2018-2019国企改革分析报告.pptx

,2018-2019国企改革分析报告,2018/11/14,摘要： 产权作为制度经济学理论的基本概念，主要包含所有权、经营权、处置权、收益权等，其实质是激励与约束的制衡、风险与收益的对等、权利与义务的统一。代表性理论主要包括科斯定理、委托-代理理论和契约理论等，制度经济学强调明确产权与交易成本为市场有效配置资源的基石，保护产权、公平竞争、收益与风险对称以及合理适当的激励机制是促进市场效率的支柱。 我国国企改革主要分为三个阶段：1）1978-1992 年“放权让利”与承包责任制开启改革进程；2）1993-2002 年建立现代企业制度、“抓大放小”引入竞争淘汰机制，提升市场效率；3）2003 年至今成立国资委规范管理、深化产权制度改革。总体上，过去国企改革的实质是对内产权改革提升效率与对外开放市场引入竞争的有机结合。当前国有经济已基本实现向现代企业的转变，激励机制逐步搭建，效率迅速提升。民营经济也在此过程中实现从无到有、从小到大的跨越式发展，呈现“五六七八九”的典型特征。 尽管国企效率大幅提升，对国家和社会贡献巨大，但当前国企整体经营效率上仍低于民营及外资企业。以 ROE、ROA 作为衡量效率指标，除少数行业外，非国企在竞争性行业甚至部分垄断行业占据效率优势。分地区看，省内国有资产工业比重与各省市 GDP 占全国比重具有较强负相关性，整体上当地国有工业占比越高， GDP 占全国比重越低。产权不明确导致国企难以成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体,政企难分、易出现预算软约束、金融资源获得优势、行政垄断等问题，且国企缺乏足够的激励约束机制，难以及时依据经营情况调整经营策略和资源配置方式。从本质看，委托-代理链条上的终极所有人不明确是国企经济效率难以提高的根本原因。 总体上，当前我国制造业基本开放，以民营企业为主，市场竞争充分，但上游要素市场国企占比较高，市场效率仍有较大提升空间,同时服务业开放、竞争程度依然相对较低。当前在制造业投资中国有及国有控股资本投资占比基本维持在 10%左右，且主要集中在上游要素行业，而部分服务业国企占比较高，占比超过 80%，且存在资本准入限制、竞争障碍、监管透明度不高等问题。分具体行业看，纺织、餐饮、快递等充分竞争的行业通常效率较高、全要素生产率提升、产品国际竞争力较强，而存在行政管制、垄断的行业，如钢铁、石油、天然气、电力、电信服务、金融、教育、医疗服务等，存在社会资源错配、全要素生产率低等问题。 国企改革主要是从产权制度改革和强化竞争推动生产效率改革两个方向推进。改革方案主要包括激进式“休克疗法”、撒切尔式“无禁区”改革、渐进式增量改革、分类制改革、混合所有制改革以及做强做优做大国有资本。总体而言，休克疗法和过于激进的“无禁区”改革等方案将导致与预期相反的结果，负面影响较大。从我国的实践看，一系列的改革探索逐渐形成“渐进式+增量+试点”的改革方法论以及因地制宜、因业施策、导入市场竞争机制、改革单一的国有产权、加强宏观调控放松微观,干预的成功经验。,当前改革已进入深水区，进一步推动产权改革是促进我国迈向高质量发展的必由之路，这要求我们以基本经济制度为中心，以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为主线，明晰产权、引入竞争、依法治企、因业施策，以有效产权替代无效、低效产权，实现国企法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化。,我们对国企改革提出“分类+混改+强化竞争”方案，具体来看：一是思想认知和稳预期上，坚持基本的经济制度，对国有和民营经济一视同仁，贯彻竞争中性原则。二是方法论上，国企改革坚持“渐进式+增量+试点”方法论，建立合理考核奖惩机制，建立容错和“豁免”机制，提高地方积极性。由独立第三方资产评估机构评估国有资产合理价值或公开竞标转让的形式解除“国有资产流失”的束缚。三是继续推行国企分类制改革，因地制宜进一步明确公益类、资源性商业类和竞争性商业类行业划分，对于竞争性商业类领域，全面放开市场准入、优胜劣汰。四是在明确国企应当控制或者参与的领域的前提下，明晰产权，推进混合所有制改革，改革经营体制，强化完整绩效考核标准。五是在国企必须控制或参与的领域内，推进国企内部竞争式改革，公益类、资源类行业拆分或新设国企，引入国有资本内部竞争，建立相应考核机制、进入及退出机制，制定公开、透明、合理的补贴标准。六是改革的具体推进上，避免“一刀切”与运动式的推进，更多依靠市场化手段，完善国资监管体系，防止政策执行变形。,风险提示：政策推动不及预期、运动式过激改革开放,目录,1 产权基本理论. 51.1 产权理论. 51.2 国企基本定义与相关产权. 52 国企改革主要历程. 72.1 国企改革历史：明确产权，建立现代企业制度，引入竞争，提升效率. 72.2 国企改革成果：市场经济主体多元化，共同推动经济飞速发展. 92.3 国企现存问题：产权仍不明晰，整体效率与民企存在差距.112.3.1 过去国企引入竞争，大量低效产权被淘汰.112.3.2 当前国企效率较过去已大幅提升，然而总体仍与民营经济有差距.错误!未定义书签。3 市场所有制结构与竞争现状. 153.1 总体：制造业以民企为主，上游要素市场基本由国企垄断，服务业开放程度仍相对较低. 153.2 制造业：民企占据主导，产品竞争力较强，少数行业仍存保护. 173.2.1 第一类：市场竞争充分，民企占据主导，产品竞争力较强. 173.2.2 第二类：国有企业垄断或主导，民营企业多而不强. 183.3 要素市场：国有资本垄断，保护壁垒较高，资源错配. 193.4 服务业：基础公共服务国企为主，整体限制水平偏高. 203.4.1 第一类：国有企业垄断或主导的基础性服务行业，限制外资股权比例. 203.4.2 第二类：国有企业主导，限制外资股权比例，行政管制较多，市场竞争不充分. 213.4.3 第三类：市场竞争充分、民企为主的生活性服务业. 234 国企改革方案比较. 244.1 一步到位的激进式“休克疗法”. 244.2 英国撒切尔“无禁区”的私有化改革. 254.3 存量调整和增量改革的渐进式改革. 254.4 因业施策的分类制国企改革. 264.5 混合所有制改革. 264.6 做强做优做大国有资本. 275 国企改革建议：分类+混改+强化内部竞争. 27,图表目录图表 1： 明确产权是市场有效运行的基石. 5图表 2： 国企委托代理链条. 6图表 3： 国企、民企优缺点对比. 7图表 4： 1993-2003 建立现代企业制度，国企亏损占全国工业企业亏损比重减少. 8图表 5： 深化国企改革，规模利润持续扩大. 8图表 6： 国有及国有控股工业企业效率逐步提升. 9图表 7： 国有企业（资本）改革历程回顾. 9图表 8： 城镇口径国有企业就业占比下行，多种所有制共同发展. 10图表 9： 民营经济在固定资产投资中占据主导地位 . 10,图表 10：图表 11：图表 12：图表 13：图表 14：图表 15：图表 16：图表 17：图表 18：图表 19：图表 20：图表 21：图表 22：图表 23：图表 24：图表 25：图表 26：图表 27：图表 28：图表 29：图表 30：图表 31：图表 32：图表 33：图表 34：图表 35：图表 36：图表 37：图表 38：图表 39：,规模以上工业口径，国有经济就业占比显著下行.11规模以上工业口径，国有经济工业利润占比下行.111996-2003 国有控股与民营工业企业亏损面改善幅度行业分布对比. 12民企相对国企的改善主要集中在中下游制造业（1996-2003） .错误!未定义书签。工业国企效率仍与民企、外企存在差距. 14非国有企业利润占比基本高于国有. 142016 年国有、非国有工业企业各行业 ROE 对比. 14各省国有经济规模占比与该省经济规模占全国比重具有一定负相关性. 15各行业固定资产投资所有制结构. 16中国服务业限制程度普遍高于国际水平（2017）. 16OECD 服务贸易限制指数（2017）. 17纺织业固定资产投资民企占据主导. 18纺织品、服装出口前十国家（有重合）. 18钢铁行业国有企业占据主导 . 18粗钢产量前 80 名企业所有制相对分布. 18调整关税前国内外汽车价格对比. 19上市车企 ROE 对比. 19国内品牌市占率基本位于 50%以下. 19石油天然气开采业国企占据主导. 20石油炼焦核燃料加工业国企规模优势. 20民营医院多而不强. 21卫生医疗支出占 GDP 比重处于偏低水平. 21外资银行资产占比较低 . 22金融服务业对外开放时间表 . 23人均用邮支出、快递支出和快递使用量. 242017 年快递业务量占比情况 . 24“休克疗法”致使俄罗斯 GDP 持续下行和负增长. 25“休克疗法”恶化俄罗斯通胀. 25英国贫富差距持续拉大 . 25私有化期间英国失业率居高不下. 25,1 产权基本理论,1.1,产权理论,产权作为制度经济学理论的基本概念，比所有权有更广泛的外延，主要包含所有权、经营权、处置权、收益权等，其实质是激励与约束的制衡、风险与收益的对等、权利与义务的统一。制度经济学在上世纪 70 年代凯恩斯主义对“滞胀”的经济现象丧失解释力后逐步发展，认为产权安排将直接影响资源配置效率，因此“明晰产权”将激励市场有效运行，其主要内容包括科斯定理、委托-代理理论、契约理论等。科斯定理指出明确产权是通过市场交易实现资源最优配置的必要条件，交易费用应包括度量、界定和保障产权的费用，当产权得到明确界定并加以有效保护和交易费用为零的条件下，外部性因素不会引起资源的不当配置，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。委托-代理理论指出企业所有权与经营权的两权分离将形成委托代理关系，而产权公有将导致实际所有者缺位，放大企业所有者和经营者的目标函数背离、信息不对称以及经营者努力程度的不可观察性与不可证实性，从而带来企业效率低下，损害所有者利益的问题。契约理论认为企业是一系列契约的集合，由于人们的有限理性、信息的不完全性及交易事项的不确定性,使得明晰所有特殊权力的成本过高,最终企业作为不完全契约是常态。而对不明确的剩余产权的追逐将扭曲专用性的投资激励，导致后期关系内寻租成本抬升。总体来看，制度经济学强调明确产权与交易成本是市场有效配置资源的基石，保护产权、公平竞争、收益与风险对称以及合理适当的激励机制是市场经济保持效率的支柱。图表1：明确产权是市场有效运行的基石,1.2,国企基本定义与相关产权,IMF 将国企定义为“公共公司，即被政府拥有或控制的商业公司”，反映了国企的所有权归属，而联合国工作文件中将国企定义为“公共所有,或受公共控制的提供公共服务的公司”，反映了国企所具备的公共服务职能。当前我国并未对国企进行明确的法律界定，但结合国资委、财政部以及国家发改委对国有企业的描述与判定，我们认为国企即为政府机构、部门、事业单位等国家资本出资，所有者权益归国家所有的企业，主要包括国有独资企业、国有控股企业以及国有参股企业。,从产权角度看，当前我国国企产权不明确使其难以成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体,政企难分，易出现预算软约束、金融资源获得优势、行政垄断等问题，且缺乏足够的激励约束机制，难以及时依据经营情况调整经营策略和资源配置方式。从产权结构来看，产权至少包含两种权利：所有权和财产权，当前我国国企所有权较为明确，国企所有权归中央政府与地方政府所有。然而以经营权、使用权、收益权和处置权为代表的财产权在国企经营中较为模糊不清，出现政企不分、隐性担保、金融资源获得优势、行政垄断、寻租等问题，导致效率低下、资源错配、整体社会福利受损，不利于进一步推动改革。以经营权为例，部分国企经营权仍受管制，在人事任用、薪资激励方面均难以拥有充分自主权，出现国企领导“易上难下”、基层员工薪资长期低于市场水平、创新成果难以得到有效激励与保护、决策经营不灵活等问题。,委托-代理链条上的终极所有人不明确是国企效率难以提高的根本原因。从委托-代理关系出发，国企所有权本质上属于全国人民，由人民委托政府、政府委托国资委等部门、国资委等相关部门委托实体国企在各类战略性行业运营。然而在实际委托-代理过程中，终极所有人并无实体，名义上的终极所有人人民难以监督国企的经营，难以直接分享收益，无人对最终结果负责的后果则是国企在实际运营中的相对低效。国企、民企并无优劣之分，两者各有优势但又各存不足，不宜陷入意识形态争论，要以黑猫白猫的实用主义标准衡量，应将国企、民企视为互补、合作关系而非“非此即彼”的替代关系，在坚定公有制发展为主的基础上明确产权、改善治理、公平竞争，进行创新性合作与发展。,图表2：国企委托代理链条,图表3：国企、民企优缺点对比,企业性质国企民企,问题外部风险与收益不对等，部分存在行政垄断、融资优势、政策优势；内部缺乏适当激励机制，效率低下；终极所有人的模糊性导致委托-代理成本、寻租成本上升较少进入投资期较长的基础公共行业，较为短视逐利；部分民企处于融资劣势、政策劣势；部分管理混乱、落后，偏家族管理，公司治理不健全；高端技术人才相对,优势承担社会责任，在投资周期较长的基础性、公共行业发挥作用；吸引大量高质量人才，具备人才优势；相对完善的审计监督制产权明确，收益与风险挂钩，激励机制较为完善；决策灵活，对信息敏感；委托-代理成本相对较低,匮乏2 国企改革主要历程回顾国企改革进程，其实质是对内产权改革提升效率之路与对外开放市场引入竞争之路的有机结合，国企效率在过去 40 年有了巨大提升，并在基础性公共领域、国家安全战略领域做出巨大贡献。但值得注意的是国企存在的产权不明晰、委托-代理成本高、终极所有人不明确、激励机制不完善、部分地方政企不分、预算软约束等问题仍广泛存在，并导致了部分国企相对于民企的低效。,2.1,国企改革历史：明确产权，建立现代企业制度，引入,“,竞争，提升效率国有企业改革历程分为三个阶段：第一阶段为 1978-1992 年“放权让利”与承包责任制开启改革进程。1978 年十一届三中全会确定改革开放基调，自四川开始由点到面在城镇范围“扩大企业自主权”，而安徽凤阳农业家庭联产承包制的成功使得以分离所有权与经营权为基础的承包责任制迅速从农业推广至工业领域。 1980年底，全国试点企业扩大到 6000多家，户数占全国预算内工业企业的 15%，产值占 60%，利润占 70%。第二阶段为 1993-2003 年建立现代企业制度、 抓大放小”引入竞争淘汰机制，提升市场效率。1993 年中央建立现代企业制度改革国企，强调“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，随后通过“抓大放小”集中力量抓好一批国有大型支柱企业，放开搞活中小国有企业，允许后者拍卖、重组、租赁以及破产，充分发挥市场配置资源力量。 1997-2003 年，国有及国有控股企业户数从 23.8 万户减少 37%至 15 万户，而国有企业就业由 1.1 亿降至 0.69 亿，私营企业就业数从 750 万人上升至 2545 万人，同期工业总产出从 11.4 万亿上升至 14.2 万亿。第三阶段为 2003 年至今成立国资委规范管理、深化产权制度改革。2003 年国资委正式成立，提出“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权核心内容，国有产权转让逐步规范、分级监管制度逐步形成。在坚持改革创新的努力下，国企劳动生产率提高、盈利能力增强，2003 年至今，国企资产总量从 20.0 万亿增长至 2018 年 8 月 173.9 万亿元，利润总额从 4769 亿元增长到 2017 年 2.89 万亿元。,2003,2012,2013,2014,2015,2017,2004,2005,2006,2007,2008,2009,2010,2011,2016,伴随改革的逐步深入，当前我国国有企业已基本转变为现代企业，激励机制逐步搭建，运行效率提升，并成为推动我国经济发展、提升社会福利、扩大国际影响力的支柱。图表4：1993-2003 建立现代企业制度，国企亏损占全国工业企业亏损比重减少,图表5：深化国企改革，规模利润持续扩大,1,8001,6001,4001,2001,0008006004002000,1991,1992,1993,1994,1995,1996,1997,全国国企亏损（亿元） 90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%,全国工业亏损（亿元）国企占比（%，右轴）,3.532.521.510.50,180160140120100806040200,全国国有企业:资产总计（万亿）全国国有企业:利润总额（万亿，右轴）,2004,2005,2007,2009,2011,2012,2014,2016,2003,2006,2008,2010,2013,2015,1978,1979,1986,1987,1994,1995,2002,2003,2010,2011,2017,1972,1973,1974,1975,1976,1977,1980,1981,1982,1983,1984,1985,1988,1989,1990,1991,1992,1993,1996,1997,1998,1999,2000,2001,2004,2005,2006,2007,2008,2009,2012,2013,2014,2015,2016,图表6：国有及国有控股工业企业效率逐步提升,2.2,飞速发展历经 40 年改革，当前我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，而国企对内产权改革、对外扩大开放、引入市场竞争等举措使得市场经济主体向多元化发展，推动中国经济腾飞。与此同时，我国民营经济从无到有、从小到大呈现跨越式发展，在全社会经济占比快速提升，已成为支撑我国经济飞速发展的重要基础。当前民营经济呈现“五六七八九”典型特征。国务院促进中小企业发展工作领导小组第一次会议指出，目前民营经济缴纳 50%以上的税收，创,10,654,109,200图表7：国有企业（资本）改革历程回顾,3402,1008060,81207,160140,单位劳动创造产能(万元/人）单位劳动创造利润(万元/人，右轴）,20000国企改革成果：市场经济主体多元化，共同推动经济,800060004000,10000,18000160001400012000,5000,200015001000,2500,50004500400035003000,1978年扩大企业自主权，实行分层企业利润留成，初步推行承包责任制。,1984年明确提出政企分开、所有权与经营权分开的改革方向，全面推行承包经营责任制。,国有控股工业职工人数（万人）1993年提出建立现代企业制度，实行规范的公司制，强调“产权清晰、权责明确、政企分开、,管理科学”。,1997年“抓大放小”，引入竞争，集中力量抓好一批国有大型支柱企业，放开搞活中小国有企业，强调中小国企自主经营、自负盈亏。,国有控股工业利润（亿元，右轴）2005年股权分置改革，提升企业运行效率。,2017年十九大提出,做强做优做大国有资本。2003年深化产权制度改革，建立与完善国有资产监督管理体制,1980,1989,1991,2000,2002,2004,2006,2008,2010,2012,1978,1985,1990,1992,1993,1994,1995,1996,1997,1998,1999,2001,2003,2005,2007,2009,2011,2013,2014,2015,2005,2006,2007,2012,2013,2014,2015,2008,2009,2010,2011,2016,2017,2018年,1-9月,2016,造 60%以上的 GDP，贡献 70%以上的技术创新和新产品开发，提供 80%以上的就业岗位，拥有 90%以上的企业数量。更具体的测算显示，民营经济在固定资产投资、工业产出、就业方面做出巨大贡献。第一，固定资产投资中民营经济的比重自 2004 年 30%上升至 2018 年 9 月 62.4%。第二，工业产出方面，国有及国有控股单位工业产值占比自 1978 年 77.6%下降至 2016 年 19.8%，非国有企业占比上升至 80.2%，其中私企、外企分别占 35.9%、21.6%。第三，就业方面，全社会城镇就业口径国企吸纳就业人数占比自 1978 年 78.3%下降 2016 年14.9%，而非公有制企业就业占比达 84%。2016 年新增就业中私企、个体达 1730 万人，同期国企新增就业减少 38 万人；规模以上工业口径，国有及国有控股企业就业占比从 1999 年 58%下降至 2016 年 18%。注：由于统计数据可获得性问题，文中除特别指出国有及国有控股、民营经济，则国企、私企数据不包括有限责任公司、股份有限公司等国有或民营控股公司以及个体户，数据上对实际国有资本、民营资本存在低估。图表8：城镇口径国有企业就业占比下行，多种所有制共同发展,