迈向2049的我国教育体制机制改革战略研究.pdf

指导单位：全国工商联智库 承办单位：中国民生银行研究院 2020年 5月 回归教育本质 公立民营双发展 教师学生双满意 迈向 2049 的我国教育体制机制改革战略研究 课题组成员 课题组组长： 黄剑辉 中国民生银行研究院院长 课题组副组长： 李岩玉 中国民生银行研究院院长助理 课题组成员： 董运佳 中国民生银行研究院产业发展研究中心主任助理 施元雪 中国民生银行研究院产业发展研究中心 （总撰） 黄 赫 中国民生银行研究院产业发展研究中心 廖贝妮 中国民生银行研究院产业发展研究中心 孙 莹 中国民生银行研究院宏观经济研究中心 张雨陶 中国民生银行研究院宏观经济研究中心 伊 楠 中国民生银行研究院宏 观经济研究中心 袁雅珵 中国民生银行研究院区域经济研究中心 孔 雯 中国民生银行研究院区域经济研究中心 程斌琪 中国民生银行研究院宏观经济研究中心博士后 1 内容提要 教育是民族振兴、社会进步的基石。教育兴则国兴，教育强则国强。实现中华民族伟大复兴的中国梦，归根到底靠人才、靠教育。 党的十九大报告中指出，“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，增进民生福祉是发展的根本目的。 必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义， 在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所 医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展 ”。近年来，教育领域呈现出现代化、国际化、终身化、全民化、信息化、民主化、个性化等多重趋势，依靠传统的经验式决策与管理已不能满足教育发展的需要。深化办学体制和教育综合改革，充分激发教育事业发展生机活力已进入“深水区” 。教育 理念有待 矫正 ， 教育 发展 不平衡 不充分， 学校 治理模式 不完善 ， 教师 队伍建设亟待 加强 ，家庭与学生负担较重等问题仍然突出，实现“ 政府管好教育、社会办好教育、学校潜心治校办学、教师安心热心从教、 家长精心 用心育才 、学生全心专心向学”，促进我国教育水平跨越式 发展，亟待深化体制机制改革。 本文从回归教育本质、创新教育理念出发，运用“长周期广视野定量分析”方法论，基于现状分析（问题导向）、未来经济社会的发展需要（需求导向），从治理 方（各级政府、各级学校）、教师、学生、家长四类主体出发，对 我国教育体制机制改革进行 阐述 。 本文分阶段梳理我国教育体制机制改革的历史沿革，总结提炼了美国、英国、德国、日本、韩国、新加坡、中国香港、中国台湾等国家和地区，以及我国部分地方政府教育体制机制改革 、教育 本质探索、教育治理模式 的经验和启示，结合教育市场需求空间分析， 以改革 开放为引领，提出我国教育体制机制改革 “ 回归教育本质 、 政府市场双到位、公立民营双发展、本土国际双开拓、公平质量双兼顾、教师学生双满意”2 的战略愿景，以及短中长期发展目标，并从 回归 教育本质 、 理顺政府市场关系、加大财政经费投入、推进学校自主办学、激发民办教育市场活力、 打造 人才供 需 闭环 、 加快教育数字 化 、 强化教师队伍建设、打造 良好家庭教育、 推进教育国际化 等方面提出政策建议。 一、迈向 2049 年的中国亟待加快教育体制机制改革 保障和改善民生要抓住民众最关心最直接最现实的利益问题。实现“两个一百年”奋斗目标，实现民族复兴与“中国梦”， 关键靠人才、靠教育。十九大报告强调，优先发展教育事业。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。我国教育体制机制改革过程中，中央历来高度重视，在教育事业多个阶段、多个领域发布愿景规划。 当前，我国 教育理念有待矫正， 教育 发展不平衡 不充分问题亟需破解 ，各级学校治理行政化、机关化问题亟待解决，教师 队伍建设有待 加强，应试式、灌输式教育模式影响学生身心健康，使广大家长负担 沉重， 推动教育体制机制改革刻不容缓。 截至 2019 年末，我国 GDP 总量 已经达到 99 万亿元，按年平均汇率折算，人均 GDP 突破 1 万美元大关，达到 10276 美元。从发达国家教育事业发展的经验来看，人均 GDP 接近或达到 1 万美元时，各国高等教育发展进入快速提升期。我国正处于这一黄金时期，要把握好这一时期高等教育发展的新要求，积极有效推动高等教育发展，为经济社会的当前和长远发展打好基础。与此同时，消费结构升级为建立高质量教育体系创造广阔空间，“互联网教育”为推动教育高质量发展提供重要抓手。可以预见，教育高质量发展将为加快经济发展方式转变提供持续动力。 二、我国教育体制发展历程及改革成效 我国教育发展历史悠久，源远流长，每一个时期与阶段，均有鲜明的时代烙印。 春秋战国， 中国由奴隶社会向封建社会转化，官学逐3 渐衰废，私学逐渐兴起。私学的蓬勃发展冲破了“政教合一”的枷锁，“有教无类”将教育辐射面由少数贵族扩大到广大平民； 秦代， 以法为教，以吏为师，实现一统，遵循法家思想，实行文化专制，注重法治与高等教育； 汉代， 罢黜百家，独尊儒术，兴太学以养士，繁荣私学，官学与私学并行的教育体制影响深远； 魏晋南北朝， 儒学独尊有所突破，专科教育迎来发展，私学兴盛，地方教育制度正式确立，“九品中正制”成为重要的人才选拔制 度； 隋唐五代， 学校体系完善，开创开科取士，崇儒兴学，佛教、道教、儒教三教并立，形成相对完整的封建社会学校教育制度，创立科举，开放留学； 宋辽金元， 书院盛行，理学兴起。书院提倡学术自由。重视科举，重用士人，注重兴学，重视蒙学； 明清， 加强思想控制，实行文化专制，“兴文教、崇经术”，封建社会由盛而衰，闭关锁国，思想禁锢； 民国， 曲折中前进， 1927年后推行“三民主义”，强调集权和统一，将教育作为巩固政权的工具，教育步入早期现代化。 新中国成立以来， 1949-1978 年， 我国教育体制在新中国成立后的百废待兴中不断探索， 基本 形成了教育事业计划管理体制，奠定了社会主义现代化教育的体制基础 ； 1978-1984 年， 教育思想拨乱反正，教育秩序得以恢复重建，我国教育确立教育现代化 的任务，提出“三个面向”和培育“四有新人”的发 展道路，恢复高考与高校增设使高等教育重新走向正轨； 1985-1991 年， 我国步入教改探索期，确立以体制改革为中心的改革任务和目标，我国基础教育逐步形成了以县、乡为主管理的格局，学 校办学自主权初步落实，“基本扫除青壮年文盲，基本普及九年义务教育”成为发展主 线； 1992-2002 年， 引入市场机制，实 行“教育产业化”的 经 济主义发展路线，义务教育向着全面普及迈进，逐步形成以政府办学为主、民办教育共同发展的多样化教育资源供给； 2003-2009 年， 从效率走向公平，教育公共政策的基本价值逐步从追求经济效益向促进教育公平、 教育均衡转变， 义务教育全面普及，推进各级各类教育协调发展，推进职业教育和学前教育4 发展； 2010 年 至今， 教育走向现代化，步入建设教育强国的教改深化新阶段，教育领域矛盾已表现为人民群众接受优质教育的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾，我国进入推进教育治理体系与治理能力现代化的新阶段。 三、教育体制机制改革的国际经 验借鉴与启示 综合分析 先进国家和地区的教改经验、教训，有选择 地借 鉴“他山之石”，能够有效推动我国教育多元化发展，改良我国教育生态治理。 相较而言， 美国 基础教育覆盖高中，确保每个孩子 获得 平 等优质的教育资源。基础教育阶段设立特许学校， 拥有很强的独立性，改变了公立学校“千校一面” 的沉闷局面。 高等教育与地方经济社会发展紧密结合，且 高校类别划分细致，体系完善。 “以绩效为本” 的优秀教师评估体系 广受青睐 。 英国 教育体系历史悠久但不失灵活性。基础教育亦 涵盖高中阶段，公立学校完全免费。中央政府与地方教育当局职权范围 清晰， 国家财 政拨款占近 80%。注重教师素质培养和均衡划配， 职业教育与市场、就业紧密衔接 。 德国 学制具有典型的二战后打造工业帝国的痕迹。基础教育囊括高中阶段，中等教育具有浓厚的研究型、技术型分流特点。职业教育体系完善 ， 注重学前教育，致力于构建完善的教育质量评估体系 。 日本 义务教育为小学和初中阶段。注重强化教育立法，重视保障基础教育资源的平等性，持续加大教育投入 ， 建设高质量的教育环境。优化学科设置、教育结构健康良性发展，注重体育、美育，以及职业教育和普通教育的优化配比 。 韩国 决定到2021 年实现高中免费义务教育全覆盖。通过因材施 教提高研究生培养质量，通过公私合作及补贴推动高等教育发展，通过 顶层设计强化教育信息基础设施建设，注重对教育提供较高的财政投入。 同时，存在资金投入缺乏督导与有效评价、配置，教改受政府换届影响明显，高等教育与就业脱节，高校毕业生失业率高等问题。 新加坡 义务教育时间为 10-11 年，其教育体制优势在于根据国家经济发展需求灵活制5 定教育制度，始终保持同经济增长相适应的教育投资，促进教育信息化。 同时，也存在着过渡中央集权压抑自主办学积极性，单一教育体制忽视学习者的个体差异，学生负担过重，教学缺乏本土化特色等有待完善之处 。 中 国香港 义务教育惠及高中。教育注重国际化，注重学校 性质多元化，升学阶梯多元化，注重育人为本，以人的全面发展为宗旨。 但是，香港教育中重视“两制”、忽视“一国”，导致的对国家认同感不强，国家意识和民族观念淡漠。公立教育经费支持不足，办学条件下降，私立教育日趋贵族化、精英化，导致一定程度的教育机会不公 。 中国台湾 实施 12 年义务教育，涵盖高中阶段。 注重职业教育发展，实施创造力教育。民办教育较好地填补了多样化、多层次的学习需求 。但是， 教育经费投入不足、支出结构不甚合理，教育发展偏离服务经济发展的轨道，高等教育国际化水平亦 有下降。 综上，教育牵系着一个国家未来人才、人力资本的发展，以及国力国情的提升。 教育的投入，亦是对国家未来的投入。 各主要发达国家均高度重视财政经费在教育方面的投入，将教育置于优先发展的位置。其中，欧美发达国家普遍实现了高中教育义务化，而亚洲发达国家及地区，亦逐渐趋向将高中教育纳入基础教育。同时，各国均注重建立机会均等、质量均衡的基础教育，注重民办教育、职业教育发挥其独有的特色与作用。值得借鉴的经验还体现在，注重完善教育法律体系，鼓励激发自主办学积极性，注重教师队伍建设，注重教育国际化、信息化，教育发展与经济 发展相匹配，高等院校分类发展，科学定位，突出特色。需要注意的是，亚洲国家的学生普遍比欧美国家有着更大的学习压力和学习时长。过度追求教育普及率，但与社会经济脱节，将贻误时机，荒废人才，浪费人力。教育应因材施教，满足人的多样化发展，但在打造国家认 同感、建设集体认知、注重德育、培养正确的社会观等方面，需予以整体培育 。 四、我国部分地方政府教育体制改革创新实践及启示 从国内改革经验看，各地地方政府在教育体制改革各领域的有益6 尝试与成果经验，为我国教育整体迈向现代化提供了借鉴意义。近两年，地方教育制度创新的新特征体现为 以下四个方面： 一是加强放管服改革，推进区域教育治理现代化。重庆市綦江区加强放管服改革，推进区域教育治理现代化。通过开展学区自治，激活社会责任。通过开展学校自治，唤醒主体责任；通过开展联盟自治，弥补校际差距。经过创新实践，綦江区初步构建起现代教育治理体系。新体系在政府和学校之间搭建桥梁，形成新的机制和模式，优化教育生态、提升教育质量。 二是乡村振兴，推进城乡教育一体化。山西省运城市芮城县 为解决城市学前教育的刚性需求，快速提升农村幼儿园的办园水平，实现乡村儿童就近入园。芮城县推动农村薄弱幼儿园的城乡一体化的办 园模式，乡村幼儿园在法人、资金投入、人员调配、保教管理等方面实现了“四位一体”运作，办学的硬件、软件均得到优化，城乡教育不均衡现象得到缓解。芮城县实现了穷县办强教育的目标，被称为“山西特色，国家水平”。 三是追求公平而有质量的教育。广东省深圳市福田区 把改造和提升城中村学校作为促进教育均衡发展的重中之重。制定了“资源整合提力，校园环境提亮，特色课程提优，教学水平提质”整体提升目标，成立了全国首个“城中村学校品牌创建联盟”，通过科研引领、课程特供、名师引进、“一校一策”的精准指导，在改革模式、建校品牌、资源配置 、教育服务等多个维度上进行创新探索，整体提升城中村学校办学品质。 四是加强新时代教师队伍建设。山东省 面对中小学教师队伍建设领域的痛点难点，就加强和规范中小学编制管理进行了全面制度设计；严格落 实国家编制政策，强化顶层设计，坚持问题导向，从完备学段编制政策、细化中小学编制标准、 完善管理机制、提高编制效益等方面入手，着力打破部门条块管理界限，破解编制管理难题，通过探索创新、发力改革，在重要领域和关键环节取得了突破性进展。 7 五、我国教育市场需求空间分析 从世界主要经济体比较角度分析，我国教育市场具有较大需求空间；从 我国省级区域比较角度分析，三四线城市有较大增长潜力；从人口要素、居民人均可支配收入等角度分析，人力资源结构优化、“互联网 +”、人工智能、消费升级等将推动教育需求高速增长。 我国教育总支出可以分为公共财政部分和居民部分，我国人口结构、人均可支配收入和经济发展等因素都与公共、居民教育费用支出水平具有一定相关关系。本文利用我国 1978-2018 年的统计数据，通过构建经济模型，定量回归人口年龄结构、经济发展、居民收入、升学率对教育支出的影响，预测中央财政教育支出、地方财政教育支出与居民教育支出，以此三项之和来测算未 来教育市场需求空间的大小。从测算结果可以看出，随着中国经济的发展，我国中央财政和地方财政对于教育的支出都会稳步增加。同样，居民收入持续提升，也会加大对教育的投入。不可忽视的是，人口基数大小也会影响未来教育市场空间。 在 我国 人 口 红利下降趋势 下 ，将 有限 的 “ 人力资本 ” 升级为无限的“ 人才资本 ”是 教育的使命与责任所在 。 研究结果显示， 2020年 ， 我国教育市场规模 将超过 8 万亿； 2030 年，教育市场规模 将超过 16 万亿； 2050 年，教育市场规模 有望超过 50 万亿。 六、我国教育体制机制改革的战略愿景及发展目标 根据上述研究， 打造 2049 年 “富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国 ”要求教育必须做足支撑富强，营造民主，引领文明，共享和谐的大文章。 我们建议， 我国教育体制机制改革的战略愿景可确定为：回归 教育本质 、 政府市场双到位、公立民营双发展、本土国际双开拓、公平质量双兼顾、教师学生双满意 。 到 2025 年实现以下目标： 教育现代化取得重要进展，呈现较高水平，现代信息技术与教育实现深度融合，资源和服务标准体系全面建立，学习型社会建设取得重要进展。教育总体实力和国际影响力大幅提升，新增劳动力平均受教育年限达到 14 年。 8 到 2035 年实现以下目 标： 总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，成为学习大国、人力资源强国和人才强国，新增劳动力平均受教育年限达到 15 年。实现基本公共教育服务均等化，建成服务全民的终身学习体系。实现中国特色世界先进水平的优质教育。教育理念更加注重以德为先，更加注重全面发展，更加注重面向人人，更加注重终身学习，更加注重因材施教，更加注重知行合一，更加注重融合发展，更加注重共建共享。 到 2049 年实现以下目标： 我国建成社会主义现代化教育强国，形成良性教育生态。中国教育稳稳地立于世界教育的中心，引领世界教育发展的潮流，汇聚世界顶级高端 人才，构建成为人人向往的文明社会。中国教育的标准成为世界教育的标准。人民受教育权益得到完全的维护，接受高质量教育的美好愿景获得完全的满足，新增劳动力平均受教育年限达到 16 年。 七、政策建议 推进教育改革发展，实现更高质量、更加公平、更有效率、更可持续的发展，完成国家赋予的历史使命和战略任务，必须 以 改革开放为引领 ， 着力于为第四次工业革命培养劳动力。促进个体 与世界、与自然万物共融共 通 ，在绿色发展的环境下， 为“富强、民主、文明、和谐”的社会主义现代化强国培育 人才。 遵循以下基本原则：坚持 党的领导， 坚持优先发展，坚持 立德树人，坚持服务导向，坚持促进公平，坚持改革创新，坚持依法治教，坚持开放育人，坚持多元发展。 一是以“回归教育本质”为目标，创新 教育理念。 适应 时代需要，让教育回归育人本质；立德树人，“五育”融合，注重德育；因材施教，打造与社会接轨，多元发展的课程体系；注重身心健康，增强体魄，强化美育，复合型培养；将减负与增长知识有机结合，规范校外培训机构；改变应试教育模式，完善高考评价体系；建设终身学习型社会，打造全民学习的社会氛围。 二 是以理顺政府市场关系为核心，转变政府职能。 由管理走向治