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宏观专题报告 1 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 。 土地要素改革的进展和展望 宏观变量专题研究系列之二 证券研究报告 宏观专题报告 西部证券 2020 年 06 月 29 日 分析师 雒雅梅 S0800518080002 luoyameiresearch.xbmail 联系人 潘越 panyueresearch.xbmail 张育浩 zhangyuhaoresearch.xbmail 相关研究 宏观变量专题研究系列之一:从需求侧分析制造业,疫情过后需求有望持续改善 2020 年 3 月 11 日 宏观经济之地产研究专题之一:房地产的“韧性”能否持续? 2020 年 1 月 12 日 Tabl e_Title 核心结论 Table_Summary 土地管理存在 利 用 规划未因地制宜,户籍和土地 制度 城乡二元化 的问题 。 截止 2019年 , 东部地区的 GDP总量超过其余地区的总和 ,但建设土地规划面积仅为其余地区的一半 。 地方政府的财政收入与土地出让情况挂钩, 发展不均衡但规划均衡造成 区域间不同性质土地供地结构失衡 。东部地区供地工业 住宅,非东部地区供地住宅 工业 。 由于户籍和土地城乡二元化管理 ,已落户城市的农民集体土地因不可流转而闲置,而未落户城市但在城市打工的农民对土地资源形成农村和城市的双重占用。 土地要素改革 不断推进 。 1) 集体经营性建设用地入市从 2015年试点到 2020年全面推开,宅基地改革从 2017年试点到 2020年扩大试点范围。 2)农转建审批权限从 2004年局限在国务院和省级政府到 2020年首次下放权限至省级政府,并且对永久农田转建设土地审批权限下放至 8个试点省份。 3)耕地跨省占用补充自 2017年对部分省份允许到 2018年全国范围允许;建设用地节余指标自 2018年允许“三区三州”跨省域 调出, 2020年建议全国推行。 各项 改革的目的和障碍 。 1)农村集体经营性建设土地入市核心目的是保障农民土地财产的增值性,并且提高其产出水平。 改革的目的虽部分达到但推进进度缓慢,障碍在于 地方政府的参与积极性较低。 2) 跨省占补平衡和增减挂钩、土地审批放权地方的目的是推进城市化进程,但障碍为市场化机制不足 和农民利益未得到保障。首先,交易 由政府统筹管理,交易价格 固定。 其次,建设用地指标的流出省份仅局限在“三区三州” 。最后,农民未享受土地的增值利益。 未来改革的方向 。 1)正视经济发展的区域不均衡性,扩大跨省域建设土地节余指标 流转范围 。 2) 建立集体建设土地指标的二级交易平台 。 3)解决 集体建设土地流转收益在地方政府和 农民 之间的分配问题 。 4)全面放开户籍制度。 土地要素改革 预计带来约 40万亿以上政策红利 。 土地要素改革其中集体经营性建设用地入市重于集体建设土地的价值实现,提高集体农民的收入水平和消费能力,以此扩大内需,并且缓解城乡二元化问题。 我们预计将为农民带来约 10万亿元的创收,由此带来发达区域的消费和房地产销售市场改善。 跨省域建设用地增减挂钩(宅基地退出)重在一方面协调区域 性土地供需矛盾,另一方面协助贫困地区提高城市化率。 我们预计将为地方政府带来约 33万亿的土地出让收入,为补偿农民(货币或安置房),当地的 房地产投资和基础设施投资 将得到拉动。 风险提示: 改革推进 受 阻; 外需和全球化贸易环境恶化 宏观专题报告 2 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 索引 内容目录 一、前言 . 4 二、我国土地背景 . 4 2.1 土地按所有权、用途和性质分类 . 4 2.2 土地利用现状,国有建设用地 3900 万公顷,集体建设用地约有 2067 万公顷 . 4 三、土地规划使用和制度设计问题 . 5 3.1 土地利用规划的区域均衡性管理导致东部 发达区域土地供需矛盾突出 . 6 3.2 城乡二元化结构突出 . 7 四、改革的历史脉络和进展 . 8 4.1 农村集体经营性建设土地入市全面推开,启动新一轮宅基地制度改革试点 . 9 4.2 土地审批权下放地方 . 9 4.3 完善建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制 . 10 五、 各项改革的目的和障碍 . 11 5.1 集体经营性建设用地全面入市目的是建立城乡统一建设用地缓解城乡二元化问题 ,但 障碍是地方政府积极性不足 . 12 5.2 增减挂钩跨省流转、土地审批放权地方的目的是推进城市化进程,但障碍为市场化机制不足同时农民权益未得到保障 . 13 六、土地要素改革的展望 . 16 6.1 正视经济发展的区域不均衡性,扩大跨省域建设土地节余指标流转范围 . 16 6.2 建立集体建设土地指标的二级交易平台 . 17 6.3 解决集体建设土地流转收益在地方政府和集体之间的分配问题 . 18 6.4 全面放开户籍制度 . 18 七、土地要素改革对经济的影响和投资机会的启示 . 19 7.1 当前我国面临迫切的经济结构转型需要 . 19 7.2 土地要素改革将有助于扩大内需,同时调整经济结构,带来约 40 万亿以上的政策红利 . 20 八、风险提示 . 21 图表目录 图 1:我国土地分类 . 4 图 2:集体建设土地利用情况 . 5 图 3:国有建设土地利用情况 . 5 图 4:各省尚存建设用地指标有限 . 5 图 5:中美日城镇化率 . 6 宏观专题报告 3 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 图 6:中美日城镇化率增速 . 6 图 7:东部地区基本农田任务相对繁重 . 6 图 8:东部地区单位建设用地面积创造的经济价值最高 . 6 图 9:各省的土地出让金占财政收入比例 . 7 图 10:分区域地方政府对土地收入的依赖度 . 7 图 11:东部地区普遍工业用地供给大于住宅,非东部地区更倾向于供应住宅用地 . 7 图 12:受户籍制度影响,城镇化率上升速度显著快于城镇户籍化率 . 8 图 13:春运前后,铁路客运量出现明显 季节性 . 8 图 14:农村土地改革历史脉络 . 9 图 15:农转建土地审批制度历史变化 . 10 图 16: 建设用地指标 增减挂钩和补充耕地跨省域交易机制历史变化 . 11 图 17:我国四大利益主体 . 12 图 18:百城国有土地成交单价(万元 /亩) . 13 图 19:一般城乡建设用地指标增减挂钩政策执行过程 . 14 图 20:重庆 “地票 ”交易流程 . 14 图 21: “地票 ”交易量的放大往往对应 当地城镇化率的加速 . 15 图 22:分地域的城镇人口和土地增速,东部地区供需矛盾突出( 2003 年 -2019 年) . 15 图 23:各省各行业就业人员分布( 2019 年) . 17 图 24:制造业的发达程度对应第三产业的需求 . 19 图 25:东部地区制造业就业人数(万人) . 20 图 26: 西部地区制造业就业人数(万人) . 20 图 27:中部地区制造业就业人 数(万人) . 20 图 28: 东北地区制造业就业人数(万人) . 20 表 1:超大城市和特大城市城区人口数量和流动人口比例 . 18 表 2:土地要素改革对经济和投资机会的启示 . 21 宏观专题报告 4 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 一、前言 2020 年,全球经济遭遇新冠疫情的冲击陷入衰退,中国 GDP 增速自 70 年代以来首次出现负值。与此同时,海外政治格局动荡,经济增长动能疲弱。中国经济面临迫切的转型需求,着重扩大并激发内需,同时降低出口依赖度。发展的必要条件土地要素相关改革意见和办法不断进入大家的视野, 因此,本文主要帮助: 1)理清土地要素的分类和利用情况。 2) 指出 土地 规划使用存在的问题。 3)相关改革的历史沿革和进展。 4)通过案例分析指出改革的 初衷 和推进障碍。 5) 发现未来土地 改革 的脉络。 6) 土地要素改革 对经济的影响 和 投资机会 启示 。 二 、我国土地背景 2.1 土地 按所有权、用途和性质 分类 我国土地实行社会主义公有制,因此按照所有权分类,土地分为国有土地和集体土地。根据土地管理法规定,按照用途划分,土地分为农地、建设用地和未利用地。按照土地性质进一步划分的话 : 1)农地包括耕地、园地和林地等。 2)国有建设用地包括城乡建设用地(住宅类、商服和 工业等 ) 、交通水利基础设施用地和其他;集体建设用地包括宅基地、经营性建设用地(工矿仓储、商服等) 和 公益性公共设施用地。 3)未利用地主要有盐碱地、河流湖泊水面和沙地等。 图 1: 我国土地分 类 资料来源: 土地管理法、宪法、土地利用现状分类、西部 证券研发中心 2.2 土地利用现状 ,国有建设用地 3900万公顷,集体 建设用地约有 2067万公顷 我国土地利用结构具有农地为主,建设用地为辅的特点。 据自然资源部统计,截止 2020 年,全国共有约 6.2 亿公顷国有土地,按照 国务院 规划其中 5.8 亿公顷是农地, 剩下 3900 万 公顷为 国有 建设用地 ,仅占总面积的 6.3%。 在国有农地中, 1.2 亿公顷为耕地,其中 1 亿公顷是永久基本农田。 在国有建设用地中 , 3036 万公顷为城乡建设用地, 841 万公顷为交通水利等基础设施用地。 截止 2017 年,各省的国有建设用地指标仅剩无几 ,其中上海、安徽、新疆建设土地实际面积超过规划面积 。 根据 国务院发展研究中心 2013 年发布的第二次 全国土地调查数据推算,截止 2013 年, 全国集体建设用地 约 有 2067 万公顷 ,其中经营性建设用地面积约为 280 万公顷,占集体建设用地土地 国有 集体 农地 建设用地 国有: 城乡建设用地、基础设施用地 未利用地 耕地、园地、林地等 盐碱地、河流湖泊水面和沙地等 集体: 宅基地、经营性建设用地、公共设施用地 按所有权 按用途 按性质 宏观专题报告 5 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 的比例为 13.5%,宅基地约为 1100 万公顷,占比 54%。 图 2: 集体建设土地利用情况 图 3: 国有建设土地利用情况 资料来源: 自然资源部、 西部证券研发中心 资料来源: 自然资源部、 西部证券研发中心 图 4: 各省尚存建设用地指标有限 资料来源: 自然资源部、 WIND、 西部证券研发中心 三 、土地规划 使用 和制度设计 问题 目前我国的城镇化率在 60%,参照发达国家 美国和日本 来看 ,城镇化率通常达到 70%后才会出现刘易斯拐点 ( 劳动力 由 过剩 转 向短缺 ) ,城镇化率每年增速 放缓 在 0%-1%之间,在此之前城镇化率增速 平均 约 3%。但我国城镇化率增速 2010年以 来逐年放缓,截止 2019年仅为 2.1%。市场开始讨论中国是否已经进入刘易斯拐点。 我们认为, 城市化进程的放缓有 总量的原因,也有结构性的原因。 结构性的原因主要是 过去 土地利用规划的区域均衡性管理,以及户籍和土地的 城乡二元化 制度设计 。 宅基地53%经营性建设用地14%其他33%城乡建设用地78%基础设施用地22%050100150200250300350上海北京天津江苏浙江安徽广东重庆河北山西陕西辽宁吉林黑龙江福建山东河南湖北湖南海南四川贵州云南甘肃青海内蒙古广西西藏宁夏新疆江西规划建设用地 现有建设用地( 2017)万公顷宏观专题报告 6 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 图 5: 中美日城镇化率 图 6: 中美日城镇化率增速 资料来源: WIND、 西部证券研发中心 资料来源: WIND、 西部证券研发中心 3.1 土地利用规划的区域均衡性管理导致东部 发达区域 土地供需矛盾突出 长期以来,我国城市规划政策的指导思想为“控制大城市人口,积极发展中小城市和小城镇,区域均衡发展” 。 因此在土地利用规划中,往往对各省的 城镇建设 土地供给进行平衡性管理。但 自 2002 年加入 WTO 以来,我国经济发展依托于人口红利大量生产并将产品广泛销售至全世界。东部地区因天然地理优势存在较低运输成本,借助全球化实现经济的快速 增长 。 截止2019 年,东部地区 GDP 总量为 51 万亿元,西部地区 GDP 总量为 20 万亿元,中部地区 GDP总量为 22 万亿元, 东北 地区 GDP 总量为 5 万亿元 。 东部地区的 GDP 总量超过 其余 地区的总和。 但 根据 国务院对 2020 年 各省 土地利用规划 来看 , 东部地区 建地面积 1326 万公顷,基本农田面积 2143 万公顷;西部地区建地面积 1049 万公顷,基本农田面积 3473 万公顷;中部地区建地面积 1040 万公顷,基本农田面积 2466 万公顷; 东北 地区建地面积 452 万公顷,基本农田面积 1970 万公顷。 东部地区的建设土地规划总面积仅为其余地区 总和 的一半。 东部地区建 设土地 规划 面积 并无法匹配其经济 总量 。 此外,由于 农用地中包含基本农田保护面积的硬性约束,各省基本农田保护面积的任务 也 并未因地制宜, 东部地区 所承担的基本农田任务相对繁重 , 东部地区的可征用 耕 地面积较为局限 。 图 7: 东部地区基本农田任务 相对 繁重 图 8: 东部地区单位建设用地面积创造的经济价值 最 高 资料来源: 自然资源部、 WIND、 西部证券研发中心 资料来源: 自然资源部、 WIND、 西部证券研发中心 因土地规划并未因地制宜,而 地方政府的财政收入与土地出让情况挂钩, 这也造成了区域间 不01020304050607080901001900 1912 1924 1936 1948 1960 1972 1984 1996 2008中国 美国 日本-10%-5%0%5%10%15%1900 1912 1924 1936 1948 1960 1972 1984 1996 2008美国 中国 日本05001000150020002500300035004000东部 西部 中部 北部基本农田 建设用地万公顷01000002000003000004000005000006000000200400600800100012001400东部 西部 中部 北部建设用地GDP总量( 2019年,右轴)万公顷% 宏观专题报告 7 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 同性质土地 供地结构失衡的结果。 截止 2019 年,东部地区政府土地收入依赖度 (土地出让金收入 /(政府性基金收入 +地方一般公共预算收入) 为 37.3%,西部地区为 38.9%,中部地区为 44.2%, 东北 地区为 24.8%。 除 东北 地区以外,其余地区呈现出经济总量越高,土地 出让金 依赖度越低的特征。 从 城市的 供地结构我们发现,东部地区工业供地占比大于住宅供地占比,而 其余 地区住宅供地占比大于工业供地占比 。 原因在于, 一个区域的经济发展离不开基本生产要素,即 人口劳动力 、资源、土地和资金。中 部、 西 部和东 北地区 经济增长动能有限, 人口吸引力小,在不缺地的情况下 地方政府 往往 通过 增加价格更高的住宅用地供给 来 增加 财政收入 ,但 形成 土地价格上涨乏力的负向循环。反之,东部发达地区在经济增长动能加速,地方政府倾向于供应工业用地 促进产业发展 , 同时吸引 人口不断流入, 但受限于土地总量问题, 形成土地价格和房 地 产价格 易涨难跌的 结果 。 图 9: 各省的土地出让金占财政收入比例 图 10: 分区域地方政府对土地 收入 的依赖度 资料来源: WIND、 西部证券研发中心 资料来源: WIND、 西部证券研发中心 图 11: 东部地区普遍工业用地供给大于住宅,非东部地区更倾向于供应住宅用地 资料来源: WIND、 西部证券研发中心 3.2 城乡二元化结构 突出 2005 年 以前,我国 的 户籍制度 具有农业和非农业界限,城市的 落户 具有一定的限制。直到 2012年,户籍制度首次在中小城市 放开 , 2019 年推进至大城市, 2020 年除超大城市 户籍 仍然未放开,其余城市基本放开。 因户籍制度 影响, 劳动力 不能完成 市场化 流动 ,导致 我国 虽然 城镇化率稳步提高( 60%), 但 明显高于 城镇户籍化率(约 40%) 。流动农村人口在未成功转入城市0%10%20%30%40%50%60%安徽北京福建甘肃广东广西贵州海南河北河南黑龙江湖北湖南吉林江苏江西辽宁内蒙古宁夏青海山东山西陕西上海四川天津西藏新疆云南浙江重庆37.3% 38.9% 44.2%24.8%0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%50%东部 西部 中部 北部0%10%20%30%40%50%60%70%北京天津南京上海杭州合肥广州深圳重庆西安兰州太原南昌沈阳哈尔滨住宅类占比 工业占比东 部 西 部 中 部 东 北 宏观专题报告 8 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 之前,将持续在农村权益(住房和家庭)和城镇权益(经济收入来源)中徘徊,形成我国每年独有的季节性“春运”现象, 这些人不仅相较于城市 劳动力 每年损失了四分之一的有效劳动时间,而且 对城市土地和农村土地 资源 形成 重复 占用 。另一方面, 我国的土地所有权具有集体和国有之分,长期以来仅有国有土地可以由 地方政府进行出让流转,农村集体土地只能被征用为国有以后才能流转。这造成 部分农民即便完成了城市化进程,但其原有 集体 土地 价值无法变现而 闲置 ,包括耕地和宅基地 。 这种户籍和土地的城乡二元化制度设计一定程度上导 致我国的土地资源和劳动力资源 的双重浪费。 图 12: 受户籍制度影响,城镇化率上升速度显著快于城镇户籍化率 资料来源: WIND、 西部证券研发中心 图 13: 春运前后,铁路客运量出现明显季节性 资料来源: 铁路局、 西部证券研发中心 四 、改革的 历史脉络和进展 我国基本国情是人均耕地、优质耕地以及后备耕地资源少,因此政策底线为以控制建设用地规模和确保 18 亿亩 耕地政策来保障国家粮食安全。近年来,我国国有建设土地指标紧缺,同时土地征用和开发使用效率低下的问题不断突出,因 此土地要素改革在不断推进。 包括 集体 经营性建设 土地 入市 、 农转建 审批放权 试点 、 完善土地增减挂钩政策和补充耕地跨区域交易机制 改革 。 我们回顾了各项改革的历史脉络和现有安排 : 0%10%20%30%40%50%60%70%1949/1 1957/1 1965/1 1973/1 1981/1 1989/1 1997/1 2005/1 2013/1城镇户籍人口 /总人口 城镇流动人口 /总人口02004006008001000120014001600春运12.1912.2112.2312.2512.2712.29 春节1.031.051.071.091.111.13 元宵节1.171.191.211.231.251.271.292.012.032.072.092.112.132.152.172.192016-2017 2017-2018 2018-2019 2019-2020万人宏观专题报告 9 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 4.1 农村集体 经营性建设 土地入市 全面推开 ,启动新一轮宅基地制度改革试点 历经 5 年时间,农村集体土地 改革 取得重大进展 。 国有土地使用率越来越局限 ,城乡二元化结构伺待解决 之 时, 农村集体土地 流转放松的意义便得到凸显。 相关 改革 的几个关键 时间节点为: 1) 2015 年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见,针对 存量的农村集体 经营性 土地,在符合规划、用途管制和依法取得的前期下,可以出让、租赁和入股,部分新增的集体建设用地也可以入市。 2) 2017 年 11 月, 三块地的改革在 33 个试点县(市、区) 全面推开 执行 。 3) 2019 年 9 月,试点政策进入土地管理法第六十三条,集体经营性建 设用地入市从 “试点改革”进入“立法改革” 。同时,集体土地在使用时不再需要先转为国有土地,一方面节约了入市的时间,另一方面集体的土地出让收益有所提高 。 4) 2020 年 4 月, 国家发展改革委发布 2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务。文件提出, 全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。 允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后,依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权,按照国土空间规划确定的经营性用途入市; 启动新一轮农村宅基地制度改革试点。 图 14: 农村土地改革历史脉络 资料来源: 土地管理法、国务院、发改委、 西部证券研发中心 4.2 土地审批权下放地方 我国的用地审批制度历经多次调整,比较有代表性的为: 1) 1998 年土地管理法的第四次修订。 增设农转用审批事项。审批权限主要在国务院和省级政府,但由于市级政府有批准土地利用规划的权力,市级政府是否具有农转用审批权限没有明确。 2) 2004 年国务院下发关于深化改革严格土地管理的决定。 用地审批权限局限在国务院和省级政府。 3) 2020 年 3 月 12 日,国务院 便 发布授权和委托用地审批权的决定 。 其中: 1)将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人2015 年 集体 经营性 建设土地入市 在33 个县 试点 2017 年 农地征收、 集体 经营性 建设土地入市 和宅基地改革在 33 个县共同 试点 2019 年 集体 经营性 建设土地入市 列入土地管理法 2020 年 集体 经营性 建设土地 全面入市、宅基地改革试点扩大 宏观专题报告 10 | 请务必仔细阅读报告尾部的重要声明 西部证券 2020 年 06 月 29 日 民政府批准。 2)试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。其中试点省 份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限 1 年。 梳理审批制度的变化可知,我国土地管理指标方向更多体现为“守底线、促发展、保权益、强民生”, 虽然土地利用的总量仍然由国务院统筹,但土地审批权限由前期集权转变为限额放权。这主要是当前的经济由高速增长转向为高质量发展 ,但建设用地面临“新增空间有限和粗放利用并存”的困境,因此需要调整资源供给结构,优化资源配置管理和提升配置效率。 从量上来看, 2006-2020 年期间,国务院规划全国 31 个省级行政区建设用地面积实现 3889.1万公顷,建设用地用途分为城乡建设用地和交通水利等基础设施用地,规划面积分别为 3036.3万公顷和 841.1万公顷。建设用地规划面积中新增建设用地面积为 748.8万公顷,占比 19.3%。在新增建设用地中有 617.1 万公顷为占用农地的规模, 决定一将 此部分土地审批重点放权地方。八个试点区域的国务院规划建设用地面积为 940 万公顷,耕地总面积为 1722 万公顷,其中基本农田总面积为 1475.3 万公顷。 八个试点省大概有 247 万公顷基本农田可使用转变为建设用地用途,若完全使用可实现建设用地增加 26.2%,决定二将此部分放权 给试点省政府。 图 15: 农转建土地 审批制度 历史变化 资料来源: 土地管理法、国务院、 西部证券研发中心 4.3 完 善 建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制 每年国务院会 统筹 各省的新增建设用地面积,其中包括占用耕地的面积。如果征地过程中占用耕地,需要在其余地方复垦出同等的耕地面积,形成占补平衡。 城乡建设用地增减挂钩是通过拆旧(农村建设用地)建新(城镇建设用地)、土地复垦,实现耕地总量不变、耕地面积不减少和土地质量不降低,使用地布局趋于合理化。 2017 年以前,跨区域 耕地占补平衡和建设用地增减挂钩 指标交易的改革推进主要是在本市或本省之内 。但 长期以来, 为满足经济发展需要,东部地区 征地需求强烈。 受制于耕地约束, 一方面是区域内可复垦耕地少,另一方面新增 建设用地指标紧缺,导致 东部 土地资源供 不应求,地价居高不下。反观中 、 西部地区, 耕地资源后备资源较多,但经济欠发达,土地价值无法 实现 有效释放 。因此 , 建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制 的必要性在不断上升 。 2017 年国家 开始 进行 跨省交易 机制的探索,进程为: 1) 允许部分省份或直辖市申请 耕地占用 跨省域异地 补充,由国务院统筹管理 。 2017 年政府 出台了中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见 。首次提出, 耕地后1998 年 农转建审批事项纳入土地管理法 2004 年 农转建审批权限局限在国务院和省级政府 2020 年 农转建审批权限下放省级政府 永久农田转建审批下放试点省级政府
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