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完善 中国流动人口 参保机制 张盈华 国际劳工组织中国和蒙古局 欧盟 Partnership Instrument (PI) 支持的研究项目 EU-China Dialogue on Migration and Mobility Support Project 支持中欧人员往来和移民领域对话项目完善中国流动人口参保机制 张 盈华版权 国际劳工组织和国际移民组织 2019 年第一次出版 国际劳工局出版物享有 世界版权公约 第二项议定书中规定的版权。未经允许， 在标 明来源的情况下可以复制部分内容。如需调整，复制或翻译，应向国际劳工 局出版部门（版 权和许可）申请复制权和翻译许可，地址：International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland，或发邮件至：rightsilo。国际劳工局 欢迎此类申请。 已在复制权组织注册的图书馆、机构及其他用户可根据许可复制。请访问复制权 组织国际联盟网站 ifrro 获取本国复制权组织相关信息。 ILO ISSN: 978-92-2-133676-1 (web pdf) IOM ISSN: 978-92-9068-793-1 国际劳工局出版物使用的名称符合联合国惯例， 其内容不代表国际劳工局或国际 移民组织对任何国家的法律地位、区域或领土及其当局、或边界划定发表意见。 署名文章、研究报告和其它文稿，文责由作者自负，出版发行并不代表国际劳工 局或国际移民组织认可其观点。 提及的企业和商业产品及过程不意味其得到国际劳工局或国际移民组织的认可， 而未提及的企业和商业产品及过程也并非不被认可。 有关国际劳工局出版物和数字产品的信息可以从以下网站获得： ilo/publns。 国际移民组织坚信这一原则，人道和有序的移徙对移民和社会都有利。作为一个 政府间国际机构，国际移民组织与其国际社会的伙伴一起携手合作，共同应对移 徙领域操作层面的挑战， 促进对移民问题的理解， 通过移徙促进社会和经济发展， 维护移民的尊严和福祉。 本出版物由欧盟赞助， 在“支持中欧人员往来和移民领域对话项目”的支持下完 成。报告中阐述的见解仅代表作者看法，并不代表国际劳工局、国际移民组织或 欧盟的观点。 在中国印刷iii 目录 致谢 . iv 摘要. v 1. 引言. 1 1.1 概念界定 . 2 1.2 报告重点 . 2 1.3 中国社会保险制度框架 . 3 2. 流动人口的流向. 4 2.1 人口的主要流向和原因 . 4 2.2 农民工 . 7 3. 流动人口的社会保障. 8 4. 流动人口参保的主要障碍. 8 4.1 社保关系的转移接续 . 8 4.2 农民工面临的现实困难 . 9 4.3 户籍限制 . 10 4.4 基金统筹层次低 . 10 4.5 统筹地区之间信息系统衔接不畅 . 11 5. 便携性：案例分析与国外经验. 12 5.1 案例分析：江西省 . 13 5.2 欧盟成员国之间的社保协调机制 . 15 6. 政策建议. 17 参考文献. 19 表格 表格1 城镇职工五项社会保险的参保情况（截止 2017年底） . 3 表格2 城乡居民两项社会保险的参保情况（截止 2017年底） . 4 表格3 2010年跨省流入和跨省流出人口最多的五个省份（百万人）. 5 表格4 2010 年各种原因跨省流动的人口数（百万人）. 6 表格5 2017 年外出农民工的人数及其流向. 7 表格6 2017 年农民工参加城镇职工社会保障的情况. 8 表格7 2010 年江西省跨省流动人口的流向（人）. 13 表格8 江西省基本养老保险关系转入和转出人次数和基金额 （2010年至2018年 9月） . 14 图表 图表1 中国的五级行政区划 . 2 图表2 2010 年各地流入和流出人口规模（万人）. 5 图表3 五大流出地和流入地 . 6 图表4 江西省流动人口的主要流向 . 14 iv 致谢 本文获益于以下人士的帮助和支持：国际劳工组织中国和蒙古局局长 Claire Courteille-Mulder、国际劳工组织亚太局社会保障高级专家 Nuno Meira Simoes da Cunha、国际劳工组织中国和蒙古局项目官员李清宜、中国 社会科学院社会发展战略研究院研究员房连泉。特别感谢支持中欧人员往来 和移民领域对话项目发起本研究项目。 v 摘要 中国的流动人口尤其农民工面临着社会保障关系转移接续的问题，包括 四个方面：第一，社会保障基金统筹层次低，造成流动人口社保基金难以转 移； 第二，社保经办能力尚不足，难以应对大量流动人口社会关系转移接续 的要求；第三，户籍限制使流动人口无法在工作地加入城乡居民社会保险； 第四，不同地区之间信息系统不兼容阻碍了社保关系转移接续。江西省的案 例证实了上述分析。 本报告借鉴了欧盟成员国社会保障协调机制的经验，提出建议：一是推 进基本养老保险基金全国统筹，二是取消流动人口在工作地加入城乡居民社 会保险的户籍限制，三是完善社会保障信息系统，四是提高社会保障关系转 移接续的效率。 关于 作者 张盈华 ，中国社会科学院副研究员 ， 从事社会保障研究。 1 1. 引言 流动人口是指在一国内或国家之间迁移的人口。2015 年全球境内流动人 口相当于跨国流动人口的 3 倍（IOM，2017）。本报告聚焦中国境内流动人口 的社会保障。为简便起见，本报告的“流动”仅指境内流动，“流动人口” 仅指境内流动人口，“流动就业者”仅指境内流动的就业群体。 中国有庞大的流动人口。自上世纪 80 年代以来，中国境内流动人口不断 增加，主要流向是从农村向城市、从中西部地区向东部地区。这些流动人口 既包括就业群体，也包括非就业群体，就业群体中以跨乡镇流动的农民工为 主体。 按照中国国家统计局的统计， 截至2017年末， 中国有2.87 亿农民工， 他们是流动人口中的就业主体，占全国总人口的 20.6%；其中，外出农民工 1.72 亿人，占全国就业人口的 22.1%。流动人口尤其是农民工数量的增加， 不仅提高了中国的城镇化率，而且为流入地输入大量劳动力，成为促进流入 地经济发展的重要力量。 流动人口的社会保障受以下三个因素的影响：一是城镇职工和城乡居民 的社会保障制度不同，二是社保基金由地方政府管理，三是城乡居民只能在 户籍所在地参加城乡居民社会保障制度。因此，劳动者在不同职业或不同地 区之间迁移时会面临社保关系转移接续问题。近年来，中国政府采取一系列 政策措施改善流动人口的社会保障，例如 2009 年发布了城镇企业职工基本 养老保险关系转移接续暂行办法。但是由于流动人口规模大、社保制度复 杂以及地区之间经济发展差距大，建立一套完全适应劳动力流动的社保制度 尚需时日。 流动人口社保权益关乎经济和社会发展。完善流动人口社会保障制度、 保障流动人口基本权益，既是中国政府保障社会公平、促进社会包容和减贫 的要求， 也是国际劳工组织以权利为基础、 强调平等的社会保护理念的要求。 中国正处于城镇化和工业化发展进程中，尤其是在人口老龄化背景下，消除 劳动力流动屏障对经济和社会发展至关重要。 完善流动人口社会保障可使就 业者得到体面的工作，也有助于统一劳动力市场的发展。 本报告分析了中国流动人口尤其是农民工面临的社会保障问题，并提出 了相关政策建议。分析的出发点是基于相关国际劳工标准的普惠性和以权利 为基础的社会保障原则， 这些标准来自于 1952 年 “社会保障 （最低标准公约） （102 号）”、2012 年“社会保障最低标准建议书（202 号）”和 1962 年“本 国人与外国人社会保障同等待遇公约（118 号）”。这项研究是在“支持中欧 人员往来和移民领域对话项目”的框架下进行，有助于推动实现可持续发展 目标（SDGs），特别是在以下方面： SDG1.3：向包括最底层在内的全体国民实施适合本国的社会保障制度，2 到2030 年实现广泛覆盖穷人和弱势群体； SDG8.8：保护劳工权利，推动为所有工人，包括移民工人，特别是女性 移民和没有稳定工作的人创造安全和有保障的工作环境；和 SDG10.4: 采取政策，特别是财政、薪资和社会保障政策，逐步实现更大 的平等。 1.1 概念界定 以下在文中出现的概念在本文中的定义如下： 流动人口。本报告中“流动人口”均指境内流动人口，其居住地与户口 登记地所在的乡镇街道（属于乡级行政区划）不一致且离开户口登记地半年 及以上，即“人户分离”人口，但不包含在市辖区内不同乡镇之间流动的人 户分离人口。“市辖区”是自上而下的第四级行政区划，全国共有 962 个市 辖区。 图表1 中国的五级行政区划 农民工。 “农民工”是指户籍仍在农村，但从事非农产业或外出从业 6 个 月及以上的劳动者，包括本地农民工和外出农民工。 本地农民工。“本地农民工”是指在户籍所在乡镇以内就业的农民工。 外出农民工。“外出农民工”是指在户籍所在乡镇以外就业的农民工。 社保基金统筹地区。中国社会保障基金由地方政府管理，每项社会保障 基金的行政管理辖区即为该项社保基金的“统筹地区”。例如，由省级政府 管理称为“省级统筹”即每一个省为一个统筹地区，由市级政府管理称为“市 级统筹”即每一个市为一个统筹地区。 1.2 报告重点 本报告的重点研究人群是农民工。农民工是中国流动人口的就业主体， 这个群体的参保问题几乎涵盖了流动人口参保的所有问题。 中央 省级 个 地级 个 县级 个，其中市辖区 个 乡级 个 3 本报告的重点研究内容是基本养老保险关系转移接续。基本养老保险不 仅涉及社保关系的转移接续，而且涉及社会保障基金的转入和转出，还涉及 既得权益的累加问题，转移接续问题比其他社保险种更复杂，是本报告的研 究重点。 其他社保险种的便携性相对简单一些，主要涉及社保关系注册地与风险 发生地不一致的问题。其他社会保险会在本报告中略有提及。 1.3 中国社会保险制度框架 中国的社会保险体系包括面向城镇职工的五项社会保险和面向城乡居民 的两项社会保险，其中城镇职工社会保险与就业关联，属于缴费型制度，城 乡居民社会保险覆盖无就业群体，由个人缴费和财政补助筹资，且以财政补 助为主。面向城镇职工的五项社会保险是强制性的，以基本养老保险为例， 基本养老保险由用人单位和职工共同缴费，无雇工的个体工商户、未在用人 单位参加基本养老保险的非全日制从业人员 1 以及其他灵活就业人员可以参 加基本养老保险，但须由个人全部缴纳基本养老保险费。如表 1 所示，农民 工参加城镇职工社会保险的比例并不高，其原因有多个，其中一个原因是很 多农民工在非正规经济部门从业，签订劳动合同的比例较低，因此参加社会 保险的比例不高。2016 年，35.1%的农民工与雇主或单位签订了劳动合同(国 家统计局，2017)。非正规就业的农民工可以自愿加入城镇职工社会保险或城 乡居民社会保险，实际上大多数农民工选择的是后者。导致农民工加入五项 社会保险比例较低的另一个原因是在不同地区之间流动时其社会保险关系转 移接续较为困难。 表格1 城镇职工五项社会保险的参保情况（截止 2017 年底） 社会保险项目 参保人数 （百万） 占城镇就业 人口比例 农民工参保 人数（百万） 占农民工总 人数比例 城镇职工基本养老保险 292.68 69 62.02 22 城镇职工基本医疗保险 222.88 52 62.25 22 失业保险 187.84 44 48.97 17 工伤保险 227.24 54 78.07 27 生育保险 193.00 45 n.a. n.a. 资 料 来 源 ： 国 家 统 计 局.2017. 2017 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 统 计 公 报 ； 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部.2017. 2017 年人 力资源和 社会保 障事业 发展统 计公报 。 1 劳动合同法对非全日制从业人员的界定是以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时 间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式。 4 表格2 城乡居民两项社会保险的参保情况（截止 2017 年底） 社会保险项目 参保人数（百万） 城乡居民基本养老保险 512.55（包括 159.98领取待遇人数） 城乡居民基本医疗保险 873.59 资 料来源 ：国家 统计局.2017. 2017 年国 民经济 和社会发 展统计 公报。 2. 流动人口的流向 自上世纪70 年代末中国实行改革开放以来， 中国城市建设和工业部门发 展迅速，大批农村富余劳动力流入城市就业，而且，东南部沿海城市的经济 增长速度更快，成为流动人口的聚集地。 2.1 人口的主要流向和原因 2流动人口主要从经济欠发达地区流向经济发达地区。根据第六次人口普 查，2010 年，中国跨省流动人口共 8587.6 万，其中五大流入省份依次是广 东、浙江、上海、北京和江苏，合计流入 5672 万人、占全国跨省流动人口总 数的66%；五大流出省份依次是安徽、四川、河南、湖南和湖北，合计流出占 全国跨省流出人口总数的 47%。 上述五大人口流入省份是中国最富裕的地区， 2016年人均GDP超过88800 元（约合 12700 美元），五大人口流出省份均是人口大省、经济中等水平且 与发达地区比邻，其人均GDP 为44150 元（约合 6300 美元）。流入省份的人 均GDP 是流出省份的 2倍，显示劳动力由“收入洼地”向“收入高地”流动。 2 数据来源是第六次人口普查和作者的计算。 5 图表2 2010 年各地流入和流出人口规模（万人） 资 料来源 ：第六 次人口普 查数据 及作者 的计算 。 表格3 2010 年跨省流入和跨省流出人口最多的五个省份（百万人） 地区 流入 人数 总计 五大来源地 地区 流出 人数 总计 五大目的地 地区 人数 占比 地区 人数 占比 全国 85.87 安徽、四川、 河南、湖南、 湖北 56.72 66% 全国 85.87 北京、上海、 江苏、浙江、 广东 40.27 47% 北京 7.04 河北、河南、 安徽、山东、 黑龙江 3.97 56% 安徽 9.62 上海、江苏、 浙江、广东、 北京 8.34 87% 上海 6.00 安徽、江苏、 河南、四川、 江西 8.98 67% 河南 8.63 广东、浙江、 江苏、北京、 上海 5.77 67% 江苏 5.05 安徽、河南、 四川、山东、 湖北 7.38 68% 湖南 7.23 浙江、广东、 福建、上海、 江苏 6.02 83% 浙江 7.78 安徽、江西、 贵州、四川、 河南 11.82 66% 湖北 5.89 广东、浙江、 上海、江苏、 福建 4.38 74% 广东 14.97 湖南、广西、 四川、湖北、 江西 21.50 70% 四川 8.91 广东、浙江、 福建、江苏、 上海 5.94 67% 资料来 源：第 六次人 口普查 数据及 作者的 计算。 -1000 -500 0 500 1000 1500 2000 -1000 -500 0 500 1000 1500 2000 辽 宁 北 京 天 津 河 北 山 东 上 海 江 苏 浙 江 福 建 广 东 广 西 海 南 山 西 内蒙古 吉 林 黑龙江 安 徽 江 西 河 南 湖 北 湖 南 重 庆 四 川 贵 州 云 南 西 藏 陕 西 甘 肃 青 海 宁 夏 新 疆 流入人口 流出人口 净流入人口6 图表3 五大流出地和流入地 五大流入地的人口来源 五大流出地的人口流向 资料 来源： 第六次 人口普查 数据及 作者的 计算。 在跨省流动中，务工经商是最主要的原因。2010 年，在全部跨省流动人 口中， 因务工经商跨省流动的人口共6413万人， 占全国跨省流动人口的75%。 中国有户籍管理制度，很多务工经商的流动人口并没有将户籍迁入流入地。 按照现行规定，城乡居民社会保障只能在户籍地参保，因此，未迁入户籍的 流动人口不能参加流入地的城乡居民社会保障，但可以（作为受雇就业者或 自雇就业者）参加城镇职工社会保障。 除了务工经商，以工作调动、随迁家属和婚姻嫁娶等原因跨省流动的人 口共1230 万人，占全国跨省流动人口的 14%，这些人中大部分可在一段时间 后逐步取得流入地的户籍，可以参加流入地的城乡居民社会保障；此外，学 习培训、投亲靠友、拆迁搬家以及其他等原因跨省流动人口大约 945 万人、 占全国跨省流动人口的 11%，这些人大多既没有迁入户籍，也没有在流入地 就业，因此很难参加流入地的城镇职工社会保障，也不具备资格参加流入地 的城镇居民社会保障。 表格4 2010 年各种原因跨省流动的人口数（百万人） 原因 合计 务工 经商 工作 调动 随迁 家属 婚姻 嫁娶 学习 培训 投亲 靠友 拆迁 搬家 其他 人数 85.88 64.13 2.13 7.97 2.20 3.78 2.80 0.74 2.13 资 料来源 ：第六 次人口 普查数 据及作 者的计 算。 7 2.2 农民工 3农民工的流动分为三个阶段： 第一阶段是上世纪80年代初至80年代末， 一些农村劳动力脱离农业劳动， 就近转入当地企业就业， 跨省流动人口很少。 第二阶段是 20 世纪 90 年代初到 21 世纪初，农民工人数已经由第一阶段的 2000 多万增长至超过 1亿，跨省流动人口不断增加并向东部沿海地区聚集的 趋势明显。第三阶段是 21世纪初以来，农民工人数增速放缓，尤其是外出农 民工增速缓于本地农民工，第一代农民工（即上世纪 90 年代外出就业的农民 工，他们下一代被视为“第二代农民工”）“返乡”（回到户籍所在地）的 迹象明显。 2017 年，全国外出农民工 17185 万人、占农民工（包括外出农民工和本 地农民工）总人数的 60%，其中跨省流动的外出农民工 7675 万人，中部跨省 流动的人口比例最高、占中部地区流动人口的 61.3%，东部跨省流动人口比 例最低、占东部地区流动人口的 17.5%。所以，跨省流动人口主要是从中西部 地区流向东部地区。因此，中西部地区与东部地区之间社会保障关系的转移 接续是流动人口社保转移接续的主要内容。 2017 年共有 13710 万农民工居住在城镇，相当于城镇就业人口的 32%。 他们是制造业、建筑业、运输业、住宿和服务业等劳动密集型产业的重要劳 动力。这些行业就业流动性强，是农民工参加城镇职工社会保障比例较低的 重要原因。 表格 5 2017年外出农民工的人数及其流向 人数（百万人） 比例（%） 合计 跨省流动 省内流动 合计 跨省流动 省内流动 合计 171.85 76.75 95.10 100.0 44.7 55.3 东部地区 47.14 8.26 38.88 100.0 17.5 82.5 中部地区 63.92 39.18 24.74 100.0 61.3 38.7 西部地区 54.70 27.87 26.83 100.0 51.0 49.0 东北地区 6.09 1.44 4.65 100.0 23.6 76.4 注 ： 东 部地区 包括北 京 、 天津 、 河 北、 上海 、 江 苏、 浙江、 福建 、 山 东 、 广东 、 海南 10 个省 （市 ） ， 中 部地区 包括山 西、安 徽、江 西、河 南、湖 北、湖 南 6 省 ，西部 地区包 括内蒙 古、 广西、 重庆 、 四 川、 贵 州、 云南 、 西藏、 陕 西、 甘 肃、 青海 、 宁夏、 新 疆 12 个省 （自治 区） ， 东 北地区 包括辽 宁 、吉林 、黑龙 江 3 个 省。 资 料来源 ：国家 统计局.2017. 2017 年农 民工监 测调查报 告。 3 这一部分的数据来自 年农民工监测调查报告以及作者的计算。 8 3. 流动人口的社会保障 2017 年，有 48.8%的农民工从事制造业和建筑业，36.4%从事批发和零售 业、仓储运输业、住宿餐饮业和居民服务业。这些都是劳动密集型产业，工 作流动性强，平均就业时间短。国家统计局监测数据显示，农民工全年工作 时间平均为10个月，每年春节前后是农民工更换工作的密集期。 2017 年，农民工参加城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、 失业保险、工伤保险的比例分别只有 22%、22%、17%和27%。农民工参加城镇 职工社会保障的比例低于全部城镇就业人员的参保率（见表 6）。农民工参 保率低，有三个影响因素：一是许多农民工在非正式部门就业，劳动合同的 签约率低，根据国家统计局数据，2016 年只有 35.1%的农民工签订了劳动合 同 （国家统计局，2017）；二是参保意识不强，许多农民工更愿意雇主支付 更高工资而不是为社会保险缴费；三是社会保障关系转移接续不顺畅，手续 繁琐，农民工社保转移接续的时间和精力成本高。 农民工参加工伤保险的比例高于其他社会保险项目，这是因为他们主要 从事制造业和建筑业等工伤风险相对较高的工作。由于工伤风险相对高、发 生工伤后的赔偿费用相对大，因此雇主有更强意愿参加工伤保险。 表格6 2017 年农民工参加城镇职工社会保障的情况 城镇职工参保 人数（百万人） 城镇就业人员 参保率（ ） 农民工参保 人数（百万人） 农民工参保 率（ ） 基本养老保险 292.68 69 62.02 22 基本医疗保障 222.89 52 62.25 22 失业保险 187.84 44 48.97 17 工伤保障 227.24 54 78.07 27 生育保障 193.00 45 - - 资料 来源： 人力资 源和社会 保障部 ，2017 年度 人力资 源和社 会保障 事业发 展统计 公报 。 4. 流动人口参保的主要障碍 4.1 社保关系的转移接续 中国的社保制度（城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失 业保险、工伤保险、生育保险、城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗9 保险）参保合计超过25亿人次 4 ，而截至 2017年底，提供社保经办服务的在 编人员全国也不到 20 万人，人员负荷重，难以充分满足流动人口社会保障关 系转移接续的需求。 不同统筹地区之间的社会保障信息管理系统还不能完全实现有效对接。 社会保障参保登记信息系统是各地政府自行开发，并没有统一的格式，一些 经济欠发达地区因信息设施落后，还不能实现流动人口参保登记信息的网上 传输。尽管规定时限是45天，但有的地方很难按时办结。每年数以千万计的 流动人口如果要办理社会保障关系转移接续，无论是流入地还是流出地，其 经办工作量都是巨大的。 不同社会保障制度之间的转移接续同样受制于社保管理部门的经办能 力。 在实践中， 一些基层政府的社保经办还停留在手工录入和纸质传输阶段， 如果流动人口规模大、流动时间集中（例如春节后是农民工更换工作的密集 期），社保转移接续的经办时间就会被大大拉长。 在中国的城镇职工基本养老保险全部参保人中，只有80%的在职职工实 际缴费，其余20%的参保职工没有缴费。这是因为，当参保人转换工作时，由 于社会保障关系无法及时转移，参保人员在原参保登记地没有注销的情况下 在新工作地重新参保登记，两地均将其统计参保人数，但实际上此人只在流 入地缴费。 4.2 农民工面临的现实困难 根据1999年颁布的失业保险条例，农民工劳动合同期满未续订或者 提前解除劳动合同的，由失业保险基金为其支付一次性生活补助金，一般最 高为当地2个月的失业保险金。按照规定，失业保险参保缴费满1-5年的可以 最长领取12个月失业保险金，缴费5-10年的最长领取18个月，缴费满10年的 最长领取24个月。但是，农民工每次转换工作（劳动合同期满未续订或者提 前解除劳动合同）时，已经参保缴费的年限就中断了。这样，他们就会失去 领取更长期限失业保险金的机会。 流动人口工作流动性强， 尽管参加了城镇职工社会保障， 但因为 “短视” 会选择终止参保，因为这样他们可以提取城镇职工基本养老保险的个人账户 资金。流动人口终止参保时，如果其在城镇职工基本养老保险制度中缴费不 足15年，那么退休后没有资格按月领取养老金；如果其在城镇职工基本医疗 保障缴费不足一定年限（男性25年、女性20年，有些地区规定男性30年、女 性25年），会失去“退休后免缴费”的资格 5 。社会保障关系转移接续不畅， 4 一个职工加入了城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险按照 参保 人次计算。 5 如果累计缴费已满足规定年限，参加城镇职工基本医疗保险的退休人员可以免于缴费。 10 使累计达到15年缴费时间更加困难，这会加剧流动人口终止参保的问题。 流动人口从城镇职工基本养老保险转入城乡居民基本养老保险时，可能 会损失一部分社会保障待遇。这是因为按照现行规定，当流动人口从城镇职 工基本养老保险转入城乡居民基本养老保险时，只能转入个人全部缴费（包 括利息），企业缴费不能转入。 4.3 户籍限制 上世纪80年代中期，农村户籍人口进城落户的限制被放松，中国开启城 镇化，1984-1994年常住人口（在当地居住6个月以上即为常住人口）城镇化 率由23.01%提高至28.51%；1995年中国政府出台鼓励小城镇发展的政策，更 多农村户籍人口进入小城镇居住，常住人口城镇化率稳步提高，到2017年达 到58.52%。不过，并不是所有进入城镇居住的人都拥有当地户籍，实际上， 2017年中国户籍人口的城镇化率是42.35%，比常住人口城镇化率低16个百分 点。 流动人口只能在户籍所在地参加城乡居民基本养老保险或城乡居民基 本医疗保险。这种户籍制度限制了流动人口在工作地参保，也不利于劳动力 自由流动。 4.4 基金统筹层次低 按照2009年人力资源和社会保障部的政策：参加城镇职工基本养老保险 的流动人口在跨统筹地区流动时，其个人缴费及其利息全部转入流入地，但 是企业缴费部分只有60%转入流入地 6 ；最后一个缴费满10年的流入地为流动 人口基本养老保险的“待遇领取地”，如果流动人口在各个工作地缴费都未 满10年，其户籍地被指定为“待遇领取地”。 中国的各项社会保障基金均由地方政府管理，除个别省份的城镇职工基 本养老保险基金和基本医疗保障基金由省级政府管理以外，大多数省份的社 会保障基金由地级政府管理，城乡居民基本养老保险基金和城乡居民基本医 疗保障基金主要由县（区）级政府管理。中国大陆共有334个地级政府、2851 个县（区）级政府。每一个基金管理的行政辖区就是这个基金的统筹地区， 基金管理呈现“碎片化”特征。 假设一个人是黑龙江省通河县的农村户籍人口，他在辽宁省工作并参加 辽宁省城镇职工基本养老保险， 5年后转入北京工作后参加北京市城镇职工基 6 企业在城镇职工基本养老保险中的缴费比例为职工工资的 左右，当流动人口从一个统筹地区转移至 另一个统筹地区，流出地将企业缴费的职工工资的 中的 转移至流入地，企业缴费的剩余 留在 了流出地。 11 本养老保险。在退休计算养老金时分两种情况： 情况A：如果在北京缴费已满10年，那么他可在北京办理退休，北京是他 的“待遇领取地”，可按照北京市的养老保险计发办法领取养老金。由于此 人在办理社会保障关系转移接续时转入的资金不是其在流出地参保时的企业 全部缴费，但北京市要为其发放全额养老金，差额部分要由北京市（待遇领 取地）的基本养老保险统筹基金来弥补。 情况B： 如果在北京缴费未满10年， 而且在其他工作地缴费都未满10年， 那么他的“待遇领取地”就是户籍地，在本例中是黑龙江省通河县。在退休 计算养老金时又分为两种情况： 情况B1：此人在通河县参加城镇职工基本养老保险并符合累计缴费满15 年的条件，那么在退休时可按照城镇职工基本养老保险的制度规定领取养老 金； 情况B2：此人在通河县参加城乡居民基本养老保险，其在流出地参加城 镇职工基本养老保险的个人缴费（连同利息）转入通河县城乡居民基本养老 保险，在达到领取年龄时，可按照通河县的城乡居民基本养老保险待遇标准 领取养老金。 情况B1与情况A相似， 待遇领取地只接收了一部分企业缴费， 却要发放全 额的、终生的养老金，因此会“亏损”，相反，对流出地来说就是“获益”， 因为流出地只将企业缴费的60%转出，流出地的净收益是企业缴费的40%以及 全部缴费的利息。 情况B2在现实中较少发生。因为城乡居民基本养老保险的待遇水平远远 低于城镇职工基本养老保险，流动人口由城镇职工基本养老保险转入城乡居 民家基本养老保险的动机不强。实践中，流动人口会选择在流出地中断参保 或者退出参保。中断参保期间其在流出地的城镇职工基本养老保险关系“冻 结”；退出参保时可以一次性提取个人账户储存额，提取后将失去在流出地 获得的养老金权益。 可见，无论是工作地还是户籍地，一旦被确定为“待遇领取地”，不仅 只能得到流出地部分划转的养老保险缴费，而且还要为流动人口发放全额待 遇（尤其是要发放终生养老金），这对“待遇确定地”是很不利的。 4.5 统筹地区之间信息系统衔接不畅 基本养老保险。为了提高工作效率，人力资源和社会保障部开发了“基 本养老保险关系转移接续信息平台”。但在实际操作中，一方面，由于各地 自行开发的社会保障管理信息系统在数据格式、 内容设置等各有不同， 与 “基 本养老保险关系转移接续信息平台”的对接时间不同步，致使这个平台的效12 率受到影响；另一方面，一些经济欠发达的基层政府无力建设信息系统或者 设备陈旧，流动人口的基本养老保险关系在这些地区转入或转出时，无法利 用“基本养老保险关系转移接续信息平台”，经办机构只能继续采用手工录 入参保信息并进行纸质传递。 基本医疗保障（包括生育保障）。如果流动人口的参保登记地与就业工 作地不一致，因疾病住院时，需要先自行垫付医疗费用，在出院后携带各类 费用收据到参保登记地报销。2017年，人力资源和社会保障部启动跨省异地 就医直接结算，9月启用“全国异地就医直接结算系统”，通过该系统，符合 条件的流动人口在定点医院就医后可实时结算医疗费用。截至2018年9月底， 跨省异地就医的定点医院共有13995家，跨省异地就医直接结算累计106.3万 人次。由于系统建立时间不长，接入系统的定点医院还不多，全面实现全国 异地就医直接结算尚需时日。 失业保险。失业保险的最低缴费年限是1年，缴满10年的人最多可领取24 个月的失业保险金。如果参保人在流出地缴费不满1年，在流入地参保后，可 通过两地之间信息系统传送参保记录， 转移接续后两地的缴费年限可以累加。 但是，在两地信息传送中面临着与基本养老保险关系转移接续同样的问题。 此外，如果领取失业保险金期间参保人在其他地区重新就业，理应终止领取 失业保险金，但由于两地之间信息沟通不畅，可能出现参保人在流入地重新 就业并参保，而在流出地仍继续领取失业保险金的问题。 工伤保险。 参保人在工作期间受伤后， 需要在参保登记地进行工伤鉴定， 符合条件后方能享受工伤保险待遇。如果流动人口在参保登记地之外工作， 发生工伤风险后无法及时回到参保登记地申请鉴定，一般的做法是，在工作 地指定医院就医和鉴定，在规定时间内携带鉴定结果回到参保登记地申请工 伤保险待遇。但在实践中，由于参保登记地的管理部门无法到工作地的现场 实施监督， 因此无法辨识参保人是否符合工伤条件， 由此引发的诉讼并不少。 这显然是参保登记地与工作地鉴定部门之间信息沟通不畅、鉴定技术不统一 等原因造成的。 5. 便携性：案例分析与国外经验流动人口参保受影响较大的是经济欠发达地区和流动性较强的特殊职业。 从中西部地区流向东部地区的流动人口数量庞大，亟需解决社保关系转移接 续即“便携性”问题。 中西部地区城镇流出人口中有52%跨省流动，农村流出人口有63%跨省流 动，而东部地区的城镇和农村流出人口跨省的均只有25%。从全国来看，城镇 流出人口有39%跨省， 农村有44.3%跨省 （国家卫生和计划生育委员会， 2017 ）。