《巴黎协定》背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战.pdf

一带一路绿色发展研究项目 ( 简称绿色 带路项目 ) 绿色发展是“一带一路”的重要内涵，目的是保护公众 健康，保护环境，应对气候变化，支持社会和经济的可持续、 绿色低碳和包容性发展。NRDC 自 2016 年启动了一带一路绿色 发展研究项目（简称绿色带路项目），研究和制定中国与“一 带一路”国家在相关重点行业产能合作中的低碳发展方案、 政策措施、实施路径和相关机制；建立绿色金融产能合作中 的投资机制，分享中国有关行业低碳绿色的技术和经验，促 进“一带一路”沿线国家绿色发展和应对气候变化目标的实 现；并作为发起机构之一建立了“一带一路绿色发展平台”， 促进“一带一路”绿色发展研究和信息的分享。合作伙伴包 括各有关行业国家核心智库、行业协会、大学等。 自然资源保护协会（NRDC）是一家国际公益环保组织。 NRDC 拥有 500 多名员工，以科学、法律、政策方面的专家为 主力；以及约 300 万会员及支持者。自 1970 年成立以来， NRDC 一直在为保护自然资源、生态环境及公众健康而进行不 懈努力。NRDC 在美国、中国、印度、加拿大、墨西哥、智 利、哥斯达黎加、欧盟等国家及地区开展工作，并在中国的 北京、美国的纽约、华盛顿、芝加哥、洛杉矶、旧金山以及 蒙大拿州的波兹曼等地有常设办公室。请登录网站了解更多 详情 nrdc/。 绿色带路项目系列报告 “一带一路” 重点区域 （国家） 环境影响评价体系研究报告 “一带一路”可再生能源发展合作路径及其促进机制研究 东盟国家可再生能源发展规划及重点案例国研究 中国高耗能行业“一带一路”绿色产能合作发展报告 “一带一路”电力综合资源规划研究 中国对外援助综合管理机构改革研究 中国能源气候管理机构改革研究 更多信息和报告下载，请访问： nrdc/work?cid=92&cook=2 煤控研究项目系列报告 水泥行业“十三五”煤控中期评估及后期展望 “十三五”时期重点部门煤控中期评估及后期展望 钢铁行业“十三五”煤控中期评估与后期展望 “十三五”电力煤控中期评估与后期展望 中国煤控项目 “十三五” 中期评估与后期展望研究报告 中国散煤综合治理调研报告 2018 中国大气污染防治回顾与展望报告 2018 中国现代煤化工的煤控实施与产业发展 煤炭行业继续深化供给侧结构性改革 供给侧结构性改革背景下如何实现煤炭行业的公正转型 气候变化风险及碳社会成本研究报告 中国实现全球 1.5目标下的能源排放情景研究 钢铁行业供给侧结构性改革 推进水泥行业转型升级，实现绿色低碳发展 深化供给侧改革，助推实现部门积极煤控目标 建筑领域煤炭消费控制潜力及实施路径研究 持续推进电力改革 提高可再生能源消纳执行报告 中国散煤综合治理调研报告 2017 钢铁行业煤炭消费总量控制方案和政策研究 水泥行业煤控战略（计划）实施研究 中国散煤治理调研报告 2017 中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究 城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告 “去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究 “十三五”电力行业控煤政策研究 煤化工产业煤炭消费量控制及其政策研究执行报告 建言 “十三五” 中国煤炭消费总量控制规划研究报告 行业部门煤炭消费总量控制研究 煤炭消费总量控制目标的协同效应 城市煤炭总量控制方案政策和案例研究 省域温室气体总量控制与煤炭总量控制相互作用分析 碳排放控制与煤炭消费总量控制的约束及相互影响 建筑领域煤炭（电力）消费总量控制研究 基于煤炭消费总量控制的煤炭行业可持续发展研究 中国能源转型和煤炭消费总量控制下的金融政策研究 煤炭消费减量化对公众健康的影响和可避免成本 煤炭消费总量控制的就业影响 煤炭消费总量控制的财税政策研究 水泥行业煤炭消费总量控制方案及政策研究 电力行业煤炭消费总量控制方案和政策研究 未完待续，请见封三3 巴黎协定背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战 巴黎协定背景下“一带一路” 电力投资的机遇与挑战 以越南、印度尼西亚与巴基斯坦为例 Opportunities and Challenges of Belt and Road Overseas Investment in the Power Sector under the Paris Agreement Vietnam, Indonesia and Pakistan 执行报告 Executive Report 课题单位 创绿研究院 创绿研究院是一个扎根本土、放眼全球的中国环境公益机构。 我们致力于全球视野下的分析和研究， 促进利益相关者的跨界对话与参与， 推动气候与环境友好的公共政策的制定和执行，助力中国向着可持续的、 公平的、富有气候韧性的方向转型，降低全球生态足迹。 （ghub) 2019 年 6 月一带一路绿色发展研究项目 4 首字母缩略词 APEC Asia-Pacific Economic Cooperation 亚洲太平洋经济合作组织 BRI The Belt and Road Initiative “一带一路”倡议 CAIT Climate Analysis Indicators Tool 气候分析指标工具 CCS Carbon Capture and Storage 碳捕集与封存 CCUS Carbon Capture, Utilization and Storage 碳捕集、利用与封存 CPEC ChinaPakistan Economic Corridor 中巴经济走廊 EPC Engineering Procurement Construction 工程总承包 IEA International Energy Agency 国际能源署 IEEFA Institute for Energy Economics & Financial Analysis 能源经济与金融分析研究所 INDC Intended Nationally Determined Contributions 国家自主贡献预案 IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change 联合国政府间气候变化专门委员会 IRENA International Renewable Energy Agency 国际可再生能源署 MEMR Ministry of Energy and Mineral Resources 印度尼西亚能源与矿产资源部 NDC Nationally Determined Contributions 国家自主贡献方案 ODA Official Development Assistance 官方发展援助 OECD Organization for Economic Cooperation and Development 经济合作与发展组织 SDGs Sustainable Development Goals 可持续发展目标 UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change 联合国气候变化框架公约 WTO World Trade Organization 世界贸易组织5 巴黎协定背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战 目录 执行摘要 7 Executive Summary 11 1. 可持续发展目标、巴黎协定与“一带一路”倡议 16 1.1 可持续发展议程与全球气候治理 1.2 “一带一路”倡议 1.3 “一带一路”国家的气候变化脆弱性 1.4 “一带一路”国家电力现状及投资潜力 1.5 “一带一路”国家落实协定的挑战 1.6 国家选取及分析 2. 越南 29 2.1 国家概况与气候变化脆弱性 2.2 电力发展现状 2.3 NDC、国家电力规划及增强行动领域 2.4 低碳投资路径 3. 印度尼西亚 36一带一路绿色发展研究项目 6 3.1 国家概况与气候变化脆弱性 3.2 电力发展现状 3.3 NDC、国家电力规划及增强行动领域 3.4 低碳投资路径 4. 巴基斯坦 42 4.1 国家概况与气候变化脆弱性 4.2 电力发展现状 4.3 NDC、国家电力规划及增强行动领域 4.4 低碳投资路径 5. 结论 50 6. 对策建议 52 参考文献 547 巴黎协定背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战 执行摘要 2015 年达成的巴黎协定提出在本世纪末将全球平均气温较工业化前水平升高控 制在 2 C 乃至 1.5 C 以内，并使全球资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的 路径。为落实此目标，各国制定并提交了国家自主贡献方案（NDCs），提出了国家层 面及国际合作的行动方案。然而，目前各国 NDCs 的目标力度不足，无法实现协定 的长期温控目标。为此，协定要求各国自 2023 年起每五年进行全球盘点（Global Stocktake），评估全球气候行动进展，为各国制定新的、更有雄心的 NDCs 提供参考。 在此背景下， 国际合作在推动全球经济去碳化、 落实 协定 目标方面可以发挥关键作用， 这包括由中国于 2013 年发起的“一带一路”倡议。中国在带路国家开展的对外投资活动 是否绿色低碳，是否与沿线国家的气候目标相一致，是其与沿线国家能否结成应对气候 变化“命运共同体”、实现可持续发展目标的关键。 亚洲在全球应对气候变化， 实现消除贫困和可持续发展目标中发挥日益重要的作用。 首先，全球最易受气候变化影响的十个国家中有六个在亚洲，包括越南和巴基斯坦。气 候变化也加剧了亚洲地区因空气污染造成的健康风险。其次，亚洲多为发展中国家和欠 发达国家，其电气化水平与人均用电量远低于世界平均水平，其工业化与城镇化进程使 其成为未来全球碳排放增长最快的地区。随着“一带一路”倡议的实施，中国在亚洲电 力部门的投资作用明显。 基于此，本研究以协定下国家自主贡献方案（NDCs）为切入点，聚焦亚洲地 区的电力部门，以越南、印度尼西亚和巴基斯坦为案例，分析 NDCs 目标对其电力行业 发展的影响，识别与气候保护目标相一致的电力投资基准线。同时，分析其采取增强行 动以弥合与 2目标差距的重点领域，为中国政策决策者与投资者制定与协定长期温 控目标相一致的“一带一路”电力低碳投资规划提供参考和建议。 研究显示，越南、印度尼西亚与巴基斯坦的电力行业仍面临诸多挑战。首先，印尼 与巴基斯坦面临严重的缺电问题。印尼全国用电普及率不到 75%，且主要集中在经济增 长中心。巴基斯坦电力缺口较大，严重制约其经济发展。其次，越南、印尼与巴基斯坦 电力行业均以新增煤电作为满足其电力需求的主要来源，这将增加其电力部门的碳排放 强度。尽管三个国家可再生能源潜力较大，但其可再生能源发电仍处于起步阶段。越南 可再生能源发电占比不足 1%。同时，电网基础设施不完善、传输损耗率高，也制约着印一带一路绿色发展研究项目 8 度尼西亚与巴基斯坦电力行业的发展。作为“千岛之国”，印尼输电网络被分割成八个 互相连通的网络以及 600 多个独立电网。巴基斯坦的电网线损率较高，2013 年，该国 输配电线损率为 17.0%，远落后于世界平均水平。 三个国家的 NDC 均对其碳排放提出了无条件或有条件的减排目标，并提出了落实 此目标的相关政策措施。 越南与印尼 NDC 明确了其自身能源结构与电力结构的转型方向。 越南 NDC 预计未来该国将以煤电、水电和天然气满足主要的电力需求，并逐步由可再生 能源进行替代。印尼提出将通过提高能源效率，转变能源消费模式和发展可再生能源等 措施落实其 NDC。巴基斯坦 NDC 仅制定了有条件的目标，即在得到 400 亿美元国际支 持的前提下，到 2030 年实现温室气体排放比基准线情景减少 20% 的目标，但其并未明 确各部门减排的占比。 其 NDC 的基石是该国于 2014 年通过的 巴基斯坦 2025 年愿景 。 该愿景提出到 2025 年新增发电装机量应达到 25GW，总装机量达到 45GW，相当于将 现有装机量翻一番。 中巴经济走廊 (CPEC) 是中国“一带一路”倡议的旗舰项目和样板工程。研究显示， 如果巴基斯坦未来不计划大规模淘汰现有机组，2025 年愿景中提出的新增装机目标 将主要来自于 CPEC 以及 CPEC 之前就启动的中巴核电合作项目。从解决供电缺口的 角度，该国新增产能过于侧重煤电项目。目前 CPEC 项目在建或计划建设的煤电装机超 过了解决缺电燃眉之急所需的装机量，有可能面临供大于求而导致的运行小时数减少的 情况。煤电项目在 CPEC 中的主导地位有可能让该国在未来 30 年 -40 年内被锁定在高 碳排放的发展路径上。同时，随着未来气候政策和环境标准的提升，目前坑口电站的亚 临界机组可能需要应用 CCS 技术，或者面临提前退役的风险，进而使中国投资者遭受财 务与声誉损失。从能源安全的角度，新建煤电厂仍需要进口燃煤，不利于减轻该国对进 口燃料的依赖。 此外， 水资源短缺将加剧水与煤之间的竞争， 进一步增加煤电项目的风险。 增强行动领域与低碳投资路径 三个国家仍存在加速低碳转型的潜力与空间。在制定 NDCs 之后，三个国家均相应 调整了国家能源或电力发展规划，加速其低碳转型。为落实 NDC 目标，2016 年 3 月越 南政府批准了对第七个越南电力发展规划（2011 年 -2020 年）的修订。修订后的 规划调低了电力需求增长预期，并鼓励利用太阳能、生物质能和地热能等可再生能源发 电。在 NDC 目标提出后 , 印尼国家电力发展总计划（RUKN），和PLN 电力供 应商业计划（RUPTL）分别将其新能源和可再生能源占比目标从原有的 23% 提升到 25%。2019 年四月巴基斯坦提出了 2030 年包括风电、太阳能、小水电及生物质能的可 再生能源发电的占比目标。 越南 越南电力系统仍有加速低碳转型的空间。首先，通过提升终端能效将减少其新增电9 巴黎协定背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战 力需求与碳排放的规模。其次，越南可再生能源发展潜力巨大。随着可再生能源发电技 术的改进和投资成本的下降，可再生能源发电能够取代煤电，成为发电的主要形式。 印度尼西亚 由于煤电技术水平较低，通过采用高效低排技术与高效的运维水平，有助于减少煤 电新增装机的需求， 减缓其电力行业的碳排放增长趋势。 其次， 可再生能源发展前景广阔， 分布式可再生能源可提升其独立电网供电能力，解决缺电问题。 巴基斯坦 面对旺盛的电力需求、 巨大的电力供给缺口以及落后的电网基础设施， 提高发电能效， 停止新建燃煤电厂以及大力发展可再生能源是其增强低碳转型的主要领域。发展可再生 能源尤其是小规模可再生能源可以一方面解决缺电问题，另一方面促进其电源的多元化 发展，减少对进口能源的依赖，提高国家能源安全。 总体结论 带路沿线国家气候脆弱性较高，气候变化及相关灾害影响对投资所在国电力基础设 施的影响不容忽视。 越南、印尼和巴基斯坦政府在 NDC、国家电力规划及国际合作中都计划通过新增大 型煤电和煤电升级改造来满足日益增加的电力需求。提升燃煤发电效率，优化技术水平 是未来的趋势。此外，新建煤电项目需要将未来应用 CCS/CCUS 技术对煤电厂规模和 建设场地的要求纳入考量。 越南、印尼和巴基斯坦的可再生能源发电仍处于初期阶段，但未来发展潜力巨大。 越南、印尼和巴基斯坦在制定 NDC 目标后，均提升或制定了新的可再生能源发电目标。 能效提升与发展智能电网将成为趋势。通过提高能效，有助于调低到 2030 年的煤 电新增装机量，减缓煤电的锁定效应。为了满足能源获取、清洁能源转型的需求，以及 实现可再生能源发电占比提升的目标，发展中国家需要大力发展智能电网，推动各国实 现人人享有可靠的低碳能源的目标。 报告针对“一带一路”绿色电力投资提出如下建议： 在“一带一路”倡议实施过程中，中国政策制定者与投资者应把带路投资战略与协 定 长期气候目标紧密结合起来， 将气候变化的减缓和适应纳入带路合作的战略规划层面。一带一路绿色发展研究项目 10 借鉴中国在低碳发展过程中在机制建设、政策规划、资金与技术方面积累的经验与教训， 与带路沿线发展中国家共同探索可持续发展的路径，落实协定的长期目标，构建“绿 色”丝绸之路。 一、NDCs 目标是各国落实协定长期目标的起点，带路倡议下对外投资规划应 将各国 NDCs 作为基准线为决策提供指导。首先，带路投资需符合协定2 C 长期 目标所需发展路径。其次，中国投资者需了解投资所在国为落实协定和国家自主贡 献方案对电力行业发展的影响，合理评估新增发电容量，避免因气候与环境标准提升而 使项目遭受财务与声誉损失。此外，中国投资者需充分识别并管理气候变化对投资所在 地电力基础设施的风险，并将其纳入项目可行性评估体系。 二、对于越南、印尼和巴基斯坦这类以煤炭或油气供能为主的国家，带路电力投资 应着重推进可再生能源的开发与利用，以助力投资所在国提高电力普及，促进电源的多 元化发展，加强能源安全。作为可再生能源发展大国，中国应将可再生能源作为对“一 带一路”电力投资的重点合作领域，推动中国战略新型产业“走出去”。对于缺电人口 众多的发展中国家，发展分布式可再生能源有助于推动能源获取率，消除贫困。 三、尽管越南、印尼和巴基斯坦均计划大规模新增煤电装机，但中国带路电力投资 应有选择地投资新增煤电项目，并确保采用高效低排的煤电技术，此外，新建煤电项目 应将 CCS/CCUS 技术纳入可行性评估体系， 最大程度控制新增煤电带来的碳排放增幅。 四、推进能效提升的投资，尤其是印尼与巴基斯坦能效提升潜力巨大，且环境与气 候效益显著。中国在电力行业的节能减排方面取得了卓越的进展。在对外投资活动中， 中国应将能效提升的技术推广到其他发展中国家，帮助这些国家选择更低能耗的发展路 径，实现工业化、城镇化与绿色经济转型。 五、在越南、印尼和巴基斯坦因地制宜发展电网基础设施。中国分布式能源及智能 电网建设的投资规模、技术创新与应用全球领先，参与对外投资的中国金融机构和企业 应因地制宜地在三国推动分布式能源和以输送清洁能源为主导的智能电网。11 巴黎协定背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战 Executive Summary The 2015 Paris Agreement aims to keep the increase in global average temperature to well below 2C above pre-industrial levels and to limit the increase to 1.5C, and to make finance flows in line with a pathway towards low greenhouse gas emissions and climate-resilient development. To achieve these goals, countries have developed and submitted Nationally Determined Contributions (NDCs) and proposed plans for domestic actions and international cooperation. Starting in 2023, the Paris Agreement will require countries to conduct a Global Stocktake every five years to review progress in global climate action, which will provide reference for countries to develop new and more ambitious NDCs. International cooperation could play a critical role in promoting the decarbonization of the global economy and the implementation of the Agreements targets. In the context of the “Belt and Road” Initiative (BRI) launched by China in 2013, green, and low-carbon foreign investments to host countries in line with their climate targets will be key for China and the host countries to successfully create a “community with a shared destiny for humankind” and achieve the Sustainable Development Goals. Asia plays an increasingly important role in addressing global climate change and in achieving poverty eradication and sustainable development goals. First, six of the ten countries most affected by climate change are in Asia, including Vietnam and Pakistan. Climate change has also exacerbated air pollution in Asian countries, creating more public health risks. Second, most Asian countries are still “developing” and “underdeveloped” countries. In these countries, electrification levels and per capita electricity consumption are still far below the worlds average. At the same time, industrialization and urbanization also makes Asia the fastest growing region for global carbon emissions. Chinese investment through the Belt and Road Initiative in the Asian power sector is thus increasingly significant in scope. This study examines the impact of NDCs on the development of the power industry. By using Vietnam, Indonesia, and Pakistan as examples, it aims to identify power investment baselines consistent with climate goals. This study also analyzes key areas for action to bridge the gap for reaching the 2C target and provides a reference for Chinese policymakers and investors to formulate a low-carbon power investment plan consistent with long-term climate goals under the Paris Agreement for Belt and Road investments.一带一路绿色发展研究项目 12 The study finds that the power sectors of Vietnam, Indonesia and Pakistan still face challenges. Firstly, Indonesia and Pakistan are facing serious power shortages. The national electrification level is less than 75%, mainly concentrating in regions with high economic growth rate. Serious power shortage in Pakistan has become a major bottleneck of its economic development. Secondly, Vietnam, Indonesia and Pakistan rely on coal power as the main source of increased capacity to meet their increasing power demand, which may increase the carbon intensity of the power sector. Thirdly, despite the huge potential of renewable energy resources, Vietnam, Indonesia and Pakistan are still in the early stage of developing renewable energies. Namely, renewable energy accounts for less than 1% of the total power generation. Lastly, power grid infrastructure still needs improvement with high transmission loss rate, which hinders the power sectors development. As an archipelago country, grid network in Indonesia is divided into eight interconnected networks and more than 600 independent grids. Pakistan has high transmission loss rate. In 2013, the transmission and distribution loss rate is 17%, far behind the worlds average. Three nations NDCs have all set non-conditional or conditional carbon emission reduction targets, with policies and measures to implement these targets. Vietnam and Indonesia have demonstrated plans for energy transition and power development. Vietnams NDC estimates that the country will meet its major power needs through coal, hydropower, and natural gas in the near future, with these sources to be gradually replaced by renewable energy. Indonesia plans to implement its NDC through improving energy efficiency, transforming energy consumption patterns, and development of renewable energy. The Pakistan NDC has only set a conditional target of a 20% reduction in its 2030 projected greenhouse gas emissions compared with BAU, in the condition of receiving international support of US$40 billion. Pakistan does not clarify the proportion of responsibility from each sector. The cornerstone of its NDC is the Pakistan 2025 Vision, adopted in 2014. The Vision proposes that by 2025, installed capacity of new power generation should reach 25GW and total installed capacity will reach 45GW, which is equivalent to doubling its existing installed capacity. The China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) is the flagship project for the Belt and Road Initiative. If Pakistan does not intend to phase out existing units in the future, the new targets proposed in the Vision 2025 will be mainly reached from installations that are part of the CPEC as well as China-Pakistan nuclear power cooperation projects which were initiated before CPEC. From the perspective of solving the power supply gap, new capacity in the country is too focused on coal-fired power projects. At present, the installed coal power capacity of CPEC projects under construction or planned to be built exceeds the installed capacity needed to solve the urgent shortage of electricity, which may lead to reduced operating hours caused by oversupply. The dominance of coal-fired power projects in the CPEC could lock Pakistan into a path of high-carbon emissions for the next 30-40 years. At the same time, with the improvement of future climate policies and environmental standards, the subcritical units may need to apply CCS technology or face early retirement, which would cause Chinese investors to suffer financial and reputational losses. From the perspective of energy security, new coal-13 巴黎协定背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战 fired power plants will still need to import coal, and so are not conducive to reducing the countrys dependence on imported energy. Lastly, water shortages will exacerbate competition between water and coal, further increasing the risk of coal-fired projects. Opportunities for enhanced low-carbon transition Three nations have potential for accelerated low carbon transition. After submitting their NDCs, Vietnam, Indonesia and Pakistan all adjusted their national energy development plan, to accelerate the low carbon transition of the power sector. Vietnam approved a revision of the PDP VII (2011-2020) in March, 2016. The revised plan lowered electricity demand growth expectations and encouraged the use of renewable energy sources such as solar, biomass, and geothermal energy to generate electricity. Indonesias National Electricity Development Master Plan (RUKN), and the PLN Power Supply Business Plan (RUPTL) have both increased their new energy and renewable energy target