2010年新型农村合作医疗补助资金使用第三方绩效评价报告 .doc

2010年新型农村合作医疗补助资金第三方绩效评价报告广东省技术经济研究发展中心2011年12月- 2 -说 明财政专项资金绩效评价是对经过有关部门批准立项，由财政资金全部投资或部分投资的项目，运用一定的指标、方法，对财政专项支出项目所确定的绩效目标、资金使用情况和效益情况等进行综合考评。受广东省财政厅委托，广东省技术经济研究发展中心组织专家组，开展了2010年省新型农村合作医疗补助资金（含中央补助）使用情况绩效评价。根据评价方案，首先由资金使用单位及县、市、省卫生主管部门进行自评，然后由专家组对专项资金所涉及13个地市86个县（市、区）自评材料进行书面评审，并抽取了8个地市10个县（市、区）进行现场评价。通过书面评审及现场评价，对照项目自评结果，最终形成综合评价，评价专项资金使用及项目实施后所产生的绩效，提出专项资金投入及使用过程中存在的问题，分析原因形成相应对策。在此基础上，形成报告。本报告从评价思路、评价过程、评价结果、对策建议等几方面进行阐述：对有关结论、原因、建议等做出具体阐述，并给予材料支持，整理汇总项目有关评价的原始材料、记录文件等，作为佐证材料。本报告由广东省技术经济研究发展中心完成。目 录摘 要- 3 -第一章 项目概况10一、专项资金设立背景10二、评价的目的10三、评价对象与范围11四、资金绩效目标12五、评价依据13六. 评价体系14七、评价流程及报告体系16第二章 绩效自评19一、县级新农合经办机构自评19（一）自评情况19（二）自评结果20（三）自评指标分析20（四）主要绩效22二、主管部门自评23（一）总体评价23（二）管理措施23（三）项目综合效益25（四）有关建议25（五）自评结果分析26第三章 书面评审27一、前期工作27二、书面评审总体得分28三、评审结果的结构分析29（一）按项目属地分类29（二）按行政区域分类30（三）按评价指标分类30第四章 现场评价38一、现场评价项目的选取38二、现场评价主要方法39三、现场评价的结果分析39（一）绩效得分39（二）现场评价结果分析40四、核查发现的主要问题44第五章 综合评价结果53一、主要绩效53二、存在问题54三、综合评价结论58第六章 有关建议60一、加强立法建设，保障制度落实到位60二、完善财务管理制度，提高资金使用效益60三、进一步深化体制改革，强化监管，提高工作效率60四、进一步提高筹资水平，扩大受益面，提高待遇水平61五、重视存在的问题，认真落实整改措施62附件1：评价小组成员64附件2：形式审查表66附件3：书面审查88附件4：现场核查情况表91附件5：现场评审得分- 1 -摘 要新农合制度是党中央、国务院为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度，其目的是从制度上为农民提供基本医疗保障，以大病统筹为主，重点解决农民患大病而出现的因病致贫，因病返贫问题；引导农民进行合理的健康投资，提高农民的健康水平，合理利用农村卫生资源，促进农村卫生事业发展；促进城乡协调发展，推进会主义新农村建设。为科学、客观、全面、规范地评价专项资金使用绩效，检视政策实施效果，总结存在问题，提供完善政策、规范管理、提升资金使用绩效的对策建议，省财政厅委托广东省技术经济研究发展中心（以下简称技经中心）作为第三方独立对2010年我省新型农村合作医疗补助资金255,186.46万元，涉及13个地市86个县（市、区）的使用绩效进行重点评价。评价基准日为2010年12月31日。 技经中心遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，以及“以结果为导向、基于证据”的评价思路，组建了由具有丰富公共卫生管理，财务管理和绩效评价经验的26名专家构成的评价工作组，经过反复研究、沟通和协调，制定了包括前期准备、资金管理、组织实施和项目绩效分析等5个一级指标，10个二级指标及19个三级指标，采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和统计学支撑，按项目属地分类和评价指标分析，以及书面评审、现场核查及满意度问卷调查相结合等评价方法，对政策制定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价分析。评价分县级新农合经办机构和各级卫生部门或社保部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节，各个环节相扣，相互佐证。新农合经办机构和卫生或社保部门普遍自我评价较高，平均为96.82分。书面评审，评价小组根据各县所提交的自评材料（含佐证材料）对86个县进行审核、分析与评分，最后得出各项目的书面评审平均为74.25分，比自评平均分低了22.57分，差距明显。现场评价，评价小组根据区域分布、资金额大小、书面评审记过优劣等情况，按照4%的比率随机选取评价对象，涵盖了8个地级市的10个县（市、区），涉及金额128,741.52万元，其中省级财政资金91,147.41万元，项目数占总项目数为11.6%，确保了样本的代表性。评价小组在现场评价中，召开了10个县（市、区）卫生部门或人力资源社会保障部门、县级农合经办部门的代表、各类专家参加的询问会，核查现场评价材料的情况；分批次查看了22个卫生院，了解当地新农合实施情况，核查了资金使用单位提供评价材料和数据的真实性、准确性；并向当地群众、村干部、农民派发了200份满意度调查问卷，作为评价的第一手资料。经过评价小组的专业核查，核定现场评价平均得分为80分。最后，评价小组通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的交叉对比分析，综合评价认定：资金使用单位和新农合主管部门的自评得分明显高估；书面评审得分与现场评价得分相差较大，不同的指标得分差距明显，一部分指标现场评价得分高于书面评审得分，主要是因为项目单位报送评价材料不完整所致，可见书面评审具有全面性，但缺乏真实性核查，因此，以现场评价分作为综合评价的基准分更为客观公正。综合评价得分为80分，绩效等级为良。综合评价结果表明，2010年新农合补助资金的使用，总体上达到了既定目标，政策实施效果、资金使用绩效良好，主要体现在：第一，全省新农合的参合率达到99.01%，新农合工作成效显著。截至2010年12月，全省开展新农合的欠发达县（市、区）共有86个，覆盖全省所有含农业人口的县（市、区）的乡镇和行政村，参合人数达3539.1万人，参合率达到99.01%，比2009年提高1.7个百分点,达到了关于印发广东省医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知规定的预期目标。第二，筹资水平不断提高，参合受益面大幅提升。2002年，我省大部分地区人均筹资只有20元左右，而2010年东西两翼和粤北山区人均筹资额均已达到150元以上，参合农民受益2450.1万人次。总体受益面为69.1%，比2009年提高了14个百分点。第三，保障水平不断提高，参合农民医药费用负担明显减轻。2010年，全省欠发达地区新农合补偿49.8亿元，其中，住院补偿194.1万人次，住院补偿金额43.7亿元，次均补偿2252元，实际住院费用补偿比例为42.4%，个人支付医药费用比例下降为57.6%。第四，提高了农民健康意识和健康素质。自新农合制度建立以来，每年向农民群众宣传新农合制度及有关健康保健知识，使农民小病及时治，有病及时看，健康意识和素质得到了普遍提高。第五，促进了农村卫生事业的发展。新农合制度建立，有效拉动了农民对医疗卫生服务的需求。据统计，2010年，全省欠发达地区参合农民的住院总费用约为103.1亿元，其中，在县以上医院住院的总费用为60.9亿元，占59.1%，在县级医院住院的总费用为30.4亿元，占29.5%；在乡镇卫生院住院的总费用为11.8亿元，占11.5%。综合评价结果也发现，在资金使用管理、组织实施及绩效方面仍存在一些问题，主要体现在：第一，项目前期准备环节，制度执行偏向于采用行政手段，如多数地方都把新农合工作列为“一把手”工程，采取签订责任书的形式，与有关人员的工作实绩考核挂钩等办法，从短期来看，推动作用较为明显，但从长期来看，由于缺乏法律法规的有效保障，其局限性明显。第二，项目资金管理环节，一是部分县（市、区）资金管理制度不完善。如梅州市梅县、肇庆高要市、清远市清新县和揭阳普宁市的资金管理实施细则未明确规定新农合报销资金汇总表的审核时间和资金拨付时间。二是中央财政的补助比例偏低，在150元/人的筹资额中，中央、省级、市县级财政及个人的补助比例为6:72:42:30，相比之下，中央财政的补助力度相对偏低。三是部分市县资金到位不及时。如汕尾陆丰市本级财政配套的808万元资金未在2010年内及时到位，而是分别在2011年3月28日本级财政补充到位400万元，2011年5月12日补充到位408万元。第三，项目组织实施环节，一是大部分市县编制人员及经费不足,经办人员专业水平有待提高。二是部分县新农合经办机构与定点医疗机构的计算机网络难以实时连接，给参合农民报销、结算带来不便，肇庆市、梅州市等个别卫生院或卫生站还使用手工记账的方式，信息化建设及推广滞后，严重影响工作质量和效率，且存在着资金管理安全隐患。三是经办手续不规范。如茂名市茂南区个别即时报销补偿呈批表遗漏领导签字和有效盖章；茂名市高州市对参合人员市外就医没有经过详细的核查，市内住院未进行查床工作等。四是对定点医疗机构监管不严，部分定点医疗机构行为不规范，存在过度用药、过度治疗以及操作不规范情况。如：茂名市高州市2010年未组织对定点医疗机构进行考核；茂名市茂南区个别医疗单位存在过量使用营养药品的情况（如对心脏病患者的处方中开出过量的果糖注射液）等。第四，项目绩效方面，一是存在个别县（市、区）基金结余过大或当年基金超支现象。如：茂名市茂南区、揭阳普宁市、云浮罗定市设置报销起点较高，而报销比例较低，导致基金结余率高达30%左右；汕尾市陆丰市没有及时采取措施避免基金超支，导致当年基金结余为负，当年基金使用出现超支，但累计结余率还是合理的。二是参合率统计基数不统一，家庭账户参合捆绑收费。现场核查发现，目前我省参合率的计算，部分地市以常住人口为基数统计，部分按照户籍人口为基数统计，此外，新农合是以家庭为单位参合，由于农村人口流动性强，而户籍迁动滞后，导致有部分参合人员人已外出但是户籍未迁出，仍要缴纳参合费用。三是部分市县参保补偿（待遇）水平未达到规定标准。如茂名市制定的新型农村合作医疗管理办法中关于县外就医报销比例的规定，比省里规定的要求低5%；云浮罗定市门诊报销比例为20元/年，低于省规定门诊报销30元/年标准。四是“小病”优惠待遇不够，“大病”优惠太小。目前县级以下医院门诊报销一年只有每人30元封顶，对大多数患小伤小病的农民帮助不大；而多数危重病人都需去市级或省级的大医院就医，但目前县外就医的报销比例只有45%，且许多处方药不在报销范围之内，而且还有“封顶线”等限制。通过综合评价和分析，第三方提出如下建议：第一，加强立法建设，保障制度落实到位。在与国家有关法律规定不抵触的前提下，我省应因地制宜制定地方性法规和规章，建立农民、医疗机构和政府三方间的契约（合同）关系，当农民权益受到侵害时，有地方申诉，避免责任互相推诿，保障农民和医院的合法利益。第二，完善财务管理制度，提高资金使用效益。一是进一步完善基金专户管理制度， 确保资金及时到位。继续坚持财政专户管理办法，确保资金封闭运行，不被挪用；对农民缴费全省统一征收票据、统一管理；将县级财政补助资金足额列入年度预算，明确各级财政补助资金到位时间。二是进一步规范基金支付制度。建立财政和卫生部门的县、镇两级新农合医疗费用审核制度；强化医疗机构的初始审核职责，建立医疗机构审核过失责任制度，同时建立对审核机构的考核体系；加强支付个人的资金使用尤其是县外报销费用的监管；加快实现全省联网，建立新农合信息共享制度。第三，进一步深化体制改革，强化监管，提高工作效率。进一步深化医疗管理机制改革，探索以政府为主导，引入第三方医疗审核机构，参与新农合审核管理；对于农合办管理人员进行定期性培训；进一步加强对定点医疗机构的监督管理和费用控制，细化合作医疗基本用药目录和相关的基本医用耗材和诊疗项目目录，将新农合用药及诊疗内容与城镇居民社保相统一，对定点医疗机构执行基本用药目录和基本耗材目录情况进行总额控制，建立单病种目录对部分疾病实行定额补助和定额付费，探索定点医疗机构动态管理模式，建立有效的制约机制，从卫生行政管理、第三方付费管控和医疗机构内部业务管理等方面，加大监管工作力度；探索简便易行的新农合个人缴费方式，逐步变上门收缴为引导农民主动缴纳，降低筹资成本，提高工作效率。第四，进一步提高筹资水平，扩大受益面，提高待遇水平。一是进一步提高筹资水平，提升保障能力。可以设立多个筹资梯次，有条件的农民可以多缴费，没有条件的农民可以少缴费，既可以减轻贫困农民的医疗负担，也可增加筹资额度；探索建立与经济社会发展相协调、与农村居民基本医疗需求相适应的新农合筹资增长机制，逐步提高筹资水平和保障水平。二是降低补偿起付线，扩大新型合作医疗报销药物范围。三是探索新型补偿方式，提高参合受益面及待遇水平。从基金中按一定的标准建立门诊统筹基金，确定门诊统筹项目，参合农民在乡村医疗机构统筹项目的门诊免费；继续深化镇村一体化管理，实行镇村医疗机构药品统一配送；支持村卫生室建设，对村医给予补助，建立与村收入挂钩医疗服务考核制度。第五，重视存在的问题，认真落实整改措施。建议省卫生厅、人力资源与社会保障厅和市县政府及卫生、人力资源社会保障和财政等有关部门对存在的问题引起高度重视，切实采取有力措施，制定有效工作方案，进一步提升专项资金使用绩效，并将整改情况报省财政厅备查。第一章 项目概况一、专项资金设立背景农村卫生工作是我国卫生工作的重点，关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。改革开放以来，党和政府为加强农村卫生工作采取了一系列措施，农村缺医少药的状况得到较大改善，农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。但是，从总体上看，农村卫生工作仍比较薄弱，体制改革滞后，资金投入不足，卫生人才匮乏，基础设施落后，农村合作医疗面临很多困难，一些地区传染病、地方病危害严重，农民因病致贫、返贫问题突出，必须引起各级党委和政府的高度重视。根据中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定（中发200213号）精神，国务院办公厅印发了关于建立新型农村合作医疗制度的意见的通知（国办发20033号），由此确立了建设新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度。新农合制度是党中央、国务院为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，是发展和完善新农合制度是深化医药卫生体制改革的重要内容。为贯彻落实中央精神，省委、省政府颁发了中共广东省委广东省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见（粤发200916号）、关于印发广东省医药卫生体制改革近期重点实施方案（20092011年）的通知（粤府2009139号），决定从2002年起，用9年时间，分阶段推进农村合作医疗工作，从制度上为农民提供基本医疗保障，引导农民进行合理的健康投资，提高农民的健康水平，合理利用农村卫生资源，促进农村卫生事业发展。为此，省财政设立了新农合专项资金。二、评价的目的本次评价通过引入第三方客观公正地核查新农合专项资金预期目标实现程度，考评资金支出效率和综合效果，及时总结经验，分析存在问题及原因，为相关部门决策、管理提供参考依据，以一步促进新农合专项资金项目的顺利实施；推动建立以绩效评价结果为导向的财政资金分配与管理制度，推进财政资金科学化、精细化管理，以不断提高财政专项资金管理水平和使用效益；为以后新农合专项资金及同类专项资金安排提供重要依据。经过政府采购，作为中标单位的独立第三方机构，省科技厅技术经济研究发展中心（省科技评估中心，简称技经中心）自2011年8月始，受省财政厅的委托对2010年新农合专项资金的使用绩效进行评价。三、评价对象与范围2010年，新农合省级补助资金分两批次共下达255,186.46万元，涉及我省13个地市86个县（市、区），专项资金下达情况详见表1-1，评价基准日为2010年12月31日。表1-1 2010年新型农村合作医疗省级补助资金下达情况表序号资金下达文件名称资金下达时间金额（万元）涉及县（市、区）个数涉及的地区1关于预安排2010年新型农村合作医疗省财政补助资金的通知(粤财社20104号)2010年1月18日126,018.628613个欠发达地区（无惠州、湛江）2关于安排2010年新型农村合作医疗省财政补助资金（第二批）的通知(粤财社201093号)2010年6月23日129,167.848613个欠发达地区（无惠州、湛江）合计255,186.468613从地区分布看，86个县（市、区）涵盖了粤北、粤东及粤西，作为本次评价的范围，其数量级金额分布情况如表1-2所示。表1-2 2010年新型农村合作医疗省财政补助资金分配表(元)市2009年参合人数2010年参合人数第一次补助资金(粤财社20104号)第二次补助资金(粤财社201093号)补助资金合计粤北韶关市1,926,0221,930,92769,336,79269,689,952139,026,744梅州市3,450,3343,457,840124,212,024124,752,456248,964,480清远市3,146,9583,125,453113,290,488111,742,128225,032,616小计8,523,3148,514,220306,839,304306,184,536613,023,840粤东汕头市3,203,4013,253,858115,322,436118,955,340234,277,776河源市2,516,6082,557,69090,597,88893,555,792184,153,680汕尾市1,834,2921,957,19566,034,51274,883,528140,918,040潮州市1,909,2161,920,24568,731,77669,525,864138,257,640揭阳市4,205,5924,286,609151,401,312157,234,536308,635,848小计13,669,10913,975,597492,087,924514,155,0601,006,242,984粤西江门市992,101999,96335,715,63636,281,70071,997,336阳江市1,756,9821,829,12763,251,35268,445,792131,697,144茂名市5,054,8994,987,773181,976,364177,143,292359,119,656肇庆市3,001,4143,026,119108,050,904109,829,664217,880,568云浮市2,007,3532,109,76572,264,70879,638,372151,903,080小计12,812,74912,952,747461,258,964471,338,820932,597,784合计35,005,17235,442,5641,260,186,1921,291,678,4162,551,864,608 绩效评价首先由各县级新农合经办机构和市、省级卫生或人力资源社会保障主管部门进行自评，然后由第三方组成评价工作小组对根据所有项目材料进行书面评审，同时抽取有代表性的部分项目共10个县（市、区）进行现场评价，核查勘验范围涵盖8个地级以上市、涉及资金额128,741.52万元，占项目总数比例11.6%，占资金总额比例为24.17%。四、资金绩效目标新农合制度是党中央、国务院为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度，其目的是从制度上为农民提供基本医疗保障，以大病统筹为主，重点解决农民患大病而出现的因病致贫，因病返贫问题；引导农民进行合理的健康投资，提高农民的健康水平，合理利用农村卫生资源，促进农村卫生事业发展；促进城乡协调发展，推进会主义新农村建设。根据国家有关的政策和法规以及省政府办公厅关于印发广东省医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知（粤办函2010596号）的精神，确定2010年新农合专项资金使用绩效目标概括如下：（一）巩固新农合覆盖面，参合率稳定在98%以上。（二）进一步提高筹资标准。2010年我省实行参合农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资模式，农民个人缴费2010年不低于30元，政府资助2010年不低于120元，其中中央财政每人补助6元，省财政对欠发达地区每人补助72元，市县镇财政每人补助42元以上，有条件的乡村集体经济组织应对本地新农合制度给予适当扶持。（三）建立普通门诊统筹补偿和特殊病种门诊补偿制度，门诊补偿达到30元以上。（四）提高报销比例，新农合镇、县、县外住院报销比例分别不低于70%、60%、45%，年度累计最高支付限额不低于6万元，重点降低基层医疗机构的起付标准。五、评价依据（一）相关政策、规章文件。1.中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定（中发200213号）；2.2003年国务院办公厅转发了卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的意见（国办发20033号）；3.省府办公厅转发省卫生厅关于建立和完善新型农村合作医疗制度的意见（粤府办200421号）；4.关于印发关于进一步加强新型农村合作医疗经办机构建设的指导意见的通知（粤机编20096号）；5.关于印发广东省医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知（粤办函2010596号）。（二）资金管理相关材料。1.广东省新型农村合作医疗保障基金财务管理办法（粤财社2006116号）；2.关于加强新型农村合作医疗基金管理的通知（粤财社2007250号)；3.新型农村合作医疗基金会计制度（粤财会200820号）。（三）绩效评价工作文件。1.广东省财政支出绩效评价试行方案；2. 关于开展2010年新型农村合作医疗补助资金使用绩效第三方评价工作的通知（粤财社2011250号）；3. 资金使用单位提交的各项材料，包括卫生厅新农合补助资金使用绩效自评材料，各项评价辅证材料等；4.其他相关材料。六.评价体系根据广东省财政支出绩效评价指标体系，技经中心自2011年8月份承接该项目以来，结合2010年新农合专项资金特点及实施情况，组织人力、财力，成立专门评价组进行评价体系的构建。评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，采用“以结果为导向、基于证据”的绩效评价方法，主要从项目的前期准备、项目资金管理、项目组织实施和项目绩效分析等四个方面对评价目标进行逐步分解，从定性与定量两个角度综合考量，评价资金使用的效率与效益。评价采用目标预定与实施效果比较方法，对该专项资金的使用绩效作出全面客观评价。评价指标体系分为四大部分，即从项目的前期准备、项目资金管理、项目组织实施和项目绩效分析，详见表1-3。这四大部分反映了新农合从项目的投入、实施到产出、实现绩效的整个过程。采取百分制的计分方式，其中项目前期准备标准分5分，该指标反映该地区是否按照要求设立领导机构、制定有关政策及年度宣传发动工作等情况；项目资金管理标准分25分，该指标反映资金到位、支出和管理等方面规范情况等；项目组织实施标准分15分，该指标反映新农合组织机构设置、信息系统运用、经办流程和医疗机构监管等；项目绩效分析标准分55分，该指标反映项目经济性、效率性、效果性、可持续性以及服务对象满意程度等。资金使用单位自评、主管部门自评、第三方书面评审、第三方现场评价均采用相同的绩效指标体系及其评分与评价规则。表1-3 新型农村合作医疗补助资金项目专项资金评价指标框架评价指标评价情况一级指标二级指标三级指标指标说明指标名称分值指标名称分值指标名称分值一、项目前期准备5前期准备2领导机构2是否为新农合(城乡居民基本医疗保险)资金补助项目成立领导机构2政策制定2建立县（市、区）新农合有关政策、年度实施方案及完善相关政策1宣传发动1是否广泛深入开展宣传活动二、项目资金管理25资金落实13资金到位率8按照规定时间市、县、乡及个人资金到位情况人均筹资额(元）5参合农民个人缴纳与各级政府配套资金总额/参合人数资金使用12基金管理规范性5按照广东省新型农村合作医疗保障基金财务管理办法(粤财社2006116号、新型农村合作医疗基金会计制度)(财会20081号及各县制定基金管理办法及报销管理制度资金支出合理性7以大病住院统筹为主，并推进门诊统筹制度和特殊病种门诊补偿制度，合理分配住院统筹门诊统筹基金和建立风险金三、项目组织实施15项目实施7经办机构设置5关于进一步加强新型农村合作医疗经办机构建设指导意见（粤机编20096号文内人员配置要求新农合（医保管理）信息管理系统使用情况2信息化管理系统建设是否完善（是否与定点医疗机构即时结算）项目监管8经办流程规范性4项目的相关管理制度健全、完善，经办机构管理规范性、经办程序管理规范性，相关工作信息及程序的完整性、单病种目录及付费公示、参加合作医疗须知、一次性告知制等定点医疗机构监管4各项制度严格遵守，与合作医疗定点机构签订的协议书、经常性对定点医院进行考核管理规范性表1-3 新型农村合作医疗补助资金项目专项资金评价指标框架（续）评价指标评价情况一级指标二级指标三级指标指标说明指标名称分值指标名称分值指标名称分值四、项目绩效分析55经济性5当年新农合统筹基金使用率(%)5统筹基金支出额/当年筹集资金（收入）总额*100%效率性5资金拨付及时性5按当地有关规定及时向定点医疗机构拨付报销资金（及时拨付参保人员医疗费用）效果性35参合率（参保率）（%）10根据关于印发广东省医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知粤办函2010596号要求执行参保补偿（待遇）水平13乡镇、县级和县外住院补偿比例将分别不低于70%、60%和45%，补偿封顶线提高到6万元以上。乡镇卫生院和村卫生站普通门诊统筹补偿比例达到门诊费用30%以上，补偿封顶线应达到50元以上；或根据广东省医药卫生体制近期重点实施方案（2009-2011年）要求执行住院实际补偿比（%） 12住院补偿金额/住院总费用*100%公共属性4社会效益4通过新农合制度的实施，对解决农村居民看病难题，对农村和谐、稳定所起的作用；对加强党巩固执政地位作用。对促进当地日常消费拉动效应以及促进经济增长的作用等可持续性6受益人群满意度3参加新农合的农民对项目实施的满意程度群众继续参合意愿3农民愿意继续参加新农合的参合比率七、评价流程及报告体系（一）评价流程。本次评价工作分为六个步骤：第一步，技经中心成立评价工作小组，制订评价计划与方案，为评价提供工作指引和具体安排。第二步，县卫生或人力资源保障部门按要求提交绩效自评基础性息表并逐级审核、汇总到市卫生或人力资源社会保障部门、省卫生或人力资源保障厅，同时提交给技经中心。第三步，市卫生或人力资源社会保障部门及省卫生或人力资源和社会保障厅认真收集整理佐证材料，分析新农保资金使用资金支出项目的有关绩效情况，填写绩效自评指标表，形成资金使用绩效自评报告，抄送技经中心。第四步，书面评审，技经中心对自评材料进行形式审查、内容审核与分析。针对县级新农合经办机构和主管部门的自评结果，对全部被评项目进行自评结果的总量及结构分析，发现存在问题；第五步，现场评价，在自评审核及书面审查的基础上，技经中心组织专家组对项目进行现场抽样核查（抽取汕头、梅州、汕尾、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮等8个地市共10个县（市，区）进行实地勘验核实，项目抽样比例为11.6%），剖析问题产生原因；第六步，总结评价结论，归纳问题，分析原因，提出对策，形成并提交第三方评价报告。（二）报告体系。绩效评价准备背景与目的范围与对象评价依据组织实施资金使用单位自评主管部门评价自评审核结现场评价汇总分析主要绩效与问题剖析提出相关建议本次评价报告体系如图1-1。书面评审图1-1 项目资金绩效评价流程本次评价报告由技经中心独立完成。为保证保质按期完成本工作，技经中心组建了评价小组，由具有丰富绩效评价经验的公共卫生管理专家和财务专业人员组成（详见附件1）。通过对评价目的、原则、范围、内容和工作要求等方面的学习提高，全体参与评价工作的人员熟悉了评价基础表格、评价指标、评价方法及评价标准。通过统一认识和评分标准，尽量减少人为因素的影响，做到独立、客观、公正、公平。评价工作历时4个月，评价时间安排见表1-4。表1-4 评价工作时间安排表第二章 绩效自评为客观反映自评单位对2010年新农合专项资金使用绩绩效的自评情况，第三方对自评单位提交的绩效信息资料及自评报告，主要以各资金经办机构自评得分为数据源，从总体上概括与分析所有项目的绩效得分，并依据不同资金补助属地、补助资金额和评价指标对得分结构进行深入剖析，具体做法是汇总所有自评单位的绩效自评总分与具体指标得分，将得分录入软件分析平台，运用描述性统计，对得分进行频数、比例，以及根据资金补助属地、补助资金额和具体指标进行结构分析、描述。一、县级新农合经办机构自评（一）自评情况。1基础信息汇总表网上提交情况。本次绩效自评共13个地市86个县（市、区），按照粤财社2011250号文要求，在9月5日前按时在网上提交基础信息汇总表的有62个地县（市、区），9月5日后（包括9月5日）24个县（市、区）提交基础信息汇总表。截至11月13日，连州市和清新县（市、区）仍未在网上提交基础信息汇总表。2书面材料提交情况。截至10月30日，纳入本次评价的86个县（市、区）的书面材料已全部提交，书面审查阶段发现13个县（市、区）提供的书面材料不完整。经多次催促，截至11月13日，13个县（市、区）已全部补交材料。3形式审查材料情况。在书面审查前，我们根据各地提交材料的完整性和内容填写的规范性对86个地县（市、区）进行了形式审查。形式审查的内容包括：项目单位报送材料的及时性、领导机构设置的政策文件提供的完整性、新农合政策制定的政策性文件的完整性、项目单位提供资金落实材料的完整性、项目单位提供资金使用材料的完整性、经办机构设置材料的完整性、新农合（医保管理）信息管理系统使用情况的证明材料、项目单位对项目经办流程提供材料的完整性、项目单位对定点医疗机构监管提供材料的完整性、项目单位对当年新农合统筹基金使用率提供材料完整性、项目单位对参合率的材料提供的完整性、项目单位对参保补偿（待遇）水平提供的政策文件及报销凭证的材料完整性、项目单位对住院实际补偿比所需的有关数据统计表格的完整性等11项指标（形式审查表及形式审查情况见附件2）。从形式审查的结果可以看出，大部分县（市、区）所提交的政策性文件比较完整，但资金使用情况的材料提交情况相对较差，主要原因是部分县（市、区）没有按照要求提供个人医疗报销费用呈批表、定点医疗机构每月医疗报销费用呈批表、各级财政资金拨付凭证，各级财政资金拨付银行回单、新农合基金专户明细账、新农合基金专户收支报表等反映资金使用情况的材料。（二）自评结果。对86个县（市、区）自评得分表进行统计分析，结果表明，2010年新型农村合作医疗补助专项资金绩效86个县（市、区）自评得分均值为96.82分，绩效等级为优，得分较高，反映各县（市、区）对其所承担项目的前期准备、资金管理、组织实施及绩效完成情况普遍自我感觉较好，自我评价项目管理工作成效明显。（三）自评指标分析。依据项目评价指标体系，分别从项目前期准备、项目资金管理、组织实施和项目绩效四个方向进行分析。为方便比较分析，以下将指标体系各指标得分换算成百分制得分。1.项目前期准备。项目的前期准备作为绩效评价的一级指标，进一步分解为领导机构、政策制定、宣传发动3项三级指标。从图2-2可见，3项具体指标中得分最高为政策制定，全省平均分为99.42分；其次为宣传发动，平均得分98.95分；领导机构设置得分最低，全省平均分为97.67分，反映出个别县（市、区）未专门成立新农合（城镇居民基本医疗保险）资金补助项目领导机构，或机构设置有待完善。图2-2项目前期准备各项指标自评得分2.项目资金管理。项目资金管理作为绩效评价的一级指标，分解为资金落实情况、资金支出使用情况2项二级指标，并进一步分解为资金到位率、人均筹资额、基金管理规范性和资金支出合理性4个三级指标。其得分情况如图2-3所示。可见，4项具体指标中得分最高为人均筹资额，全省平均分为100分；其次为基金管理规范性，平均得分99.53分；资金支出合理性和资金到位率得分相对较低，全省均值分别为98.67分和98.84分。个别市级财政、县级财政、个人缴纳资金资金未及时到位。图2-3 项目资金管理各项指标自评得分（）项目组织实施。项目组织实施作为绩效评价的一级指标，分解为项目实施、项目监管2项二级指标，并进一步分解为经办机构设置，新农合（医保管理）信息管理系统使用情况，经办流程规范性和定点医疗机构监管4个三级指标。从图2-4可见，4项具体指标中得分最高为经办流程规范性，全省平均分为96.51分，说明资金报销流程比较规范；其次为经办机构设置，平均得分93.72分；新农合信息管理系统使用情况得分最低，全省平均分为87.67分，反映部分县（市、区）未建立完善的新农合医疗信息管理系统，或该系统未投入使用。图2-4 项目实施具体指标自评得分（4）项目绩效分析。项目绩效分析效益作为绩效评价的一级指标，分解为经济性、效率性、效果性、公共属性、可持续性5项