“双支柱”调控框架有助于实现稳增长、防风险的平衡.pdf

伦敦经济月刊（ 2013 年 1月） 2013 年 1 月 18 日 中银 研究产品系列 经济金融 展望 季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 作 者 ： 范若滢 中国银行国际金融研究所 电 话 ： 010 - 6659 2780 签发人：陈卫东 审 稿： 宗 良 周 景彤 联系人 ： 梁 婧 李 艳 电 话： 010 - 6659 4097 对外 公开 全辖传阅 内参 材料 2017 年 11 月 14 日 2017 年 第 29 期 （总 第 200 期 ） “ 双支柱 ” 调控框架有助于实现 稳增长 、 防风险的平衡 十九大报告对未来金融工作提出了新要求， 新增了“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”的内容。这主要是 由 于金融新环境下危机 传染性和市场顺周期性增强，对传统的货币政策单一框架提出了挑战。“双支柱”调控框架的构建既有助于保持币值稳定，又有利于防范化解系统性金融风险。金融危机后，国内外都开始探索加强宏观审慎管理，逐渐完善金融危机前以货币政策为核心的传统政策框架，并取得了明显进展和成果。未来需要进一步丰富“双支柱”调控框架的内涵、创新和优化政策工具、加强货币政策与宏观审慎政策之间 的协调配合。在宏观审慎 政策 将进一步加强的背景下，需要商业银行做好准备，积极应对。把握新时代的金融风险新特征，完善风险防控机制。深入贯彻新发展理念，积极推动银行战略转型。推进金融与科技深度融合，不断创新金融产品与服务。 国际金融研究所 宏观 观察 2017 年第 29 期（总第 200 期） 1 “双支柱”调控框架有助于实现稳增长、防风险的平衡十九大报告对未来金融工作提出了新要求， 新 增了“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”的内容。这主要是 由 于金融新环境下危机 传染性和市场顺周期性增强，对传统的货币政策单一框架提出了挑战。“双支柱”调控框架的构建既有助于保持币值稳定，又有利于防范化解系统性金融风险。金融危机后，国内外都开始探索加强宏观审慎管理，逐渐完善金融危机前以货币政策为核心的传统政策框架，并取得了明显进展和成果。未来需要进一步丰富“双支柱”调控框架的内涵、创新和优化政策工具、加强货币政策与宏观审慎政策之间 的协调配合。在宏观审慎 政策 将进一步加强的背景下，需要商业银行做好准备，积极应对。把握新时代的金融风险新特征，完善风险防控机制。深入贯彻新发展理念，积极推动银行 战略转型。推进金融与科技深度融合，不断创新金融产品与服务。 一、新时代下我国“双支柱”调控框架已逐渐清晰 习近平在十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，在此基础上，十九大报告对未来金融工作提出了新要求。提出要“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全 金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。其中，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”是较十八大报告的新增内容，也是中央层面的报告文件中首次提及“双支柱”调控框架，突出了宏观审 慎重政策的重要性，表明当前我国“双支柱”调控框架已逐渐清晰， 是我国在金融宏观调控政策框架的探索中取得的重要成果。 二、构建“双支柱”调控框架的必要性 金融危机的爆发让人们开始对传统的货币政策单一框架进行反思，认识到加强宏2 2017 年第 29 期（ 总第 200 期 ） 观审慎管理的重要性。“双支柱”调控框架的确立既有助于保持币值稳定，又有利于维护金融系统的稳定。 第一，传 统的货币政策单一框架在金融危机后受到冲击与挑战。 20 世纪 30 年代的“大萧条”诞生了凯恩斯主义，开始意识到政府干预对于经济发展的重要作用，央行需要对调控市场有所作为。 70 年代的“滞胀”后，以弗里德曼为代表的经济学家进一步反思货币政策的作用，认为以货币政策为核心的传统政策框架的主要目标是稳定物价、防止高通胀。在此基础上，西方经济学家们与货币当局达成了“杰克逊霍尔共识”，即央行货币政策的主要目标是稳定物价、促进经济增长，只有当金融稳定的风险影响到通货膨胀和 GDP 预期时才需央行有所行动。在“杰克逊霍尔共识”的指导下 ，美联储依赖泰勒规则实施货币政策，主要关注的是通货膨胀和产出缺口水平。但本次金融危机的爆发让人们意识到，物价稳定并不必然带来金融稳定。金融市场发展改变了传统货币政策的调节、传导机制，同时全球金融一体化助推了资产价格上涨增加金融风险的可能性。在新的金融环境下，如何实现物价稳定与金融稳定目标是央行面临的新挑战，需要对传统的货币政策单一框架重新进行思考。将货币政策与宏观审慎政策协调配合有助于提高调控有效性，维护金融市场稳定。一方面，稳健的货币政策有助于保持流动性合理适度，为维护价格和产出稳定、金融稳定营造适宜的货 币金融环境；另一方面，宏观审慎政策能够防止资产价格泡沫，防范和化解系统性金融风险。 第二，金融混业经营、金融创新发展、资金跨境流动增大了危机的传染性。 不同金融机构资产负债表之间的高度关联性导致金融危机容易彼此相互传染，近年来金融市场发展新形势也极大增加了危机的传染性。由于金融混业经营发展，资金链条拉长、不同金融机构业务往来增加，造成了金融风险的传递速度加快。随着人工智能、大数据等在金融领域的应用推广，金融创新步伐加快，互联网金融等领域风险不断累积，新业态引起的风险事件频发。资金跨境流动更为频繁、规模增加、渠 道复杂，增加了金融风险在不同国别间传染的可能性。新的金融环境下，仅关注单个金融机构或单个行业的风险防范是不够的，还需要从系统性角度防范金融风险，考虑到系统重要性金融机构的市场影响力，有必要适当提高对这些机构的监管标准。宏观审慎管理正是加宏观 观察 2017 年第 29 期（总第 200 期） 3 强防范和化解系统性金融风险的一种有益尝试。从时间维度看，通过对资本和杠杆情况等指标进行逆周期调节，降低金融体系的顺周期波动；从空间维度看，通过对系统重要性金融机构进行规范与约束，防范风险的跨部门传播。 第三，动物精神的驱动，市场非理性行为扩大了市场顺周期性。 早在凯恩斯时期就提 出了“动物精神”的概念，人们在做决策时并不是完全理性的。此后乔治 阿克洛夫、罗伯特 希勒、理查德 塞勒等行为经济学家们对此进行了深化，认为人是非理性的，信息并不是完全透明的，人们决策时会通过对周围人群或业界领袖进行观察而作出判断。情绪的高涨（或低迷）往往引起人们的从众行为，进而推动市场的狂热（或萧条）状态。这种“羊群效应”使得某些市场行为容易被强化，个体非理性演变为集体非理性，甚至最终引致危机的爆发。基于市场行为的明显顺周期性，单独靠货币政策很难实现预期的调控效果。这就需要通过宏观审慎政策的逆周期调控作用， 使金融发展与整体的宏观经济热度相适应，从而维护金融市场稳定。 三、探索“双支柱”调控框架的构建是一个长期持续的过程 “宏观审慎”概念早在 20 世纪 70 年代就已出现， 2009 年 G20 峰会提出要推进“宏观审慎 管理”。在此基础上，国际主要经济体开始探索加强宏观审慎管理，逐渐完善金融危机前以货币政策为核心的传统政策框架。我国作为 G20 成员国之一，在金融危机后也积极 完善宏观审慎政策框架，并取得了明显进展。 （一）国际经验总结 第一，英国央行直接承担宏观审慎监管的职能。 金融危机中，英国金融体系受到了巨大冲击，暴露了“三头 监管模式”的诸多弊端，从而引发了英国的金融体制改革。改革的核心是撤销了原 由 财政部、英格兰银行和金融服务局组成的监管架构。 2016 年出台的英格兰银行和金融服务法最终明确了英国央行在经济与金融体系中的核心地位，形成了由货币政策委员会（ MPC）、金融政策委员会（ FPC）和审慎监管委员会（ PRC）共同组成的新的中央银行组织架构 ， 终止了审慎监管局作为英国央行附属机构的地位，由新的审慎监管委员会负责英格兰银行的审慎监管职能 。 该委员会包括英4 2017 年第 29 期（ 总第 200 期 ） 格兰银行行长与副行长等 4 人，成员中至少由财政部大臣选任 6 人，且英格兰银行行使审 慎监管职能的情况需作年度报告给财政大臣，从而保障审慎监管职能的独立性。可见，经过一系列的改革实践，当前英国明确了中央银行集货币职能与监管职能于一身的模式，由英格兰银行行使审慎监管职责，确保了英国央行作为一个整体维护货币与金融稳定。同时，通过立法的完善、议会定期召开质询会议、赋予财政部一定的指导权和建议权等措施，在保障央行货币政策和金融稳定独立性的前提下，对其进行监督。 第二，美国重点加强金融监管机构与美联储的沟通、协调，美联储负责部分宏观审慎监管职能。 在金融危机前，美国实行的是联邦和州分级负责、根据不同类别 由不同监管主体负责的多头分业监管模式，但这种模式的不足引发了严重的金融风险与危机。此后美国开始了探索改革的道路，重点加强宏观审慎管理。 2010 年通过的多德 弗兰克法设立了金融稳定监督委员会（ FSOC）作为跨部门的系统性风险监测和监管协调机构，负责识别危及美国金融稳定的各类风险，全面加强系统性风险的识别与防范。此外，美联储的监管权力与风险处置权力也得到了扩充，赋予美联储对系统性风险的监管职能，监管范围既包括商业银行还包括银行控股公司、对冲基金、保险公司等金融机构。美联储内部新设负责监管事项的副主席，向美联 储提出监管政策建议。总体来看，美国的宏观审慎管理框架以金融稳定监督委员会为依托，进一步加强了金融监管的协调、配合。美联储的金融监管核心地位得到强化，有权对大型商业银行和重要非银金融机构进行管理。 （二）国内前期探索 第一，金融危机后我国开始探索加强宏观审慎管理。 我国人民银行在 2009 年第三季度货币政策执行报告首次提出要将宏观审慎管理制度纳入宏观调控政策框架，并在 2009年四季度例会中明确表示“要研究建立宏观审慎管理制度，有效防范和化解各类潜在金融风险，保障金融体系安全稳健运行”。 2011 年，正式引入差别准备金动态调整机制，引导金融机构保持稳健经营并调整信贷投放。在此基础上，人民银行将原有的差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估体系（ MPA），并于 2016 年开始宏观 观察 2017 年第 29 期（总第 200 期） 5 正式实施。 MPA 从资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险和信贷政策执 行情况等七方面的十多项指标来引导银行业金融机构加强自我约束和自律管理，使之更全面、有效地发挥逆周期调节作用和防范系统性风险。此后， MPA 的范畴得到相应调整，逐步将跨境资金流动、表外理财纳入 MPA 考核范围。部分房价上涨较快的城市还把房地产信贷调控纳入了 MPA 考核，强化住房金融宏观审慎管理，限制信贷流向投资投机性购房。当前，我国仍在不断完善宏观审慎政策框架的过程中，与国外相比，我国的宏观审慎政策工具箱的内涵更为丰富，承担的责任也更多。 第二，我国“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”逐渐清晰。 “双支柱”调控框 架这一概念是人民银行 2016 年第四季度货币政策执行报告首次提出，指明“ MPA 已成为货币政策 +宏观审慎政策双支柱的金融调控政策框架的重要组成部分”。此后，在 2017 年第一季度货币政策执行报告中对“双支柱”调控框架又进行了重申。今年第五次全国金融工作会议设立国务院金融稳定发展委员会，强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，进一步完善了“双支柱”调控框架。十九大报告是中央层面 的报告文件 首次提及“双支柱”调控框架，表明当前我国“双支柱”调控框架已逐渐清晰。 （三）未来完善方向 第一，结合中国新时 代特征，进一步丰富“双支柱”调控框架的内涵。 从前期实践可知，探索构建“双支柱”调控框架的过程本身就是一个不断丰富其内涵的过程。从将外汇流动性和跨境资金流动纳入 MPA，到将表外理财纳入 MPA 广义信贷范围，我国宏观审慎管理框架得到了不断完善。十九大报告中明确指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经发生转变，国内外经济金融形势正在发生深刻复杂变化。因此，需要进一步丰富“双支柱”调控框架的内涵，将更广泛的金融资产、金融机构、金融市场纳入 MPA，更全面地防范和化解金融风险。例如，金融混业经营的大趋势下非银金 融机构扮演着越来越重要的角色，大量资金通过非银通道从表内转向表外增大了金融风险隐患，可考虑将规模较大的非银金融机构纳入宏观审慎管理框架。又如，6 2017 年第 29 期（ 总第 200 期 ） 随着互联网、大数据、人工智能等在金融领域的广泛应用，探索将具有系统重要性特征的互联网金融业务纳入宏观审慎管理框架应当是未来发展的一个趋势。 第二，创新、优化货币政策工具和宏观审慎政策工具。 “双支柱”调控框架包括货币政策与宏观审慎政策两方面，未来很重要的内容便是在这两方面进行政策工具上的创新与优化。其一，创新货币政策工具，提高货币政策调控的前瞻性、灵活性和有效性。建立完 善的政策利率体系，探索构建利率走廊机制，通过公开市场操作释放短期政策利率信号， 促进 短期利率向中长期利率的传导。创新提供流动性货币政策工具，合理安排流动性期限，将流动性供给与金融机构信贷投放相联系以强化对“三农”、小微等薄弱环节的信贷支持，完善央行合格抵押品框架。其二，健全宏观审慎政策工具。巴塞尔协议从应对空间维度系统性风险的角度提出了最大杠杆率、留存资本缓冲和逆周期资本缓冲三种工具，并从跨行业维度确定了系统重要性金融机构的评估方法、强化系统重要性金融机构的损失吸收能力等方面的要求。由于各国所处发展阶段、面 临的风险来源、对风险的监测能力、对监管成本的容忍度等方面的不同，所使用的宏观审慎政策工具及其适用规则也会有所差异，因此我国应当借鉴国际经验、结合中国实际，创新使用能有效防范我国金融风险的宏观审慎政策工具。 第三，进一步加强货币政策与宏观审慎政策之间的协调、配合。 货币政策与宏观审慎政策的目标、工具并不一致，货币政策主要针对宏观经济和总需求管理，侧重经济增长和物价稳定，主要针对 经济周期发挥作用；宏观审慎政策则作用于金融体系本身，侧重维护金融稳定，主要针对金融周期发挥作用。当二者配合得当时，可以相互促进、强化政策 效果，反之则可能相互制约、产生抑制作用。从全球来看，“双支柱”调控框架的构建仍处于不断探索中，每个国 家具体情况不尽相同。因此，需要结合具体的经济金融环境，深入研究 货币政策与宏观审慎政策之间的协调问题，这包括二者各自政策方向、工具实施力度以及相互间的配合。既需要事先地制定两大支柱之间的协调配合规则，还需要灵活判断所处的经济、金融周期以及引起周期波动的原因，平衡协调货币政策与宏观审慎政策的关系。 宏观 观察 2017 年第 29 期（总第 200 期） 7 四、商业银行的相关应对建议 在中国特色社会主义新时代背景下，“双支柱”调控框架的确立意味着未来宏观审慎 政策 将进一步加 强，需要商业银行做好准备，积极应对。 第一，把握新时代的金融风险新特征，完善风险防控机制。 随着时代的发展，金融新产品和新服务不断涌出，不可避免地会带来一些新问题和新风险。在中国特色社会主义新时代下，中央在 部署 金融工作时把防范化解系统性金融风险放在了更加重要的位置。商业银行应当在守 住 不发生系统性金融风险底线的同时，把握新时代的金融风险新特征，强化风险管理，完善防控体系。完善风险管理组织架构， 优化 风控人员配置，加强业务各环节及业务间连续性管理的风险防控，建立科学、长期、有效的风险评估与监测机制。 第二，深入贯彻 新发展理念，积极推动银行战略转型。 在宏观审慎管理下，商业银行在资产负债结构、风险管理、经营模式等方面都面临着调整压力。需要加强资产配置风险管理，更加注重充足资本金，更加注重非传统信贷管控的强化。积极应对新时代中国特色社会主义的新形势，贯彻新发展理念，积极服务深化供给侧结构性改革、创新型国家建设，支持乡村振兴战略和区域协调发展战略的实施。建立符合自身特点的银行发展模式，走差异化发展路径。 第三，推进金融与科技深度融合，不断创新金融产品与服务。 随着互联网、大数据、人工智能的飞速发展，要求商业银行积极布局金融科技 领域。 利用 大 数据、云计算等新兴信息技术，创新金融产品、提升金融服务，提供有针对性的、多元化、多层次的金融产品与服务，以满足新经济主体和新型生产组织的需要。这一方面有利于获取更多的资金来源，满足广义信贷管理的要求；另一方面有利于促进中间业务增长，符合宏观审慎管理的引导方向。