中国城市网约车政策：地方保护还是利益博弈？.pdf

2017 年 11 月 第 12 期 总第 25 期 中国城市网约车政策：地方保护还是利益博弈？ 马亮 李延伟 （ 人大国发院政企关系与产业发展研究中心 ） 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队对中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批 25家国家高端智库建设试点单位，人大国发院坚守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重 大学术和行政事务做出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长， 副校长 刘元春教授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学科研楼 A座 8楼 网站 ： NADS.ruc.edu 作者简介 马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授，公共管理与政策评论副主编和 Chinese Public Administration Review 副 主 编 。 马 亮 博 士 在 Public Management Review、 Public Administration等国际一流学术期刊发表论文多篇，总共发表中英文论文 70多篇，同时在联合早报、凤凰网、财新、腾讯等主流媒体上发表多篇评论文章。 李延伟，南京师范大学公共管理学院副教授，毕业于荷兰鹿特丹大学公共管理系并获博士学位，曾在新加坡管理大学社会科学学院做博士后，并在 Public Administration等国际一流学术期刊发表论文多篇。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：王涵 ； 办公电话： 010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院；主编：聂辉华教授； E-mail: nads03ruc.edu摘 要 中国许多城市的居民都面临“打车难”的问题，而网约车的出现和迅猛发展则在很大程度上便利了乘客的交通出行。但是，网约车作为一个新生事物，也使得政府监管面临新的棘手难题。 2016 年7 月 28 日，国务院办公厅印发关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见，交通运输部等七部门出台网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法，并于 2016 年 11 月 1 日起开始实施。中国是世界上较早将网约车合法化的国家，中央政府部门的总体基调也是鼓励网约车发展。但是，各地政府却在中央政策上不断“加码”，对网约车的车辆和驾驶员提出严苛要求。为什么地方政府的网约车政策会“走样”或“扭曲”？中国城市网约车政策是地方保护还是利益博弈的结果？为回应上述问题，人大国发院于 2017 年 11月 17 日主办“新政治经济学”前沿讲 座，邀请人大国发院研究员、公共管理学院副教授马亮和南京师范大学公共管理学院副教授李延伟主讲，人大国发院政企关系研究中心副主任、公共管理学院助理教授张楠迪扬主持，人大国发院政企关系研究中心主任、经济学院教授聂辉华评议。研究人员收集了中国近 300 个地级及以上城市的网约车政策文本，并将其同中国各地政策进行比较。定量分析显示，地方政府在传统巡游出租车、网约车和乘客之间平衡利益，并导致网约车政策的趋同和殊异。此外，研究人员还比较了其他国家和地区的网约车政策，并分为默许、震慑、取缔、收编、共治等五种模式，为中国城市网约 车政策改革和创新提供了政策建议。1 一 、政策背景与问题：从“打车难”到“监管难” 由于市场垄断、供需矛盾和监管不力，中国许多城市都普遍存在“打车难”、“打车贵”的问题。各地政府严格控制出租车数量，使运营牌照“一牌难求”，出租车公司可以向运营司机收取高额的“份子钱”，甚至导致多起罢运事件。一些出租车司机经常无故拒载、甩客、拼车、套牌经营，遇到雨雪天气打车更难，使乘客利益得不到有效保障。在出租车公司、出租车司机、乘客三者之间，政府经常需要调停解决矛盾，但总体来说收效甚微。网络预约出租车（网约车）的兴起，特别是大量 私家车加入快车和专车的行列，使“打车难”问题出现了转机。 基于互联网平台的预约出租车使许多私家车主加入到出租车行业，可以更加精准地对接供求关系，而高峰期加价机制也鼓励司机更加积极地“抢单”，并为缓解“打车难”提供了创新途径。但是在既有的监管框架下，网约车是违法存在的“黑车”，并因为政府监管真空而存在乘客安全隐患。与此同时，网约车冲击了传统巡游出租车的市场份额和利益格局，无异于“切蛋糕”和“动奶酪”，导致不公平的市场竞争。因此，是否及如何对网约车进行监管，就成为摆在政府面前的一道难题。 2015 年以来 ，中央政 府有关部门就在酝酿政策和征求意见。 2016年 7 月 28 日，国务院办公厅出台关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见，交通运输部等七部门也印发了网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法，并于 2016 年 11 月 1 日起实施。上2 述两项政策的总体基调是进一步推进出租车行业改革，并鼓励和规范网约车的健康发展。这为“黑车”的合法化提供了契机，但也令出租车与网约车的矛盾日益凸显。对于地方政府来说，应该如何监管网约车？如何改革出租车行业？ 网约车政策是多个行动者相互角力的复杂场域，并在央地关系、政企关系、府际关系和政民 关系等方面都存在张力。就央地关系来说，网约车政策是“中央放、地方紧”，地方政府利用其自由裁量权而对政策“加码”，使中央政策偏离初衷甚至走样。从政企关系来看，地方政府同出租车和网约车行业的关系需要厘清，并有待建立“亲”、“清”的新型政企关系。从府际关系来看，各地政府对网约车的限制，特别是对外地车辆和驾驶员的歧视，也使其蒙上了地方保护主义的色彩。就政民关系而言，地方政府需要真正对民意进行回应，建立和完善符合乘客诉求的网约车政策，而不是受利益集团绑架或奉行地方保护主义。 从城市政府的角度来看，在制定网约车政策时面 临矛盾的动机。一方面，网约车有利于缓解打车难，可以便利乘客出行；另一方面，大量涌入的私家车也会加剧交通拥堵，影响城市发展。网约车的兴起创造了大量新型就业，对于解决下岗职工、退伍军人和其他失业人员的就业问题大有帮助。但是，由于网约车的灵活多样性和监管难题，乘客在乘车时的安全问题也会凸显出来。在此背景下，地方政府是如何因应并发展网约车政策的？ 3 二、中国城市网约车政策：管车还是管人？ 为了对中国各地网约车政策进行系统评估，我们通过网络搜索系统收集了中国省市两级政府的政策文本，并对这些政策的出台时间和具体规定进行了编码。截止 2017 年 10 月底，除了山西、浙江、湖北、广东等未出台政策外，其他省份都出台了出租车改革或网约车政策。其中河南省最早在 2016 年 8 月出台政策，此后在 2016 年底多数省份都响应中央要求出台了政策。 对中国地级以上城市网约车政策的分析显示，截止 2017 年 10 月，在 297 个城市中有 203 个城市都出台了政策，占比为 68.35%。在中央政策出台后不久， 2016 年底就有近百个城市制 定了本地网约车政策。 图 1 中国地级以上城市网约车政策的出台情况 从网约车的规定来看，主要是对车辆和驾驶员进行监管。中央政府对网约车的车辆要求主要涉及座位数量和安全性能，包括：座位数量为 7 座及以下乘用车；安全性能为安装具有行驶记录功能的车辆卫4 星定位装置、应急报警装置；车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。中央政策鼓励车辆规定的本地化，即“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。” 对于中央规定，各地政策基本上都会将其纳入，二者也是占比最高的，均有超过九成的城市对此予以规定。但是从地方政府的车辆限制来看，共有 17 项，除了中央的 2 项，地方政府增加了 15 项。一些要求是合理的，但是多数都是不必要的过分要求。例如，超过六成的城市对车辆的行使时间、价格、轴距等作出规定，超过一半的城市要求车牌，还有超过四成的城市规定了排气量。 此外 ， 还有少数城市对行驶里程、城市排放指标、发动机功率和扭矩、车身的长度、高度或者宽度等作出规定。这些方面的苛刻规定使其存在“量身定做”的嫌疑，会极大影响网约车的市场供应。中 央政策鼓励“高品质服务、差异化经营”，但是在对其进行解读和细化时，各地政府却有生搬硬套的嫌疑，许多规定偏离了政策初衷。 5 表 1 各地政府对网约车的车辆限制 排序 项目 比例 依据 1 安全性能（卫星定位、应急报警装置） 95.6% 中央 2 座位数量 93.1% 中央 3 车辆登记（预约出租客运） 67.5% 地方 4 行驶时间 65.5% 地方 5 车辆价格 65.0% 地方 6 车辆轴距 63.5% 地方 7 网络预约出租汽车运输证 58.6% 地方 8 车牌 54.7% 地方 9 车辆轴距（新能源） 52.2% 地方 10 运营标识 47.3% 地方 11 排气量 45.3% 地方 12 购买保险 42.4% 地方 13 行驶里程 21.7% 地方 14 城市排放指标 17.7% 地方 15 排气量（新能源） 11.8% 地方 16 发动机功率、扭矩 4.9% 地方 17 车身长度、高度或者宽度 3.4% 地方 就驾驶员要求来说，中央政策的统一要求主要涉及驾驶证和驾龄、驾驶违规和犯罪，都是为了保护乘客安全而设定的。中央政策要求驾驶员需要“取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有 3 年以上驾驶经历；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续 3 个记分周期内没有记满 12 分记录；无暴力犯罪记录”。中央政策指出，各地政府可以规定其他条件。 在驾驶员限制方面，除了中央规定的 8 项，地方政府增加了 8 项，共计 16 项。对于中央政策规定的八项要求，接近或超过九成的城市都对此予以规定。地方政府的一些新增要求是合理的， 但是许多都带有身份保护和地域歧视色彩。比如，有 75%的城市对户籍或居住证提出要求。超过七成的城市对驾驶员的年龄提出要求，还有过半的城市6 要求从业资格证和考试合格。此外，还有一些城市对驾驶员的健康情况和文化程度提出要求。从维护乘客安全的角度而言，驾驶技能和违法犯罪记录都是需要考量的方面，但是在户籍、年龄、学历等其他方面的身份歧视则有矫枉过正的嫌疑。 表 2 各地政府对网约车的驾驶员限制 排序 项目 比例 依据 1 驾驶证 93.6% 中央 2 肇事犯罪 93.1% 中央 3 记分 93.1% 中央 4 危险驾驶犯罪 92.6% 中央 5 吸毒记录 92.6% 中央 6 酒后驾驶 92.1% 中央 7 暴力犯罪 91.6% 中央 8 驾龄 89.7% 中央 9 户籍或居住证 74.9% 地方 10 年龄 72.9% 地方 11 从业资格证 64.5% 地方 12 考试合格 58.6% 地方 13 健康情况 48.3% 地方 14 是否吊销从业资格记录 26.1% 地方 15 文化程度 10.8% 地方 16 交通安全违法行为 6.4% 地方 在对车辆和驾驶员的要求方面，城市之间存在较大差异，一些城市在两个方面都有较多要求，而另一些城市则只是在某个方面有严格要求。总体来说，地方政府对车辆和驾驶员的限制之间存在较强的相关关系（ r=0.4116； p0.01）。