汇总，加强食材库存管理和成本核算；三是对营养餐资金收支严格执行分账核算，严禁食材采购的大额现金支付行为并强化不相容岗位分离；四是主管部门应加强监管，定期抽查学校制度执行和项目管理情况。（二）落实配套政策，健全营养餐长效保障机制。一是落实营养餐人员经费保障。从现场评价情况看，学校营养餐工作人员不足、专业性不强、临聘、兼职情况较普遍，影响了营养餐基础工作的有序开展。建议试点地区政府在摸清基层实际需求的基础上，按照相关配置比例要求，面向社会公开招聘、增补合格的营养餐工作人员，并将相关人员经费纳入同级财政预算足额保障。二是针对实施营养餐增加的食堂日常公用经费和设施设备购置经费，建议地方财政适当予以保障，以减轻学校实施营养餐的经费负担。三是加快食堂建设。针对部分学校食堂无就餐区域或就餐条件有限的问题，建议相关单位足额落实食堂修缮建设资金并加快食堂建设，以充分满足在校学生在食堂就餐的基本需求。（三）加强膳食科学化，提高营养餐“可吃度”。针对营养午餐自费标准差异大、供餐质量参差不齐、午餐浪费问题，一方面，教育主管部门和学校应加强对食堂从业人员在膳食科学性方面的培训，并在充分调研学生需求的基础上对营养餐食谱进行改进，有条件的地区可聘请专职营养师对营养午餐带量食谱进行开发，力争满足营养、变化和可口的需要；另一方面，学校应加强对学生就餐礼仪的宣传教育，采取“一次少量，不够再添加”的就餐政策，鼓励“光盘”，杜绝浪费；同时，主管部门还应加强对饭菜质量和成本方面的监督，保证营养餐专项资金全部投入营养餐供餐，防止“偷工减料”行为，最大限度提高供餐质量。（四）加强结余管理、优化资金投向，提升项目实施效果。一是加强结余资金管理。建议相关单位尽快完善结余资金的使用管理办法，明确结余资金统筹安排的具体用途，使财政资金发挥更大的效益。二是优化资金投向。从评价情况看，农村义务教育学校存在两极分化的现象，经济条件较发达、学校离家较近的地区，学生营养状况普遍较好，有的甚至存在营养过剩问题，午餐浪费也相对严重，营养餐的边际效益递减；而有的偏远山区则存在吃不饱饭的问题。建议营养餐资金更多向贫困山区的乡村中小学倾斜，以解决这些地区吃不饱、吃不好的问题，更好地提升项目的实施效果。 - 15 -