尝试理解国有土地使用权出让收入由税务部门征收的影响.pdf

请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 1 Table_Title 尝试理解国有土地使用权出让收入由税务部门征收的影响 Table_Summary Table_Summary 核心观点： 土地使用权出让收入规模不小，也是地方目前已知的最大一部 分可相对“自由”支配的资金。划归税务部门征收，虽然明确提到 “除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、 减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。 但由 税务征收后，对地方土地收入相 应支出的监督势必趋严。土地收入 作 为预算收入中地方最后的 “ 自留地 ” ，其最大的优势一是规模够 大；二是支用灵活，腾挪便利。二者缺一，对地方政府来讲，土地 收入不仅其存在的意义将大打折扣，而且其原有 腾挪 支出的部分也 将出现不同程度的收缩。 辩证的 思考， 如果 此项 改革 对地方 没有 任 何 影响， 也不会 将其 留至今日。 所以 我们 认为 影响 还 是有的 ，但 具 体 问题 还需具体分析。 风险提示： 地方 政府 隐性债务 的 违约 风险 。 宏观研究报告 Table_ReportInfo 宏观分析师：袁野 电话： 15810801367 Email： 执业资格证书编码： S1250117080032 Table_Message 2021-06-05 宏观研究报告 宏 观 研 究 报 告 太 平 洋 证 券 股 份 有 限 公 司 证 券 研 究 报 告 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 1 目录 一、地方国有土地使用权出让收入由税务部门 征收是财税规范化改革的大方向 . 2 二、地方国有土地使用权出让收入由税务部门 征收的意图 . 3 三、地方国有土地使用权出让收入由税务部门 征收可能的影响 . 5 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 2 一、 地方国有土地使用权出让收入由税务部门征 收是财税规范化改革的大方向 1.国有土地使用权出让收入的变迁 1987 年 12 月 1 日，深圳进行了我国建国后的第一场土地拍卖会，为国有建设用地的 有偿出让开了先 河。中国土地年鉴 1996显示， 1995 年，全国通过出让方式提供用地 43403 公顷，出让金 总额为 420 亿元。 2000 年以前收入规模一直稳定在 600 亿以内，与一 般公共预算收入的比值由 8.2%下滑至 2000 年的 5%。 2005 年，根据农业部农业政策研究 中心研究员廖洪乐中国农村土地制度六十年的表述， 2005 年全国共有偿出让土地 165584 公顷，取得土地出让收入 5883 亿元，与一般公共预算收入的比值上升至 18.6%。 2020 年这一比值为 46%（此处所指一般公共预算收入仅包括税收与非税收入，并不包含 发债收入）。可 见国有土地使用权出让收入对地方财政的重要性。 图：地方土地出让收入与地方一般公共预算收入的比值 注：其中湖北、湖南、山西、新疆、内蒙因数据缺失，使用的是政府性基金收入， 而非土地出让收入，结果可能有偏差。 2011 年之前，我国财政的收入分为预算内收入与预算外收入。而预算外收入最大的 一部分就是国有土地使用权出让收入。对于这部分预算外收入的管理，有三步财税收支 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 3 改革值得关注：一是 2001 年实施的国库单一账户制度。二是 2007 年出台的国有土地 使用权出让收支管理办法。三是 2018 年出 台的国税地税征管体制改革方案。每一 步收支管理的改革实质上也是财政收支规范化、透明化、科学化、可监督的递进演进。 这是财税改革的大趋势，这也有助于我们对未来地方国有土地使用权收支改革如何演进， 形成合理的预期。 2001 年，按照当时的要求 ，为了避免财政性资金在预算单位滞留时间长，降低了财 政性资金的使用效率并难以有效集中财力；财政收支信息反馈迟缓，难以为预算编制、 执行分析和宏观经济调控提供及时准确的依据；财政性资金使用缺乏事前和事中监督， 截留、挤占、挪用等违纪违规情况时有发生，甚至出现腐败的现象。我们实施了国库 单 一账户制度。它包括国库集中支付制度和收入收缴管理制度。理论上讲，此制度即要求 财政收支实现收支两条线管理，即所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支 付和管理的制度。财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政支出通过国库 单一账 户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应 者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账 户。而实质上，为了便于预算外资金的收支管理，除了单一账户外，还有预算外财政专 户和特殊专户。 2007 年财政部根据土地管理法、国 务院关于加强土地调控有关问 题的通知 (国发 200631 号 )以及国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理 的通知 (国办发 2006100 号 )等有关规定，特制定国有土地使用权出让收支管理办法。 其中要求土地出让收支全额纳入地 方政府基金预算管理。在地方国库中设立专账，专门 核算土地出让收入和支出情况。也就是说，其收支应不在单一账户，这是我们理解国有 土地使用权出让收入划归国税征收的第一个当期影响。 2018 年国税地税征管体制改革 方案出台。对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。 在 营改增之后，国地税同时完成合并，财政税、费收入由国税总局下辖的税务分支机构统 一征收，是收支两条线改革的具体体现，也是财税收入制度改革的必然趋势 。 二、 地方国有土地使用权出让收入由税务部门征收的 意图 从大的背景上理解，我国是少有的实施财政收支四本账运行的国家，当然这是由历 史原因造成的。为了实现收支统一管理，四本账合而一也是必然之举，而要实现合而为 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 4 一，统一收支，先从收入实现一般公共预算统一管理就是关键一步。 再将问题细化。关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域 使用金、无居民海岛使用金四 项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知明确 指出，出台此政策是为了“贯彻落实党中央、国务院关于政 府非税收入征管职责划转税 务部 门的有关部署和要求”。而国税地税征管体制改革方案又明确指出，财政收入 逐步划归税务部门征收是“为了提高征管效率，降低征纳成本，增强税费治理能力，确 保税收职能作用充分发挥，夯实国家治理的重要基础”。而税收的职能有三：组织财政 收入职能、调节经济职能和监督职能。这三个职能中，组织税收收入职能不仅是总量问 题，还有各级财政的分配问题。而调节经济职能，则体现为税收作为国家强制参与社会 产品分 配的主要形式，在筹集财政收入的同时，也改变各阶级、阶层、社会成员及各经 济组织的经济利益、物质利益的多寡，进而引导微观主体的社会经济 行为，尽可能符合 国家预期的社会经济发展方向。因此，下面我们就具体到这三个方面尝试理解此次改革 的目的。 1. 财力事权的匹配问题。我们在传统的认知中认为的不匹配会笼统的归结为中央与 地方的财力事权不匹配。实质上，其不匹配更多的发生在县区一级。如在 2019 年财政大 规模减税降费后，省市一级财力紧张，有将县区一级土地收入划归省市的情况。如此， 对于县区一级的财力保障则是雪上加霜。也正因此，中 央财政出台了财政直达资金（属 于一般公共预算收支范畴）的转移支付办法，缓解县区的财政收入缺口。由此我们猜想， 此次对于土地收入划转税务部 门征收的改革，可能也有这方面的原因。将土地收入重新 在省市区县进行分配，缓解事权下沉的县区一级财政收入压力。从这个角度看，实质上 可能 有重新激发 县区一级出让土地使用权 的 积极 效果。 2. 隐性债务的增量控制问题。 08 年金融危机之后，为了稳定经济增长，地方财政第 二次获得实质意义的财权即举债权。不同于税费收入，举债最大的问题就偿还。而金融 危机之后，地方的隐性举债并未因放开地方赤字预算、隐 性债务置换等有所弱化，反而 在拉动基建投资的过程中，得到了被动强化。这种强化的直接问题就是隐性债务累积的 偿还风险。关于隐性债务的风险，我 们也有从省级到市级的地方政府隐性债务测算 等报告进行过讨论，此处不再赘述。对于隐性债务风险的管理，一方面是增量的控制， 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 5 另一方面则是存量的消化。要化解存量，首先就要控制好增量。而控制增量本质上是还 是要减轻地方的事权。这个我们可以从主动调降经济增速，给基建投资降温的实际行动 中观察到。除了要减轻事权，更为直接的就是管控隐性债务的偿还来源。 3. 扩大内循环的经济职能。我们认为扩大 内循环的有效途径是乡村振兴，尤其是 扩 张农民的财产性收入，十九届四中全会已有土地、数字要素参与收入分配的部署。而要 有效加快宅基地与集体经营 建设用地流转，就有与依赖土地收入的地方政府之间有博弈。 由此，我们也猜想，此次土地收入划转税务部门征收的改革也有为加快农地流转开路之 意 。 三、 地方国有土地使用权出让收入由 税务部门 征收 可能的影响 中长期影响。土地使用权出让收入规模不小，也是地方目前已知的最大一部分可相 对“自由”支配的资金。划归税务部门征收，虽然明确提到“除本通知规定外，四项政 府非税收入的征收范围、对象、标准、减 免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行 规定执行”。即现阶段土地收入仍将完全交由地方支配。但比照“营改增”的情况以及 四账归一的要求，我们有理由猜测 ，后续可能会配套分成、支出以及转移支付等相应的 政策。如果归属为中央对地方的转移支付，那么就会涉及不同地区间转移支付系数的调 整，与税收分成类似，即征收多少并非意味着能使用多少。 当期影响。 从 国有土地使用权出让收支管理办法 中明确的支出分项看，主要有： 一是用于征收土地的拆迁补偿、社会保障以及农村土地开发支出。二是用于农村与城市 基础设施建设支出。三是城市廉租房以及 支付破产 或改制国有企业职工安置费用支出 。 从实质性支出看，目前已形成了债务偿还尤其是隐性债务偿还的支出认知。明确允许的 支出与实质性支出有差别，一旦土地出让收入规范化后，可能就会形成对地方隐性债务 按期偿还的担忧。这是可观察的影响。另外， 国有土地使用权出让收支管理办法 中 明确 提出了针对 擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入 的监督。对地方 土地使用权出让收入的审计中 也曾提出 欠征、少征、漏征 、 先征后返、 违规 补贴等 问题。 这些的地方政府的违规操作在收入规范化之后， 会不会有风险的隐忧？我们的结论是有 隐忧，但也能看 到政府 已有 的配套解决措施，具体问题还需具体分析。 1.隐性债务的 违约风险。虽然目前土地收入仍将完全由地方支配，但由税务征收后， 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 6 对地方土地收入相应支出的监督势必趋严。土地收入作为预算收入中地方最后的自留地， 其最大的优势一是规模够大；二是支用灵活，腾挪便利。二者缺一，对地方政府来讲， 土地收入不仅其存在的意义将大打折扣，而且其原有违规支出的部分也将出现不同程度 的收缩。辩证的思考，如果土地收入由税务征收对地方没有实质性影响，也不至于将这 项改革留到今天。基于以上原因，我们首要担心的就是征收环节可能出现的问题。征收 环节 又可能涉及两个问题，一是收入多少的规范化。二是支出的时间差。 收入多少的规范化。国有土地使用权出让收入 是指政府以出让等方式配置国有土地 使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地 使用权所取得的总成交价款 (不含代收代缴的税费 )； 转让划拨国有土地使用权或依法利用 原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款 ； 处置抵押划拨国有土地使用权应当补 缴的土地价款 ;转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款 ;改变出让国有土 地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他 和国有土地 使用权出让或变更有关的收入等。 从中可以明确，国有土地的使用权出让收入并非是完 全对外透明的“招拍挂”出让。这里面如果 之前 有“截留、挤占、挪用”，那么 收入 规 范化以后， 可能就会出现涉及债务滚动及偿还的财力不足问题。 支出的时间差。支出的时间差主要考虑的是 土地使用权出让收入的支出节奏 。 国 有土地使用权出让收支管理办法 明确， 在地方国库中设立专账 ，专门核算土地出让收 入和支出情况。 地方土地出让收入从此类特设账户收支，其使用相对“灵活”。而此次 由税务部门征收后， 如果由单一账户管理，其审批程序将更加趋于严格， 从收 入到支出 可能会出现 时间 差 ，进而可能会出现债务到期偿还的时点违约风险。而且支出申报趋严 后，对于土地出让收入支出中未明确的支出方向该如何腾挪，违规支出承担的责任可能 会更大。 对于地方隐性债务的风险，实际上年出就看到了有配套的缓解措施，比如基本明确 的再融资债券置换。 比如对经济增速的理性下修，对基 建投资的主动放缓。 所以并不担 心政府对此风险没有考量，而是担心对隐性债务风险的预期与实际情况有偏差。所以， 仅就此次改革对于隐性债务的违约风险，我们 认为是有所强化的，问题主要还是对政策 出台前后地方土地出让收入在征收环节是否有实 质性的增减变化，债务支出的允准情况 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 7 以及支出拨付环节的效率下降程度不明了。也等待操作西则的进一步跟进。 2.对房地产行业的影响。地方政府财政收入对土地的过度依赖已是不争的事实，进而 也形成了一个通行的逻辑，即地方财政收入依赖土地出让收入，为了提升收入，地方就 有推动房地产市场繁荣的意愿。那么，简单的反推，如果土地出让收入地方政府不能再 相对“自由”支配，土地收入对地方的吸引力将下降，进而地方政府对房地产市场的依 赖也会下降。我们认为，这个逻辑不能简单倒推。从改革的方向看，地方政府从土地转 让前端收取的收入将向后端转移， 从对土地增量收入的依赖将向房地产的存量部分过渡， 即由房地产税逐步替代土地出让收入。对于房地产税的理解可参考 我们之前的报告从 各国房产税政策中探寻中国模式。一是，根据我们的测算，其收入规模不容小觑。二 是，根据我们的理解，未来的改革将逐步卸下地方政府拉动经济增长的事权，而主要聚 焦民生领域。因此，并不能简单的说，目前地方收入依然没有向房地产税过渡的基础。 而按照国际通行办法，房地产税的税基又以非免征面积与当年商品房的参考价为依据。 因此，对于地方政府，无论是维稳前端的增量收入还是后端的存量收入，都难言此次改 革对房地 产是负面影响。况且，如果此次改革能够促进部分地方省市一级将土地收入重 新返还县区一级，反而会提升县区一级维稳 土地收入的积极性。 再换个角度看，我国目前处在经济的转型期，从国际经验来看，经济增速缓降是一 个大概率的趋势。而经济动能由投资转向全要素生产率的提升并非一朝一夕之事。在完 成 经济转型之前，我们需要的是缓降，而非失速。那么叠加对基建投资的主动调降思考， 房地产稳定发展对经济转型更为有利。 至于房地产税的推出目前是不是很急迫？我们的理解是，土地收入由税务征收 7 月 仅是开始试点工作，明年才会全部推开。况且现阶段，土地 收入还是要全额返还地方， 而今年国有土地使用权出让收入预算为 8.4 万亿，如果房地产税以弥补地方收入的借口推 行，理由并不充分。我们认为，等待房地产税立法完成后，再行推出，可能更符合“立 法先行、充分授权、稳步推进”的原则。 3. 对地方国有企业的支持。 地方政府鉴于地方经济、财政收入以及就业的考量，往 往有支持本地区国有企业发展的动力，也通常会采用税收返还、减税降费以及财政补贴 等措施。自然而然的，地方可腾挪收入的收缩，也会引发对地方国有企业支持 力度 的担 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 8 忧 。上世纪 90 年代，分税制改革后，或多或少都有此问题的出现。此次改 革会不会导致 风险再现？我们认为，这个风险政府已有国有企业改革的整体方案来对冲，且今年力争 要完成三年国企改革 70%的任务。因此，风险预警在前，行动已有跟进，此类风险就不 足惧。可适当关注对地方政府依赖比较大的企业。 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 9 销 售 团 队 职务 姓名 手机 邮箱 院长助理兼全国销售负责人 王均丽 13910596682 北京地区销售副总监 成小勇 18519233712 华北销售 孟超 13581759033 华北销售 韦珂嘉 13701050353 华东销售总监 陈辉弥 13564966111 华东销售副总监 梁金萍 15999569845 华东销售 杨晶 18616086730 华东销售 秦娟娟 18717767929 华东销售 王玉琪 17321189545 华东销售 慈 晓聪 18621268712 华东销售 郭瑜 18758280661 G 华东销售 徐丽闵 17305260759 华南销售总监 张茜萍 13923766888 华南销售副总监 查方龙 18520786811 华南销售 张卓粤 13554982912 华南销售 张 靖 雯 18589058561 华南销售 何艺 雯 13527560506 Table_Team 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 10 研 究院 中国北京 100044 北京市西城区北展北街九号 华远 企业号 D 座 电话： (8610)88321761 传真： (8610) 88321566 重要声明 太平洋证券股份有限公司具有证券投资咨询业务资格，经营证券业务许可证编号 13480000。 本报告信息均来源于公开资料，我公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证。负责准备本 报告以及撰写本报告的所有研究分析师或工作人员在此保证，本研究报告中关于任何发行商或证券所 发表的观点均如实反映分析人员的个人观点。报告中的内容和意见仅供参考，并不构成对 所述证券买 卖的出 价或询价。我公司及 其雇员对使用本报告及其内容所引发的任何直接或间接损失概不负责。我 公司或关 联机构可能会持有报告中所提到的公司所发 行的证券头 寸并进行交易，还可能为这些公司提 供或争取提供投资银行业务服务。本报告版权归太平洋证券股份有限公司所有，未经书面许可任何机 构和个人不得以任何形式翻版、复制、刊登。任何人使用本报告，视为同意以上声明。