房地产税改革研究系列之一：房地产税能否替代土地出让收入？.pdf

请务必阅读正文之后免责条款部分 Table_Summary 房地产税能否替代土地出让收入？ 房地产税改革 研究 系列之一 恒大研究院研究报告 房地产行业 专题报告 2019/3/10 首席 房地产 研究员 ： 夏磊 研究员 ： 黄什 联系人 ： 陈栎熙 相关研究 ： 1. 60 年房地产大牛市的巅峰繁荣与骤然落幕 美国住房制度启示录 2019-03-01 2. 当前房地产市场是否实现平稳健康发展？ 2019-02-19 3. 传统周期延续，还是长效机制破局？ 2019 年房地产市场展望 2018-12-26 4. 高房价之困 香港住房制度反思 2018-11-06 5. 新加坡如何实现 “居者有其屋 ”？ 新加坡住房制度启示录 2018-09-25 6. 全面解码德国房价长期稳定之谜 2018-08-14 7. 当前房地产融资渠道和形势 2018-08-10 8. 棚改货币化即将落幕：去库存任务完成，深刻改变三四线房地产 2018-07-19 9. 本轮房地产调控的回顾、反思和展望 (2014-2018) 2018-06-10 10. 住房租赁融资：渠道与风险 2018-04-08 11. 房地产税何时推出？如何征收？影响多大？ 2018-03-08 12. 新房地产周期：开启产销平稳新时代 2017-11-27 13. 从春秋到战国：房地产进入强者恒强的王者时代 2017-07-19 14. 房地产调控二十年：回顾、反思与抉择 2017-03-08 导读 ： 2019年政府工作报告提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法”，房地产税再次引发热议 。为什么 要进行房地产税改革？ 改革 方向、节奏、力度是什么？改革要达到什么样的效果？经过近半年的研究和国际比较，我们使用 详实的 数据 和逻辑 ，模拟 房地产税可能的税率和免征面积方案， 测算 房地产税在规模上，能否替代地方土地出让 收入。 摘要： 我国 与房地产相关的税种有 11个，但大多集中于开发建设环节，保有环节的 税收 包括房产税和城镇土地使用税， 2017年 仅 占地方 本级 税收 收入的 7.2%， 远 低于 OECD国家 50%的 平均水平 。 我国 保有环节税收规模 相对少 主要 由于 税基小 。 一是 征税范围 方面 ，现行房产税和城镇土地使用税对 居民自用 住房免征 ，对居民出租住房未强制征税。 二是 计税依据 方面 ，房产税采用房产原值扣除 10-30%或租金、城镇土地使用税采用固定单位税额。 当前， 我国 地方财政高度依赖 土地出让 收入 和房地产相关税收 。 2016 年，地方本级财政收入中，土地出让收入占比 28.6%，房地产相关税收占比17.1%。这些税收集中在房地产开发建设环节， 2016 年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为9.3%、 4.4%和 3.4%。 随着我国城市化推进，新房成交占比正不断下降，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势 ； 叠加减税降费，地方财政压力将进一步凸显。 房地产税改革，方向是 将 房产税和城镇土地使用税 ，这两个涉房涉地的税种 二税合一，并 对个人 住房开征房地产税 ；目的是用房地产税 替代 土地出让收入 ， 完善地方税制， 使地方政府 房地产相关税收 收入适应 未来存量房时代新形势。 我们建立了房地产税规模测算模型，对未来全国和各省房地产税增收规模进行评估 。 设定“ 房地产税规模 =名义税率 *全国存量住房价值 *征税住房占比 ” ，其中征税住房占比由 人均 免征面积和城镇家庭住房面积结构决定。因此 ，税收方案中的 名义税率和免征面积 ，是 决定房地产税规模的税制因素。 测算结果如下 。 短期内，房地产税 规模 无法 比拟 土地出让收入 。 以 2017 年 土地出让收入5.2万亿 为 标准 ， 要 使 房地产税超过 土地出让收入 ； 免征面积 0平 时 ，税率需在 2.5%以上；免征面积 12 平 时 ，税率需在 4%以上。 因此， 如果 免征面积超过 12 平，税率在 4%以内 ，房地产税无法替代 土地出让收入 。 参考国际上 0.6-6.7%的房地产税收入比，我国合理的实际税率为 0.1-1%，对应人均免征面积 30平、综合名义税率 0.3-3.5%。 在目前的存量房恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 2 服务国家大局战略 规模和房价水平下，房地产税 1678-19579 亿，仅相当于 2017 年土地出让收入 均值的 3.2-37.6%。 短期内各省房地产税均无法替代 土地出让收入 。 按免征面积 30平，各省房地产税替代 土地出让收入 的税率 临界值 位于 4.8-23%，均 远超当前 合理名义税率上限 3.5%。 各省 房地产税对 土地出让收入 替代度呈“东部沿海 -中部 -西部、东北和京沪”阶梯式递增 ，与地方财政对 土地出让收入依赖度负相关 。 京沪进入存量房时代， 土地出让收入 不再是政府重要收入来源，同时房地产税税源规模大，因此替代度高。其他省份 处于增量房时代， 土地出让收入 远高于 房地产税 规模； 因此 经济越发达、房地产市值越大的省份 ， 土地出让收入 占地方财政的比重更高，替代度反而更低 。 长期看， 在三大前提条件下， 房地产税 可完全替代 土地出让收入 成为地方重要财政收入 。 一是 随着城镇人口和人均居住面积提高，税源规模大幅增加。 二是 若房价增速低于人均可支配收入增长、房价收入比将下降，居民可承受更高的实际税率。 三是 随着存量房时代逐步到来， 土地出让收入 规模降低，地方政府征税动力提升。 测算显示， 未来房地产税上限可达 7.2万亿、占地方财政收入 47.7%， 超过 2017年 24%的 土地出让收入 占地方财政收入比例 。 需要注意的是 ， 虽然短期房地产税不能替代土地出让收入 ， 房地产税对预期有显著影响 。 一旦开征房地产税 ， 地方土地出让收入 预期 将有 下滑 ，因此 ， 房地产税与土地出让收入 ， 在一定时期 存在 “跷跷板”关系，此消彼长，不能完全替代 。 房地产税改革影响深远、意义重大。在立法先行的总指引下，相信一定经过认真论证并做好相关准备工作后，方会出台。 风险提示 ： 房 地 产税改革方案超预期； 土地出让收入 超预期 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 3 服务国家大局战略 目录 1 健全地方税体系，推动土地财政转型 . 5 1.1 和国际比，我国房地产税规模明显偏小 . 5 1.2 “土地财政”面临转型，开征房地产税势在必行 . 6 2 房地产税能否替代土地出让 收入 . 9 2.1 测算模型与参数设定 . 9 2.1.1 房地产税规模测算模型 . 9 2.1.2 参数指标选取和数量范围设定 . 9 2.2 短期无法替代土地出让收入，长期替代率逐步提升 .11 2.2.1 模拟房地产税规模的税率与免征面积敏感性分析 .11 2.2.2 模拟房地产税完全替代土地出让收入的税率临界点 . 12 2.2.3 短期：模拟房地产税无法替代土地出让收入 . 13 2.2.4 长期：房地产 税有望成为地方重要财源，可替代土地出让收入 . 15 3 短期内各省模拟房地产税规模及对土地出让收入替代率 . 17 3.1 短期内各省的模拟房地产税规模偏小，呈 “东部 -中部 -西部和东北部 ”阶梯式减少 . 18 3.2 各省均无法替代土地出让收入，替代度和地方财政对土地出让收入依赖度负相关 . 20 3.2.1 各省模拟的短期房地产税取代土地出让收入的税率临界值 . 20 3.2.2 合理税率和免征面积下，模拟房地产税对土地出让收入替代率测算 . 21 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 4 服务国家大局战略 图表目录 图表 1： OECD 研究的 55 个样本经济体房地产税占地方税收收入的比重 . 5 图表 2： 我国房产税和城镇土地使用税规模变化 . 6 图表 3： 2016 年地方本级财政收入中土地出让收入和各项房地产相关税收规模 . 7 图表 4： 2009-2017 年土地出让收入和房地产相关税收规模占地方本级财政收入比重 . 7 图表 5： 样本城市的二手房成交占比不断提高 . 8 图表 6： 名义税率、税基 和税收优惠是决定模拟征收房地产税规模的关键因素 . 9 图表 7： 我国存量住宅规模测算 . 10 图表 8： 部分国家和地区房地产税名义税率 . 10 图表 9： 2015 年全国城镇家庭的人 均住房建面分布 .11 图表 10： 不同免征面积下全国存量住宅征税面积占比 .11 图表 11： 模拟房地产税规模的名义税率和人均免税面积双因素敏感性分析 . 12 图表 12： 模拟房地产税完全替代土地出让收入时的税率临界点分析 . 13 图表 13： 样本 8 国房地产税收入比 . 14 图表 14： 模拟房地产税收入比的名义税率 和人均免税面积双因素敏感性分析 . 14 图表 15： 我国城镇化率低于发达国家平均水平 . 15 图表 16： 模拟长期房地产税收入的名义税率和人均免税面积双因素敏感性分析 . 16 图表 17： 模拟长期房地产税收入 /地方本级财政收入的名义税率和人均免征面积双因素敏感性分析 . 16 图表 18： 2009-2017 年国有建设用地出让面积和出让均价 . 17 图表 19： 各省短期内模拟房地产税规模和占地方财政收入比重 . 18 图表 20： 模拟的短期内各省房地产税规模地图 . 19 图表 21： 各省模拟房地产税规模和城镇化率、人均可支配收入呈显著正相关关系 . 20 图表 22： 各省模拟房地产税完全替代土地出让收入的临界名义税率 . 21 图表 23： 2016、 2017 年各省土地出让收入依赖度和模拟房地产税替代缺口率 . 22 图表 24： 各省模拟房地产税替代缺口率分布（采用 2016 年地方财政数据） . 23 图表 25： 各省模拟房地产税替代缺口率分布（采用 2017 年地方财政数据） . 24 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 5 服务国家大局战略 1 健全地方税体系， 推动土地财政转型 2019 年政府工作报告强调“健全地方税体系，稳步 推 进房地产税立法”。与 2018年用词相比，“稳妥”转为“稳步”，表明 财税改革的大背景下，为健全地方税体系， 房地产税立法工作正在有序推进。 1.1 和国际比， 我国 房地产税 规模 明显偏小 国际上， 房地产税是 地方 的主要 税种。 OECD研究的 55个 样本经济体房地产税占地方税收比重的 均值 为 50%、中位数 为 42%；具体而言，有 10个国家房地产税是地方政府唯一税收来源； 1/4的国家房地产税占地方税收收入的比重高于 85%； 1/2的国家高于 42%； 3/4的国家高于 18%。 图表 1： OECD研究的 55个样本经济体 房地产税 占地方税收 收入的 比重 排序 经济体 地方房地产税 /地方税收 排序 经济体 地方房地产税 /地方税收 1 澳大利亚 100% 29 哥斯达黎加 41% 2 南非 100% 30 菲律宾 40% 3 危地马拉 100% 31 巴拉圭 39% 4 牙买加 100% 32 西班牙 35% 5 马来西亚 100% 33 希腊 35% 6 毛里求斯 100% 34 葡萄牙 34% 7 斯威士兰 100% 35 哥伦比亚 32% 8 特立多巴哥 100% 36 波兰 30% 9 伯利兹 100% 37 巴西 27% 10 英国 99% 38 日本 26% 11 爱尔兰 91% 39 厄瓜多尔 24% 12 新西兰 89% 40 匈牙利 19% 13 立陶宛 87% 41 意大利 18% 14 加拿大 85% 42 冰岛 17% 15 爱沙尼亚 84% 43 奥地利 15% 16 以色列 80% 44 韩国 15% 17 摩洛哥 79% 45 哈萨克斯坦 15% 18 美国 69% 46 斯洛文尼亚 15% 19 斯洛伐克 65% 47 拉脱维亚 14% 20 拉美加勒比 58% 48 德国 14% 21 比利时 58% 49 丹麦 11% 22 乌拉圭 57% 50 土耳其 10% 23 捷克 57% 51 芬兰 7% 24 荷兰 52% 52 挪威 6% 25 墨西哥 51% 53 卢森堡 5% 26 秘鲁 45% 54 瑞士 3% 27 法国 44% 55 瑞典 2% 28 智利 42% 56 均值 50% 资料来源： OECD,恒大研究院 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 6 服务国家大局战略 我国 房地产保有环节的税收 规模相对小， 占地方财政收入比例远低于国际水平。 我国房地产 保有环节的税种 包括房产税和城镇土地使用税，2017 年规模分别为 2604.3 亿和 2360.6 亿， 仅相当于 地方 本级税收 收入的 3.8%和 3.4%。 我国 房地产 保有环节税收 规模相对少主要因为税基小。一是征税范围方面， 现行房产税和城镇土地使用税对居民自用住房免征，对居民出租住房未强制征税。 二是计税依据方面， 房产税采用房产原值扣除 10-30%或租金、城镇土地使用税采用固定单位税额。 图表 2： 我国房产税和城镇土地使用税规模变化 资料来源： 中国 税务年鉴 ，财政部，恒大研究院 1.2 “ 土地财政 ”面临转型，开征房地产税势在必行 我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收 ，形成“土地财政” 。 2016年，地方本级财政收入中，土地出让收入占比 28.6%，房地产相关税收占比 17.1%。 房地产相关税收主要有 11 种， 其中 5 种是针对不动产的开发 建设 、交易和保有 征收的， 主要包括耕地占用税、土地增值税、契税、房产税和城镇土地使用税； 其他是房地产行业 涉及 的 税收 ， 主要有增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税。 这些税收集中在房地产开发建设环节， 2016 年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方 本级 财政收入的比重分别为 9.3%、 4.4%和 3.4%。 0.0%0.5%1.0%1.5%2.0%2.5%3.0%3.5%4.0%0500100015002000250030002009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年城镇土地使用税（亿元） 房产税（亿元） 城镇土地使用税占比（右） 房产税占比（右）恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 7 服务国家大局战略 图表 3： 2016年地方本级财政收入中 土地出让 收入 和 各项 房地产相关税收 规模 项目 规模（亿元） 房地产相关税收结构 （ %） 占地方本级财政收入比 重（ %） 1.土地出让收入 37457 NA 28.6% 2.房地产相关税收 22406 100.0% 17.1% （ 1）开发建设环节税收 12183 54.4% 9.3% 土地增值税 4210 18.8% 3.2% 营业税 3824 17.1% 2.9% 企业所得税 2141 9.6% 1.6% 耕地占用税 2004 8.9% 1.5% 资源税、车船税和其他 3 0.0% 0.0% （ 2）交易环节税收 5749 25.7% 4.4% 契税 4295 19.2% 3.3% 个人所得税 639 2.9% 0.5% 城市维护建设税 427 1.9% 0.3% 国内增值税 263 1.2% 0.2% 印花税 125 0.6% 0.1% （ 3）保有环节税收 4475 20.0% 3.4% 城镇土地使用税 2255 10.1% 1.7% 房产税 2220 9.9% 1.7% 3.地方本级财政收入 130883 NA 100.0% 资料来源： 中国 税务 年鉴 ， 财政部， 恒大研究院 注：中国税务年鉴尚未公布 2017年数据，缺失 2017年分行业的地方政府税收收入，因此采用 2016年数据 图表 4： 2009-2017年 土地出让 收入 和房地产相关税收规模 占地方本级财政收入比重 0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%010000200003000040000500006000070000800002009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 E土地出让收入（亿元）除 5项不动产税收外的房地产行业地方政府税收（亿元）针对不动产 5项税收（亿元）土地出让收入和房地产相关税收 /地方本级财政收入（右）房地产相关税收 /地方本级财政收入（右）恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 8 服务国家大局战略 资料来源： 中国税务 年鉴 ， 财政部， 恒大研究院 注： 2017年房地产行业税收是 估计数 ，其余是公布数； 土地财政 =土地出让收入 +房地产专项税 +房地产行业地方政府税收； 地方财政收入 =一般公共预算 收入 +政府性基金总收入（除专项债） +国有资本运营总收入 存量房时代渐行渐近，“土地财政”面临转型。 在 快速城镇化和 工业化 阶段， 土地出让收入和房地产 开发建设环节 税收是地方政府资本原始积累重要来源，而 存量环节的房地产税难以应对城市拆迁改造、大量基础设施建设等一次性、大规模的财政支出。 当前，一线城市房地产市场已经进入存量房时代，二手房成交占比超50%。随着我国城市化推进，新房成交占比正不断下降，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势；叠加减税降费，地方财政压力将进一步凸显。 房地产税改革，目的在于健全地方税体系，使房地产税替代土地出让收入成为地方政府重要财政收入来源。 在存量房时代，地方政府房地产相关 税收的主要税源应该集中于交易和保有环节。国际上，房地产税是地方的主要 税种， 样本经济体 房地产税占地方税收比重均值达 50%。为使我国地方政府财政收入适应未来存量房时代新形势，房地产 税改革势在必行。 图表 5： 样本城市 的 二手房成交占比不断提高 资料来源： Creis，恒大研究院 注：二手房成交占比 =二手房成交套数 /新房二手房成交套数；样本城市，一线为北上广深，二三线为 杭州、南京、苏州、厦门、无锡、南昌、郑州、南宁、北海、佛山 。 47% 44%52%43%51% 52% 50%28% 25% 30% 27%32%35% 37%0%10%20%30%40%50%60%70%2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年一线城市 (%) 二三线城市 (%)恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 9 服务国家大局战略 2 房地产税 能否 替代 土地出让收入 2.1 测算模型与参数设定 2.1.1 房地产税规模测算模型 税率、税收优惠和税基规模是 决定房地产税规模的 关键因素 。 其中，税率是房地产税的名义税率；在从价征收模式下，税基即房地产资产价值，规模取决于存量房数量和市场公允价格；税收优惠是各 类导致实际计税依据和税基差异的因素，包括起征额、免征面积、评估率、特定用途或群体减免、房贷抵扣等多种形式的税收优惠。 考虑数据可得性，我们设定 模拟征收的 住房房地产税测算方法：房地产税规模 =名义税率 *全国存量住房价值 *征税住房占比 图表 6： 名义税率、 税基和税收优惠 是决定 模拟征收 房地产税规模 的 关键因素 资料来源： 恒大研究院 2.1.2 参数指标选取和数量范围设定 1.全国存量住房价值 以应征城镇存量住房的市场价值为税基。我们认为，农村宅基地不在征税范围内，一是土地所有权归属村集体，二是宅基地不能流通、难以 测度市场价值，三是征收成本高、 税收规模小、收益成本不合理。 我国尚未统计最新存量房面积，我们根据 2015年人口抽样调查数据计算得到城镇住宅存量建筑面积，加上 2016-2017 年的城镇住宅竣工和农民自带房进城面积、减去拆迁折旧的面积进行估算。 2018 年底全国城镇存量住房建面 279.7亿平，按 2017年商品住宅销售均价 7613.8元 /平计， 2017年底全国城镇存量住房价值为 213万亿元。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 10 服务国家大局战略 图表 7： 我国存量住宅规模测算 我国城镇存量住房计算过程 A 存量面积（万平） 2015年底存量 2,642,438 B 新增竣工面积（万 平） 2016-2017新增 188,189 C 拆迁面积（万平） 2016-2017拆迁 72,900 D 农民 自带房进 城（万平） 2016-2017行政区划调整 39,298 E=A+B-C-D 存量房面积（万 平） 截止 2017 年 2,797,026 F 价格（元 /平） 2017年商品住房销售均价 7613.8 G=E*F/10000 存量房价值（亿 元） 2,129,604 资料来源： 2015年人口抽样调查，国家统计局，恒大研究院 2.名义税率 房地产税名目众多 ，以采取“计税价值 *税率”的样本国家 和地区 为例， 名义税率整体在 0.3%至 5%之间。 图表 8： 部分 国家和地区 房地产税 名义 税率 税率 税率 加拿大 房 地 产税 0.84-2.56% 西班牙 房地产税： 城市 0.4%；农村 0.3% 德国 土地税 0.26%至 1%；二套房税 5-20%（ 税基为 区域平均租金） 日本 固定资产税 1.4%； 都市规划税不超过0.3% 意大利 不动产税 0.5% 韩国 综合不动产税 1-4%；物业税普通住宅0.15-0.5%、土地 0.2-5% 芬兰 房产税 0.8-1.55% 新加坡 房屋财产税超额累进 0-6% 荷兰 房产税 0.1%-0.3% 中国台湾 地价税 1-5.5%；房屋税 1.2-5% 葡萄牙 房地产税： 城市 0.2-0.5%、 农村 0.8% 澳大利亚 土地税 0.2-2.2% 美国 房产税 0.27-2.4%（实际税率） 智利 城市房地产税 1.4%；农村房地产税 1.2% 资料来源： 房地产税的国际比较 （胡怡建等） 、 房地产税制的国际比较（石坚等）、 恒大研究院 注： 表中所列税率区间为 该 经济体多数地方政府房地产税率 所在范围 。 3.征税住房占比 为兼顾 居民居住需求、 税收公平和市场调节作用， 各国房地产税基本 配套优惠减免政策。 如英国会对低收入群体、学生等特殊群体实行房地产税收的减免、日本对于人口少于 30万人的城市免征都市规划税、美国部分州为鼓励企业发展减免房地产税等。 我国对个人自住房开征房地产税，也将配套灵活的税收优惠，以保障居民基本居住需求、体现税负公平。其中， 我们认为 免征面积 将 是主要税