《全民节能行动计划》研究报告.pdf

中国可持续能源项目  The China Sustainable Energy Program  能     源     基     金     会   The Energy Foundation  全民节能行动计划研究报告  Study of National Energy Conservation Action Plan of China 国家发展改革委能源研究所  2017 年 3 月   课题组成员名单  课题组组长  戴彦德  国家发展和改革委员会能源研究所所长，研究员  课题组成员  白   泉  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心副主任，研究员  郁   聪  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，研究员  熊华文  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心副主任，副研究员  伊文婧  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心， 博士，助理研究员  符冠云  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，助理研 究员  裴庆冰  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心， 博士，助理研究员  焦健  中能世通（北京）投资咨询服务中心  主任  王芳  中能世通（北京）投资咨询服务中心  博士  袁德义  中能世通（北京）投资咨询服务中心  博士  田智宇  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心副主任，副研究员  刘静茹  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，副研究 员  张建国  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，副研究 员  谷立静  国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心， 副 研究员  刘蕾  中能世通（北京）投资咨询服务中心  助理研究员   I 目  录  一、近几年中国能源消费和节能的新形势  . 1 （一）节能和提高能效对中国经济社会转型发展发挥了重要作用 . 1 1、经济发展对能源消耗依赖程度降低，可持续发展能力稳步增强  1 2、为经济发展注入绿色新动力，助推供给侧结构性改革 . 2 3、缓解能源供需紧张，为能源系统提质增效赢得宝贵时机 . 2 4、减少污染物排放，以源头减量化助推环境质量改善 . 2 5、推动全球绿色合作，彰显负责任大国新形象 . 3 （二）“十三五” 时期能源经济形势展望 . 3 1、经济增长速度保持中高速发展 . 4 2、三次产业结构调整加快 . 5 3、全国能源消费低速增长、单位 GDP 能耗下降超过预期 . 5 （三）当前节能存在的问题与障碍 . 6 1、非工业领域节能重要性提高，但节能管理难度很大 . 7 2、重点用能企业关注点转移，企业决策者对节能重视程度下降 . 8 3、传统节能管理方式亟待改革，新的节能制度尚未到位 . 9 4、传统 节能融资对补贴依赖较强，节能投融资模式亟待创新 . 11 二、全民节能行动的指导思想和主要框架  . 12 （一）历史上鼓励全民节能相关文件的回顾与评价 . 12 （二）全民 节能行动计划的指导思想 . 13 （三）全民节能行动需要动员的对象 . 13 （四）全民节能行动计划需要具备的特征 . 14 （五）全民节能行动计划的框架设计 . 17  II 三、全民节能行动计划的主要任务与重点工程  . 19 （一）工业节 能行动 . 19 1、推动工业结构优化升级 . 19 2、大力推进工业能效提升 . 20 3、开展高耗能行业能效对标达标 . 21 （二）建筑节能行动 . 21 1、大幅提升新建建筑能效 . 22 2、深化既有居住建筑节能改造 . 22 3、大力推动公共建筑节能运行与改造 . 23 4、优化建筑用能结构 . 23 （三）交通运输节能行动 . 23 1、构建节能高效的综合交通物流体系 . 24 2、推进交通运输用能清洁化 . 25 3、提高交通运输工具能效水平 . 25 4、促进交通智能化变革 . 26 （四）公共机构节能行动 . 26 1、全面建设节约型公共机构 . 27 2、强化公共机构节能管理 . 27 3、公共机构节能自觉行动 . 28 4、示范推广公共机构节能典型经验 . 28 （五）重点用能单位节能行动 . 28 1、重点用能单位“百千万”行动 . 29 2、重点用能单位节能自愿承诺活动 . 29 3、提升重点用能单位节能管理水平 . 29 （六）居民和社区节能行动 . 30  III 1、提升节能意识 . 30 2、普及节能知识 . 30 3、强化节能实践 . 30 （七）节能重点工程 . 31 1、余热暖民工程 . 31 2、燃煤工业锅炉节能环保综合提升工程 . 32 3、电机系统能效提升工程 . 32 4、绿色照明工程 . 33 5、重点用能单位综合能效提升工程 . 33 6、合同能源管理推进工程 . 34 7、城镇化节能升级改造工程 . 34 8、煤炭消费减量替代工程 . 35 9、能量系统优化工程 . 36 10、节能技术产业化示范工程 . 36 四、激发企业自主节能的新思路与新举措研究  . 38 （一）新形势下企业自主节能积极性有所下降 . 38 1、政府为激励企 业节能建立了一整套政策机制体系 . 38 2、以行政手段为主的节能推进模式出现边际效益递减 . 39 3、未来激励企业节能需要更精准、系统、灵活的政策设计 . 42 （二 ）激励企业自主节能需要从调动内生动力和解决外部障碍入手 . 44 1、“想不想”和“能不能”是自主节能的两大充要条件 . 44 2、法律标准约束、价格信号引导、企业能力建设、市场秩序维护是自主节能的四大支柱 . 45 3、调动节能的内生动力，保证企业“想节能” . 47 4、解决节能 的外部障碍，保证企业“能节能” . 49  IV （三）全民节能行动中激励企业自主节能的几点建议 . 50 1、健全重点用能企业节能管理制度 . 50 2、提升重点用能单位节能管理水平 . 51 3、开展能效赶超行动 . 51 4、实施节能综合诊断工作 . 51 5、完善能效标准体系和强化监察执法 . 52 6、创新节能投融资模式 . 52 五、用能权交易制度研究  . 53 （一）建立用能权交易制度的重要性 . 53 1、用能权交易制度的提出背景与政策演进 . 53 2、建立用能权交易制度的重要意义 . 55 （二）从资源环境相关交易 制度对比看用能权制度 . 56 1、资源环境权益交易的理论依据 . 56 2、用能权交易、节能量交易概况及比较 . 56 3、用能权交易制度与水权交易制度比较 . 58 4、用能权交易制度与 排污权、碳排放权交易制度比较 . 60 （三）用能权概念浅析 . 62 1、用能权概念的实质 . 62 2、用能权交易制度的表述方式 . 63 （四）用能权交易制度设计的环节及可选形式 . 64 1、用能权交易制度的模块与要素 . 64 2、关于对象界定的探讨 . 67 3、关于配额分配的探讨 . 69 4、关于履约机制的探讨 . 71 （五）用能权交易制度方案设计 . 73  V 1、几个用能权交易方案的设计 . 73 2、保障用能权交易制度顺利运行的措施 . 75 （六）地方用能权交易试点调研小结与启示 . 76 1、浙江用能权有偿使用和交易试点实践 . 76 2、四川、河南、福建三省用能权交易方案设计初步思路 . 77 3、四省试点方案比较及未来推进建议 . 78 4、启示和建议 . 79 六、支持全民节能行动计划的投融资创新 研究  . 81 （一）节能投融资的基本运作方式 . 81 （二）中国节能投融资的资金流分析 . 82 （三）节能投资融资各主要 渠道的优缺点分析 . 83 （四）“十三五”全民节能行动计划的投融资需求 . 87 （五）实施全民节能行动计划重点工程的投融资模式 . 87 1、全民节能行动商业模式分类 . 87 2、五个投融资商业模式设计案例 . 88 附件 1：  关于印发“十三五”全民节能行动计划的通知  . 106 附件 2:“十三五”全民节能行动计划  . 108  VI 表目录  表 5-1 不同地区用能权交易及节能量交易制度对比 . 57 表 5-2 国内水权交易的主要模式及做法 . 59 表 5-3 国内用 能权制度与碳交易制度特点比较 . 61 表 5-4 用能权制度涉及的不同层次市场 . 64 表 5-5 用能权交易制度的空间范围选择 . 67 表 5-6 配额的 无偿分配和有偿分配对比 . 70 表 5-7 用能权试点现阶段制度设计（思路）比较 . 78 表 6-1 各机构在节能投融资中的角色和作用 . 82 表 6-2 节能投融资资金来源和规模 . 83 表 6-3 企业或项目 筹资方式及其特点对比 . 85 表 6-4 “ 十三五 ” 实施全民节能行动计划重点工程的投资需求 . 87 表 6-5 全民节能行动计划重点工程中可能涉及到的商业模式 . 88 表 6-6 余热暖民项目融资风险及控制措施 . 92 表 6-7 电机系统能效提升项目融资风险及控制措施 . 95 表 6-8 城市公共照明 /隧道照明项目融资风险及控制措施 . 97 表 6-9 高校 /医院综合性节能改造项目融资风险及控制措施 . 101 表 6-10 新能源汽车充电设施项目融资风险及控制措施 . 104  VII 图目录  图 1-1 工业能源消费占全国一次能源消费的比重 . 7 图 1-2 2010 年 -2016 年环渤海动力煤（ 5500kcal）平均价格指数的变化 . 9 图 2-1 全民节能行动计划框架图 . 17 图 4-1 “ 十二五”节能 低碳行动和其他节能促进机制 . 39 图 4-2 从政策进展和政策效用角度对主要节能政策的评价 . 41 图 4-3 当前主要节能政策综合评价结果 . 42 图 4-4 “自主节能”的内涵 . 46 图 5-1 用能权交易制度的模 块 . 66 图 5-2 用能权制度中的关键要素 . 67 图 5-3 用能权制度标准方案中的关键要素 . 74 图  6-1 节能投融资基本运作框架 . 81 图  6-2 余热暖民项目融资设计案例 . 91 图  6-3 电机系统 能效提升项目融资设计案例 . 94 图  6-4 城市照明项目融资设计案例 . 97 图  6-5 高校 /医院节能综合改造项目融资设计案例 . 100 图  6-6 新能源汽车充电设施融资设计案例 . 103  1 全民节能行动计划研究报告  1 一、 近几年 中国能源消费和节能的新形势  “十二五”时期， 是中国经济发展逐步进入“新常态”的 重要转折 时期， 节能和提高能效为中国经济社会转型发展发挥了重要作用， 有力地推动了中国的 绿色、循环、低碳发展 和生态文明建设 。“十二五”后期 和“十三五”初期 ， 中国经济 “ 新常态 ” 的特点逐渐明朗，经济 增速 从 “ 高速 增长 ” 转变为 “ 中高速 增长 ” ， 第三产业比重迅速提高 ，能源需求增速 大幅 减缓， 工业能源消费比重显著下降。  随着经济发展的转型，以及全民深化改革工作的持续推进， 传统的节能管理思路 和管理 方法 很难适应新的需求， 节能工作出现了一些新问题 ，遇到了一些新障碍 。 在这个时期 编制 全民节能行动计划 ， 既 需要针对“十三五”时期经济社会发展 出现的新变化 、新特征， 有需要针对 新出现的 各种 问题和障碍， 力争在最大程度上确保文件的 针对性 和 可操作性 。  本章首先回顾了“十八大”以来节能和提高能效对中国经济社会发展的作用，再探讨了“十三五”时期能源经济发展 形势 ，最后指出了当前节能存在的新问题与新障碍，为 研究编制 全民节能行动计划提供 宏观 参考 。  （一）节能和提高能效对中国经济社会转型发展 发挥了重要作用  近五年来，中国着力推进节能和提高能效，为经济绿色转型提供了新动力，为能源提质增效赢得了新空间，为环境质量改善提供了新手段，为应对气候变化和全球能效合作提供了新亮点，不仅支撑了 中国 的生态文明建设，而且在讲好中国节能故事的同时，引领更多国家向实现联合国“ 2030 年全球可持续发展目标”迈进。  1、 经济发展对能源消耗依赖程度降低，可持续发展能力稳步增强  单位 GDP 能耗是一个国家进入工业化中期以后，衡量经济发展质量和效益的重要标志，也是评价一个国家可持续发展能力的重要指标。联合国在变革我们的世界： 2030 年可持续发 展议程中，提出到 2030 年全球提高能源效率的速度翻一番，作为联合国 2030 年能源可持续发展的三大目标之一，给予高度重视。近年来，随着 中国 经济发展进入“新常态”和节能增效工作持续深入， 中国 单位GDP 能耗稳步降低。 十八大以来（ 2011-2016 年 ） ， 中国 单位 GDP 能耗下降 20.9%， 2 下降幅度较上一个五年时期增加了 2.2 个百分点，经济增长对能源消耗的依赖程度逐渐下降，经济社会可持续发展的能力稳步增强。  2、 为经济发展注入绿色新动力，助推供给侧结构性改革  节能环保产业是“十三五”时期的战略性新兴产业之一，为 中国 经济发展带来新活力。 2011年 -2016年， 中国 节能环保产业从 2万亿元发展到 5万亿元以上，年均增速在 15%以上，是同期 中国 GDP 增速的两倍以上，为经济“稳增长”提供了有力的支撑。节能环保设备制造、节能和新能源汽车制造、节能环保服务等新兴产业快速发展，工业生产线和工业园区的绿色化改造步伐加快，绿色建筑、绿色建材推广力度加大，绿色能源应用范围越来越广，都为经济发展注入了新的活力。在传统的高耗能产业，节能和能源效率水平已经成为企业内在竞争力的重要标志，也是企业自身管理能力的重要表现。通过淘汰不符合国家强制性能效标 准的低效落后企业，激励企业向“能效领跑者”学习，钢铁、煤炭、水泥等行业的供给侧结构性改革得以扎实推进，产业整体素质稳步提升，在“稳增长”的基础上，经济“调结构”的工作取得实质性进展。  3、 缓解能源供需紧张，为能源系统提质增效赢得宝贵时机  2003 年 -2010 年期间， 中国 能源需求高速增长，煤炭、电力、汽油、柴油等供不应求，保障能源安全供应是当时的首要任务，提高能源服务品质、深化能源体制改革等任务则无暇顾及。 2011 年 -2016 年期间， 中国 年均能源消费增幅大幅下降，五年增幅不到上一个五年期间的一半，保障能源需求 的压力缓解，为 中国优化能源结构、提高能源服务品质、深化能源体制机制改革赢得了宝贵的腾挪空间。在党中央、国务院的推动下，能源生产和消费革命战略（ 2016-2030）得以制定，能源发展从以“保障供应”为主向以“提质增效”为主的新阶段，超低能耗建筑、电动汽车、工业余热供暖等能源高效清洁利用技术加快推广，天然气、可再生能源等清洁能源的比重迅速提高，电力体制改革重新扬起风帆，售电领域引入市场竞争机制，电力价格改革、天然气价格改革等重大改革方案呼之欲出，一系列有利于能源发展提质增效的重大决策得以扎实推进。  4、 减少污染物排放，以源头减量化助推环境质量改善  环境污染、改善环境质量，是近几年 中国 发展面临的突出问题。从 2014 年政府工作报告提出“向污染宣战”，到 2015 年 提出“打好环境治理攻坚战”，到 2016 年 提出加强“环境保护督察”，再到 2017 年提出“坚决打好蓝天保卫战”，环境治理的呼声越来越高，目标越来越精准。长期以来，政府在末端治理方面投入巨资，但边际投资递减的问题却越来越突出。 2016 年中国工程院完成的大 3 气污染防治行动计划中期评估报告指出，过去 13 年 中国 污染物减排主要依靠末端治理，即在重点行业通过“提 标改造”降低污染物排放。近年来，“末端治理”政策措施已几乎用到极致，但污染物减排潜力的 越来越小，治理污染的成本越来越高，个体排放达标但排放总量过大等问题越来越突出。工程院报告指出，下一阶段，环保政策 必须要从“末端治理”走向“前端治理”，通过加大节能力度、提高能源利用效率，从源头入手遏制污染物排放过快增长。有分析表明， 2011年 -2016 年期间， 中国 环比累计节能量 10.2 亿吨标准煤，相当于少排放二氧化硫 470 万吨、氮氧化物 500 万吨、烟尘和工业粉尘 410 万吨，节能工作的持续开展为 中国 控制污染物排放、改善环境质 量提供了有效支撑。  5、 推动全球绿色合作，彰显负责任大国新形象  近年来，绿色低碳已经成为全球发展的大势所趋。 2016 年 G20 峰会上， 20国首脑核准了中国发起制定的 G20中长期能效合作计划 G20能效引领计划，二十国集团就能效中长期合作的总体框架、主要目标、优先领域等取得高度共识，二十国集团表示将以此引领推动全球能效提高，在落实联合国 2030 年可持续发展议程中发挥领导作用。中国在国际能效合作伙伴计划组织中首次当选副主席国，在国际事物中的话语权和影响力明显加大。联合国环境署、国际能源署等国际机构和美国、德国等国政府主动与中国加强能效合作，共商推动全球能效提高大计。2017 年举行的一带一路论坛期间，联合国环境署执行主任埃里克索尔海姆认为习近平主席倡议建立的“一带一路”绿色发展国际联盟将成为发展绿色经济的典范，在绿色“一带一路”建设中，要将绿色能源、绿色交通和绿色金融有机结合，在给沿线国家带来经济效益的同时，也给沿线国家带来“绿色”。从全球应对气候变化方面看， 2016 年巴黎协定签署并生效后，最关键的问题就是如何落实。多项研究表明，节能和提高能效是当前和未来近中期应对气候变化的最主要途径，对 中国 而言，更是如此。 2011 年 -2016 年期间， 中国 通过节能减少二氧化碳 排放 21 亿吨，为遏制全球二氧化碳排放增长发挥了重要作用，彰显了负责任大国的形象。  （ 二 ）“十三五” 时期 能源 经济形势 展望  虽然过去五年 中国 节能和提高能效取得了一些成绩，但 究其原因 ，除了既有节能政策 发挥 了一定 作用 以外， 中国 经济进入“新常态” 的影响也相当大 。  未来几年， 随着 中国经济 更加 全面 、深入地 进入 “ 新常态 ”，各方对新的发展阶段、新的发展特征的认识将更加清晰 ， 新常态对能源消费和节能的 影响将 日益明显。   4 1、 经济增长速度保持中高速发展  前几年，随着中国经济发展速度从 2007年的 14%下降到 2010年的 10%左右，再下降到 2009 年的 7%左右，国内和国际社会对中国未来经济发展的前景出现了多种截然不同的判断。有的经济学家认为中国经济增长将 “硬着陆”， 持续下降到 3% 4%； 有的经济学家认为 中国经济增长将呈现“ V”型，先下降后强力反弹到 8%以上 ；有的经济学家认为中国经济发展将呈“ W”型，在高速、中速中波动前行 ；还有的经济学家认为 中国经济将进入“ L 型 ”， 即 从 “ 高速