部分国家长期温室气体低排放发展战略比较分析.pdf

部分国家 长期 温室气体 低 排放 发展 战略 比较分析 本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略 是继国家自主贡献之 后，衡量各国长期减排努力的重要文件。 巴黎协定第 4 条邀请所 有缔约方在 2020 年 前向公约秘书处通报 长期低排放战略， 以推动全 球尽早实现深度减排 ， 弥合与全球 2度温升控制目标要求的排放路径 之间的差距。 加拿大、法国、美国、德国、日本、英国、意大利 等 G7国家和印度、俄罗斯 等国 在不同场合均表达了在 2020年前提交 长 期低排放战略的积极意愿 ， 并 已 有 7国向公约秘书处提交。 本文 从 战 略 框架 、 战略 目标 、 减排路径、 全球贡献 等角度 对 7个国家的 长期低 排放战略 进行 了 比较分析 ， 以期 为 研究 制订 我国长期 低排放 战略提供 支撑和借鉴 。 一、 长期低排放战略 制订和 提交 情况 截至 2018 年 2 月底 ， 共 有 包括 美国、墨西哥、德国、加拿大、 法国、贝宁和捷克 等 7个 国家 向 公约 秘书处 提交 了 本世纪中叶长期温 室气体低排放发展战略（以下简称“长期 低排放 战略”） 。 其中 美国、 加拿大和墨西哥 三国 在 2016 年底举行的北美领导峰会 上， 宣布成立 北美气候、能源和环境伙伴关系 ， 并同期发布 其长期低排放战略 文本， 作为加强北美区域内合作和提升北美地区在相关事务中领导力的重 要举措 ， 德国和法国 除各自 在 2016 年底提交包括 长期 减排目标和减 排措施 等 在内的摘要文本 外 ， 还 于 2017 年 相继 重新提交 了 更为 全面 和 详细的长期低排放战略文本。 此外， 尽管日本还未提交 长期低排放战略 ，但其 在 2016 年 5 月 通过 了 全球气候变暖 应对措施方案 ， 并相继制订 了 能源 和 环境 创新战略 和 创新能源战略 ,提出 了 中长期（ 2030、 2050年） 温 室气体 减排目标 及 主要减排 行业 和减排措施 ， 并 于 2017年发布 了 长 期低碳展望 概要 ，系统梳理了 与 长期低排放战略 相关的基本要素。 英国于 2017 年 10 月发布 了 清洁增长战略 ， 提出了 主要排放领域 2032年的温室气体排放 路径和 2050年排放的可能范围。 二、 长期低排放战略的 比较分析 （一） 战略报告 总体结构 及 研究基础 长期低排放战略 在总体结构 上既有 共性 又有各自关切 。 绝大多数 国家涵盖了引言 /前言、历史排放趋势、国际国内背景、国内相关工 作进展、已有低碳发展 /低排放研究的总结综述、长期发展愿景、中 长期减排目标、主要政策措施、评估和更新等几方面 内容 ， 但 在主要 关切上也 体现出 一定 差异。美国和加拿大将创新这一主题贯穿 长期低 排放战略 始终 ， 其中 ， 美国强调加快推动技术创新的重要性 ， 并识别 了各行业值得 推广且 具有重大潜力的研发 、 示范和创新 性 减排 措施 ， 而 加拿大单独将清洁技术产业独立成章加以论述，体现 出 两 国 对于低 碳发展背景下相关产业、技术和产品发展 背后隐含 的潜在经济社会利 益的重视 。 德国将气候变化与联合国 2030 年可持续发展议程紧密 结 合 ，并将 2030 年作为制订气候行动方案的里程碑 式的 节点 。 法国着 重强调碳 足迹 ，并利用碳预算方法设定中、长期和行业减排目标。 墨 西哥和贝宁 的 长期低排放战略 将适应 置于 与减缓 同等重要的 层面 ，墨 西哥同时对 气候变化脆弱性 和 短寿命气候污染物减排 进行 了 重点论 述 ，体现 出 两国对相关领域的核心关切 。 长期低排放战略 提交需要良好 的 国内工作支撑和研究基础 。 此次 贝宁、墨西哥和法国提交的 长期低排放战略 分别与贝宁在 2016 年 9 月通过的 低碳和气候韧性发展战略 、墨西哥在 2015 年 11 月通过 的 国家低碳战略 和法国在 2013 年通过的 国家气候变化战略： 10-20-40 愿景 几近一致或略作更新 ，体现出各国均高度重视应对 气候变化并已针对温室气体排放工作开展了大量相关工作 。 美国、加 拿大、德国和捷克的 长期低排放战略 虽 为新制订战略， 但 从各国战略 中针对 国内相关工作进展、已有低碳发展 /低排放研究的总结综述等 方面的内容可以看出， 各国围绕 2050 年减排目标、减排情景 和路径 等方面 均已有较为坚实的 研究基础 。 （ 二 ） 长期 战略 目标 设定及分析方法 多数国家提出了 到 2050 年 的 量化减排目标。 除贝宁的长期减排 目标是 以 2030 年 为目标年 、减排量为相较于 照常 情景 （ BAU 情景） 的相对量之外 ，其他 6 国均提出了 到 2050 年 全经济范围的量化 温室 气体 减排目标 （参见附表） 。 其中， 关于 土地利用、土地利用变化及 森林 （ LULUCF） 核算 方法 尚 未明确， 因此 部分国家的量化长期减排目 标不包括 LULUCF排放 或未明确是否包括 LULUCF排放 。 此外，德国 还 提出了 2050 年实现 大范围碳中和 的原则性目标，而其他发达国家未 明确提出实现碳中和的时间考虑。 各国 在 长期 减排目标 上多沿用之前 提出 的目标 。 捷克首次正式提 出 2050年在 1990年基础上减排 80%的长期目标 （ 这一目标 实质 也是 欧盟提出的 2050 年减排 80% 95%的低限值 ） ，其他各国 在此次 提交 长期 低排放战略 之前 ，均 已由政府领导人公开承诺或在国家战略文件 中提出 同样的 长期目标 。 此外，上述几个 发达国家在 其长期低排放战 略 中 均 未提出较 其 国家自主贡 献更 加 强 化 的中期（ 2025/2030年）目 标。 多数国家 采用 情景分析 方法研究提出 其 长期目标 和 低 排放 发展 路径 。 美国围绕 其长期减排目标（ 温室气体 排放 到 2050年 较 1990年 减排 80%）， 设定了基准、无碳 移除 技术、有限碳汇、无 碳捕集利用 和封存 技术 （ CCUS） 应用 、智慧增长和有限生物质能源 等 6 种 情景， 分别探讨 了 不同技术发展模式和经济社会条件下实现减排目标的可 能路径 ，以此作为论证应对气候变化行动急迫性 、 展示低碳发展路径 的多样性和不确定性 的手段 ，并 在 此基础上 通过 设计更大减排力度 情 景 ， 探讨 了超越 80%减排量 目标 所需条件， 包括更 加 强 化的 全球行动 和更快的低碳技术 发展 等 。加拿大的情景设计思路与美国类似， 通过 比较分析 现有技术、新技术、零排放电力、高需求响应和高减排力度 （深度脱碳）等不同技术组合 情景， 力 求在不 同 条件下 得到具有共性 的、主要的 低碳 转型思路 。德国 虽 没有在 长期低排放战略 正文中罗列 其参考的情景 分析 工具，但 明确指出 ， 其目标是 基于多数研究和情景 评估 的结果，在 已知技术的条件下 是 技术和经济可行的 ， 且 考虑到未 来发展的不确定性， 重点对 2030 年 的 行业减排目标、政策和措施 进 行了 细化 描述 。 法 国提出了 2023-2028 年 和 2050 年两个时间节点下 的行业量化减排目标 ， 由于 其模型预测只 到 2035 年， 在更长时间尺 度条件下倾向于长期趋势的 宏观 分析判断。 分行业和分气体类型的 长期 减排目标 设定仍有不确定性 。 各国在 长期战略中均不同程度的强调了 长期 温室气体减排仍面临较大的不 确定性。出于此考虑， 7国中 只有法国提出了 2023-2028（法国国内 第三个碳预算期）和 2050 年温室气体减排 的行业分解 目标 ， 德国 则 给出了 2030 年温室气体减排的行业分解 目标 。 美国尽管给出了基准 情景下 2050 年不同行业分能源品种的消费量 、碳封存量和非二氧化 碳温室气体的减排总量 ，但明确 指出 不同情景 分析 结果的差异巨大， 基准情景的 分析 结果并不能直接代表行业的发展 方向 和减排目标 。 上 述各国都没有 提出 分 温室气体 类型 的 长期 减排目标 。 （ 三 ） 减排重点领域 及 关键政策措施 各国 提出的长期 减排重点 领域 和政策措施较为类似。 上述 7国均 将能源清洁低碳转型和控制能源消费总量作为长期减排的战略重点， 其中能源清洁低碳转型的主要方向，是推动能源消费终端部门电气化、 电力行业脱碳化以及在难以电气化的行业推广其他低碳能源，在控制 能源消费总量方面则主要通过提升各行业能效、发展工业循环经济模 式、能源需求侧管理等方式实现。其他受到较多关注的重点领域还包 括，生活方式低碳转型、发展可持续城市、碳封存技术应用、农林业 和土地利用与变化的可持续发展等。此外，尽管国际交通运输排放并 不计入各国排放量，但法国和德国在长期低排放战略中仍提出，将通 过多种手段削减国际交 通运输领域的温室气体排放量。在政策措施方 面，尽管各国侧重点有所差别，但主要的政策措施较为类似，可分为 强化排放标准、提升能效、制订财政和经济政策、加大研发支持力度、 强化对低碳技术的基础设施投资、专业能力培养和低碳文化建设、强 化 可监测、可报告、可核查 等方面。法国进一步提出要建立各行业减 排的监测评价指标体系，以量化和对标行业减排目标的完成情况。 各国的减排路径侧重于二氧化碳特别是能源活动二氧化碳的减 排。 考虑到排放体量、方法学和数据基础等原因，各国都将控制二氧 化碳特别是能源活动二氧化碳排放，作为未来减排路径的重点。 德国、 加拿大、墨西哥对林业进行了较为详细的论述，美国、法国等国则仅 对林业和土地利用变化的主要减排方向进行了宏观描述和讨论。在碳 封存方面，包括美国在内的几个大国，均将碳封存技术作为中长期实 现温室气体减排的关键技术选项，但对其在温室气体减排中发挥的作 用定位并不明确，只有美国明确提出 2050 年电力行业将几乎全部由 可再生、核能和加装 CCUS 的化石能源电力或生物质电力 组成 ，并给 出了不同情景下碳封存技术的减排潜力。 关于 非二氧化碳温室 气体 减排 的论述相对较少。 美国、加拿大对 非二氧化碳温室气体的分行业排放进行了讨论，但除了 对排放现状和 既有政策的简单描述外，只从减排的技术方法上进行了简单描述。墨 西哥强调了短寿命 温室气体气体 的减排对于减缓气候变化的重要意 义和在 其它 环境领域的协同效益，并列出了黑碳 等 短寿命 温室气体 的 减排政策和措施。 由此可看出，有关非二氧化碳减排路径的分析还有 很多不确定性，需进一步强化相关研究。 （四）减排与发展的关系 及协同效应 各国 长期低排放战略 均强调了推动温室气体减排和经济社会发 展的良性互动关系。 减排与发展的内在联系是各国长期低排放战略， 特 别是长期 发展 愿景 部分 刻画的一个重要要素。德国指出成功的气候 政策必须是经过系 统性的设计，以创造未来的发展机遇，帮助企业投 资流向那些具有前瞻性的、可持续性的技术，以避免资产的搁浅，强 调其国内应对气候变化工作未损害工业竞争力，反而推动了经济增长 和创新能力，同时强调其长期低排放战略并没有包括任何硬性目标， 2018 年将在量化评估长期低排放战略的减排效果，以及环境、社会 和经济影响的基础 上进行一次修订，对经济社会发展影响深远的行业 目标仍可能 会 修改调整。法国在指出 其长期低排放战略的 减排速率需 达到历史速率的 2倍的同时，提出通过绿色增长 来 确保 实现 持续经济 增长、保障国内粮食安全等重要条件。墨 西哥从自然资源和能源资源 高效利用、国家发展定位、人均就业和收入、适应气候变化等四个要 素角度，提出了其可持续发展和低碳增长的长期愿景，并给出了未来 10年、 20年和 40年时间尺度下社会、生态系统、能源、排放、生产 体系、私营部门、交通运输等 7个方面的发展里程碑。加拿大提出其 致力于建设更清洁、更具创新性的经济，可在创造高薪资工作岗位和 推动经济强健增长的基础上，减少排放和保护环境。美国提出长期低 排放战略展示了如何在满足日益增长的能源体系和土地需求的同时， 保持低排放路径、保持经济活力，并确保与化石燃料生产和使用密切 相关 的居民可实现合理转型。 各国针对总 成本效益 和投资 需求 的量化 评估 仍需加强 。 加拿大引 用关于全球气候变化 损失 损害的文献 数据 ，提出应对气候变化将在增 加清洁技术工业就业岗位、增强国内相关领域知识进步和创新、提高 其他行业生产率等方面带来显著效益。法国 探讨了 实施长期低排放战 略 对社会收入分配、 环境 和公众健康等 领域的影响 ， 强调 实施长期低 排放战略， 可减少对进口化石能源依赖 、 能源 支出 和碳足迹， 并估算 了 额外政策情景相较历史趋势情景 的 GDP增长、新增 就业 和额外建设 投资情况 。 墨西哥通过对比不同情景下 2050 年人均 GDP、居民消费 支出等 因素的变化，得到减排成本随减排力度增大而不断增大的结论， 但同时也指出未量化的经济效益部分可能远高于减排成本。美国长期 低排放战略引用 全球 温升造成的 GDP损失数据，指出气候变化将对其 国内低收入人群影响最大，并会加剧 健康、工作等领域的不平等 ，给 出了对电力行业投资需求的预测，提出积极应对气候变化将在提高 劳 动 生产 力 、 减少美国经济受石油市场波动的影响 、推动 低碳投资增长 等方面带来 收益。德国引用历史数据强调了在可再生能源设施和电网 基础设施领域的高额投资需求，强调了在排放中性和“气候友好”技 术领域强化投资的重要性，但未就将来 的成本或投资需求给出量化分 析。 （五） 全球 长期 减排目标 及各国 努力 与贡献 实现 全球长期温升控制目标 仍面临不小挑战 。 除贝宁和捷 克 外， 其它各国均不同程度地提出其长期减排目标与全球温升控制目标之 间的协调一致性。法国、美国和墨西哥提出本国目标符合全球 2度温 升目标的要求，德国提出将为实现巴黎会议期间所做承诺做出适当贡 献，加拿大提出本国目标与控制在 2度至 1.5度的目标相一致。但是， 根据联合国环境署（ UNEP）发布 的排放差距报告 2017 ，即使各国 均能实现自主贡献目标， 2030 年全球排放量与在可能的 2 度温升目 标对应的排放路径相差量将达到 110-135 亿吨二氧化碳当量， 2030 年前对应的碳排放空间的 80%将被耗尽 ，极其不可能实现全球 2度温 升目标，距实现 1.5度温升目标的差距就更大。由此可见，全球长期 温升控制目标的实现仍面临不小挑战，各国仍需在深入研究的基础上 进一步强化减排努力 。 多数国家 并 未 明确对全球减排努力 的分担和贡献 。 在上述 7国中， 除贝宁和墨西哥外，其他国家均是附件 I国家，但 7国均未提及公平 原则、共区原则和各自能力原则，对分担全球减排努力的描述也较少。 墨西哥将如何分担全 球减排努力作为一个重要的伦理问题提出 ， 提出 墨西哥仍是发展中国家，但也有必要为实现全球减排力度采取行动。 贝宁提出，尽管其是非附件 I 国家，但仍致力于减少温室气体排放。 法国强调其是人均排放最低的发达国家，德国指出其应为实现欧盟应 对气候变化目标作出恰当的、公平的贡献的责任，而美国则仅指出其 长期低排放战略给出的路径将使其早于全球几十年达到近零排放。 多数发达国家未涉及对发展中国家的资金援助等问题 。 7国中仅 有德国和捷克提到了对发展中国家的资金援助。德国再次重申 默克尔 2015 年在 彼兹堡气候对话上承诺的 2020 年国际气候援 助在 2014 年 基础上翻番 的承诺。捷克 把 对 发展中国家气候保护行动的资金援助单 列一章，指出目前的资金援助规模仅占其 GDP 的 0.004%，其长期目 标是在 2030 年前资金援助规模达到发达国家 2012 年的平均值（ GDP 的 0.042%）。 三、对我国研究制订长期低排放战略的启示 通过以上分析可以看出 各国 都 非常 重视其长期低排放战略的制 订 ，但由于其是一个综合性战略，涉及经济社会发展的各个领域，因 此也面临诸多复杂性和不确定性。 我国 在推动达成巴黎协定的过 程中做出了历史性的积极贡献， 尽早 研究 制订 我国的 长期低排放战略， 不仅是 落 实习近平主席提出的“百分之百承担自己的义务”的最好体 现 ，更能 切实发挥应对气候变化和低碳发展对生态文明建设和可持续 发展的推动和引领作用，有效推动我国转变发展模式、提升发展质量 和效益。 考虑到我国温室气体排 放体量和各界对我国气候变化国际领 导力的期许， 我国应 加快 研究制订并适时 发布和提交 长期低排放战略 。 一是加强对各国长期低排放战略及相关战略的研究和比较分析。 参考巴黎协定的要求，及时跟踪各国长期低排放战略及相关战略 中可资借鉴的地方，确保我国长期低排放战略在形式和内容上与国际 接轨，全面 反映 我国 进入新时代在新发展理念 指引下控制 温室气体 排 放 的长期 目标、重点 行动 、努力与贡献等 ，为我国更深度参与全球气 候治理奠定良好基础，也为我国长期可持续发展创造良好的外部舆论 环境。 二 是强化对 我国 长期低排放战略的系统研究 和集成分析 。 近年来， 我国在长期低排放战略相关研究方面已开展了不少工作，如 国家发展 改革委 组织国内多家研究机构开展 的 “ 中国低碳发展宏观战略研究 项目 ” 、科技部 国家重点研发计划 “ 全球变化及应对 ” 重点专项 、 改 革发展专项“巴黎会议后应对气候变化急迫重大问题研究”项目 等， 国内诸多研究机构也就此开展了不少研究，但总体而言 仍需 从多方面 系统研究 和集成分析，进一步减少长期低排放战略制订中所面临的不 确定性。如对 我国经济 社会 发展 新 形势 的研判 及长期 趋势 的 系统 分析 、 对我国全经济范围和全口径温室气体 排放 的 变化趋势 及 减排策略 的 综合 分析 、 对我国 温室气体 减排 政策 的长期 趋势 及其影响的量化评估 、 对我国长期低排放 重点 措施和行动 的成本效益分析 等 。 三 是加强对 我国 跨领域 前瞻性 相关 重大 战略 问题的 深入 研究。 长 期低排放发展战略是涉及多个领域、部门和区域的综合性战略，需要 加强 与 控排 密切相关且具有战略性、交叉性和前瞻性 的 问题的研判分 析，如： 我国绿色低碳 新 经济增长点 的 培育 与发展 、 我国绿色低碳循 环发展经济体系的法律制度和政策导向构建、 我国 跨区域差异化低排 放发展路径、 我国 深化全球气候治理对策、“一带一路”沿线国家共 建低碳共同体方案等。 四 是从国家战略高度推进 我国 长期低排放战略的 研究 制订。 我国 当前已经明确提出要在 2035年基本实现现代化和 2050年建成社会主 义现代化强国，而推动经济社会的低碳转型既是实现这一目标的客观 要求，也能为此提供强有力动能。因此，要从国家发展战略的高度， 研究提出我国长期低排放战略的总体思路、关键要素和核心内容，并 切实强化其对各地区、各行业发展的引领和指导作用，真正将 低碳发 展和转型的理念和行动落到实处。 （陈怡、刘强供稿） 注 ： 附表见下页 注：本文摘自气候战略研究简报 2018年第 4期 13 附 表 . 各国长期减排目标对比分析 贝宁 1 加拿大 法国 德国 墨西哥 美国 捷克 战略名称 低碳和气候韧 性发展战略 加拿大 本 世纪 中叶长期低温室 气体发展战略 法国国家低碳战 略 气候行动方案 2050 气候变化 本 世纪 中叶战略 美国 本 世纪中 叶深度脱碳战略 捷克气候保护 政策 国内有无类似 战略先期发布 有 低碳和气候韧 性发展战略 （ 2016 年 9 月批 准通过） 无 有 国家低碳战略 （ 2015 年 11 月批 准通过） 无 有 国家气候变化战 略： 10-20-40愿景 （ 2013 年 6 月 批准 通过） 无 无 长期 减排目标 减 排 量 不 少 于 INDC作出的承诺， 或 2030 年前 GHG 至少下降 1200 万 吨和 封存 1630 万 吨 2050年温室气体 较 2005年水平降 低 80% 2050年 温室气体 较 1990年减排 75% 2050 年 温室气体 较 1990 年减排 80% 95%，并以实 现 2050 大范围碳 中和为指导原则 2050 年 温室气体 较 2000年减排 50% 2050 年 温室气体 较 2005 年减排 80%或更多 2040 年温室气体 排放量 7000万吨 2050 年温室气体 排放量 3900万吨 (2050 年目标相 当于较 1990年减 排 80%) 近中期目标 - 2030 年 较 2005 年下降 30% 2020 年较 2005 年 减排 14%（ ETS 之 外） 2030 年较 1990 年 减排 40%（与欧盟 平均目标相同） 在不晚于 2030 年 前实现较 1990 年 减排 55% 2030 年 (无条件目 标 ):较基线情景下 降 22% 2020和 2025年分 别较 2005 年下降 17%和 26-28% 2020 年 3200 万 吨 2030 年 4400 万 吨 覆盖温室气体 全部温室气体 全部温室气体 2028年前目标不包 含 LULUCF 排放 , 2050目标未明确 不包括 LULUCF 排 放 全部温室气体 全部温室气体 2020 年目标不包 括 LULUCF 排 放 ,2050 年目标 未明确 1 由于贝宁的长期低排放战略为法语，本文涉及的贝宁的 相关 数据和 分析均引用自 世界资源研究所（ WRI）的 文章 Early insights on long-term climate strategies 14 有无在其他场 合提出过 长期 减排目标 有 国家自主贡献 有 2009 年 G8 领导 人宣言 针对可 持续发展的负责 人的领导力 有 能源政策法 有 G8领导人宣言 针 对可持续发展的 负责人的领导力 德国 能源概念 有 应对气候变化综 合法 有 G8领导人宣言 针 对可持续发展的 负责人的领导力 国家自主贡献 无 是否 分解到 行 业减排 目标 无 无 将 2023-2028 年间 和 2050 年温室气 体减排目标 均 分解 到行业 2030 年温室气体 减排目标分解到 行业 无 无 无 是否 分解到 分 种类温室气体 减排目标 无 无 无 无 无 无 无 碳 封存 应用水 平 无 无 无 无 2011-2030 年间减 排较基准情景下年 毁林率下降 2.5%， 20 年间毁林面积共 计减少一半 不 同情景下 2050 年 LULUCF 和碳 封 存 技术 可 封存 约 30% 50%的 GHG 排放 无 对全球长期温 控目标的相关 论述 无 考察了 2050年在 2005年基础上下 降 80%的减排路 径，这一路径与 巴黎协定 2oC-1.5 oC 的温 升 控制 目标相一 致 若各国 未来的减排 目标可使 2030 或 2050年达到广义上 趋同 的人均排放， 全球排放将会 处 在 与 2oC 温升目标对 应的 排放情景 的中 间范围 实现长期 战 略目 标将对履行在巴 黎做出的承诺 ， 实 现 巴黎协定 规 定的在本世纪下 半叶达到温室气 体排放中性 目标 做出适当的贡献 长期目标与平均温 升目标远低于 2oC 的全球目标是一致 的，而额外的努力 将与 1.5oC 目标相 一致。 全球在 2080 年 实 现 零排放 意味着 2100 年全球温升 控制在 2oC以内的 可能性是 67%。而 美国 本 世纪中叶 战略使美国达到 近零排放的时间 早于 这一要求 几 十年 无